Понятие парламента и его структура
Парламент (от позднелатинского parlare – говорить) – высший представительный и законодательный орган страны.
Законотворчество является основной, но не единственной функцией парламента. Помимо принятия законов современный парламент: осуществляет контроль за их исполнением, используя институты правительственного часа, парламентского запроса, парламентских расследований, парламентского комиссара; активно участвует в формировании государственного аппарата, назначая (согласовывая назначение) высших судей, генеральных прокуроров, премьер-министра, министров; реализует импичмент главы государства; объявляет войну и заключает мир; осуществляет амнистию. Таким образом, парламент – орган полифункциональный, хотя законодательствование является главным предназначением парламента.
В ряде стран парламент принимает специальное название: Генеральные кортесы (Испания), Генеральные штаты (Нидерланды), Верховная Рада (Украина), Хурал (Монголия) и т.д.
В некоторых странах создаются надпарламентские органы власти с полномочиями учредительного свойства (Афганистан, Индонезия, Туркменистан), которые иногда называются большими парламентами. В Туркменистане таким надпарламентом выступает Народный совет (Халк Маслахаты), в состав которого входит порядка двух с половиной тысяч человек: депутаты парламента (межлиса); по одному представителю от каждого этрапа (традиционная организация населения); председатели Верховного суда, Высшего хозяйственного суда, генеральный прокурор, члены кабинета министров, губернаторы областей, мэры городов и другие лица. К полномочиям этого органа относятся: принятие конституции, назначение референдума, объявление войны и заключение мира.
Существование подобных надпарламентских органов, в большей части не выборных, противоречит идее народного представительства, поэтому в странах подлинно демократических подобные органы не создаются, они характерны для государств с авторитарным уклоном.
По своей структуре, т. е. внутреннему строению, парламент бывает однопалатным и двухпалатным. Явление двухпалатности, раздвоения парламента именуется бикамерализмом.
Однопалатные парламенты свойственны преимущественно небольшим государствам: Греции, Ливану, Израилю, Люксембургу, странам Балтии, карликовым государствам Европы. Для федеративных государств двухпалатная структура парламента является традиционной, оправдываемой необходимостью специального представительства субъектов федерации в виде собственной палаты.
Палаты парламента традиционно именуются нижней и верхней. Нижней принято именовать палату, представляющую все население, верхней – представляющую территориальные единицы государства.
Палаты имеют разнообразное наименование, но чаще всего именуются палатой представителей (нижняя) и сенатом (верхняя).
Сами термины «верхняя палата», «нижняя палата» в зарубежном законодательстве не используются, но иногда палаты именуются первая и вторая. Так, в Конституции Нидерландов говорится, что Генеральные штаты состоят из Второй и Первой палат (Первой считается верхняя).
Палаты представляют собой самостоятельные парламентские образования, обладающие собственной компетенцией, действуют в разделенном организационно-правовом режиме, предполагающем проведение раздельных заседаний. Совместные заседания проводятся в редких случаях, таких как избрание президента, заслушивание посланий главы государства, заслушивание выступлений руководителей зарубежных государств.
По компетенции палаты могут быть симметричными и асимметричными.
Симметричные палаты формально наделены равными правами. Таковыми предстают палаты американского Конгресса или швейцарского парламента. В Конституции Швейцарии сказано, что Федеральное собрание состоит из двух палат – Национального совета и Совета кантонов, обладающих одними и теми же полномочиями (ст. 148).
Палаты асимметричные обладают несовпадающей компетенцией в соответствии с предназначением палат. При этом нижняя палата, как правило, наделяется бóльшими полномочиями, является более компетентной, в парламентской системе она доминирует, что объясняется ее значением как органа общенационального представительства. Такие вопросы, как формирование правительства, его отставка, принятие бюджета, решаются в большинстве случаев с участием именно нижней палаты.
Верхняя палата в организационно-правовом отношении более устойчива. В отличие от нижней, верхняя палата обычно не подвержена роспуску.
Другая закономерность соотношения палат состоит в том, что если нижняя палата обычно ротируется целиком, то верхняя, как правило, обновляется по частям. В США, например, нижняя палата – Палата представителей целиком переизбирается каждые два года, а верхняя – Сенат обновляется каждые два года на одну треть. Эта постепенность обеспечивает должную преемственность в парламентской деятельности.
У верхней палаты более длительный срок легислатуры, обычно она избирается на более продолжительный срок, нежели нижняя, либо у нее вообще нет определенной легислатуры, т.е. она существует постоянно, периодически обновляясь. В Соединенных Штатах Америки, например, сенаторы избираются на 6 лет, а представители – на 2 года.
Нижняя палата превосходит верхнюю в численности, это более многолюдное собрание, что объясняется представительской функцией нижней палаты, выражающей многообразные электоральные интересы.
5.2. Формирование парламента (палат парламента)
Однопалатный парламент, а также нижняя палата парламента в принципе формируются единообразно – путем всеобщих и прямых выборов сроком на 4–5 лет.
Что касается верхней палаты, то способы ее формирования весьма многообразны и требуют классификации.
1. Выборы в верхнюю палату. В подавляющем большинстве стран верхние палаты избираются целиком или в большей части. Целиком избираются верхние палаты парламентов в США, Бразилии, Японии. К сенаторам обычно предъявляются более высокие возрастные требования, чем к представителям (в среднем 25 лет).
В ряде стран выборы верхней палаты являются косвенными, в Индии, например, Сенат избирается законодательными собраниями штатов.
2. Назначение в верхние палаты. В ряде стран существуют целиком назначаемые верхние палаты (Канада, Федеративная Республика Германия). В Канаде 102 члена Сената пожизненно назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. В ФРГ члены верхней палаты, представляющие земли (субъекты федерации), назначаются правительствами земель.
В других странах практикуют частичное назначение, осуществляемое главой государства. Бóльшую часть верхней палаты британского парламента (палаты лордов) составляют лорды, назначенные монархом пожизненно (так называемые пожизненные пэры). В Италии президент назначает пять сенаторов из числа выдающихся граждан.
3. Формирование сената происходит частично по должностному признаку. Речь идет о сенаторах, которые становятся таковыми благодаря своим прежним или настоящим должностям или званию. В Италии, например, пожизненными членами Сената являются экс-президенты. В палату лордов Великобритании входят по праву епископы и архиепископы англиканской церкви.
4. Формирование верхней палаты из состава нижней (Норвегия, Исландия). Все депутаты избираются на всеобщих выборах, а раздвоение происходит после выборов. Сами депутаты решают, кому из них заседать в верхней палате. В Исландии 1/3 депутатов кооптируется в верхнюю палату, в Норвегии – 1/4 часть.
5. В ряде стран верхние палаты формируются на основе корпоративного представительства (Ирландия, Словакия). В Словакии четыре сенатора избираются от рабочих, четыре от работодателей, четыре от мелких крестьян и ремесленников, шесть от деятелей науки, культуры, образования, остальные избираются советами муниципальных образований.
В некоторых парламентах резервируются места для определенных групп населения, например, в парламентах Индии, Бангладеш значительное число мандатов бронируется за женщинами, в парламенте Китая – за армией. В Иране зороастрийцы, иудеи армяне-христиане севера и юга выбирают по одному депутату парламента, ассирийцы и халдеи выбирают вместе одного депутата.
Статус парламентариев
В странах Запада депутатство считается профессиональным родом деятельности, т.е. депутатские функции являются постоянными и возмездными, как и всякая другая профессиональная деятельность. Депутатская работа считается квалифицированной и престижной, парламентарии получают солидное денежное вознаграждение, подобающее их высокому званию. В большинстве стран денежный оклад депутата приравнивается к министерскому жалованью. Интересно, что 27-я поправка к Конституции США запрещает депутатам увеличивать свое текущее содержание, это можно сделать только в отношении следующего состава палаты представителей.
В некоторых странах (Франция) размер вознаграждения делится на две части: одна – базовая часть является неизменной, размер второй части зависит от степени реального участия парламентария в парламентской деятельности. В Германии за пропуски заседаний практикуется штраф.
В странах тоталитарного социализма (Китай, Северная Корея, Вьетнам, Куба) работа депутатов, напротив, считается общественной, т.е. периодической и безвозмездной. Депутат пребывает в парламенте по совместительству, не порывая с основной работой и не получая депутатского вознаграждения, что объясняется спецификой представительных органов в этих странах, лишь штампующих партийные решения.
Парламент Швейцарии функционирует по милиционному принципу, депутаты совмещают работу в парламенте с основной профессией и собираются на краткосрочные сессии четыре раза в год. Объясняется это тем, что в Швейцарии, считаемой родиной референдума, большинство законодательных решений принимается не парламентским, а референдарным способом.
В большинстве западных стран депутатская должность считается освобожденной, т. е. несовместимой с государственной службой, с иным представительным мандатом, с занятием предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, за исключением, как правило, деятельности научной, педагогической и иной творческой. Но в Австрии, например, депутатское вознаграждение в этом случае может быть снижено на 20 %. Сказанное не относится к парламентарным странам (Великобритания), в которых министры сохраняют депутатский мандат.
В подавляющем большинстве стран депутатский мандат носит свободный характер, означающий, что депутат считается представителем всего народа, а не отдельных избирателей, не обязан своим избирателям отчетом, не связан наказами избирателей и не может быть ими отозван. В Конституции Франции, например, говорится: «Любой императивный мандат является недействительным».
Не отвечая перед избирателями, депутаты отвечают перед парламентом или своей палатой, которые могут подвергнуть депутата взысканию за нарушение парламентского регламента. Так, в Австрии неучастие в работе палаты без уважительной причины более 30 дней может обернуться лишением мандата. Подобные парламентские санкции обычно применяются квалифицированным большинством голосов парламентариев.
В странах же авторитарного социализма депутатский мандат считается императивным, предполагающим дачу письменных наказов, т.е. конкретных поручений депутатам избирателями, регулярную отчетность депутатов избирателям и возможность отзыва депутата избирателями.
Депутаты, как правило, обладают иммунитетом, предполагающим свободу от задержания, ареста, возбуждения уголовного преследования без парламентской санкции, требующей обычно согласия квалифицированного большинства парламентариев.
Иммунитет в большинстве стран распространяется только на деятельность депутатскую, он не охватывает действия, не связанные с осуществлением мандата. В Японии, Франции, США депутатский иммунитет действует только в сессионный период. В США парламентский иммунитет не распространяется на совершение измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка.
Депутатская неприкосновенность наряду с иммунитетом обеспечивается индемнитетом, означающим неответственность за высказывания при осуществлении мандата. Депутат не может преследоваться за слова, высказанные в парламенте, а также за действия при голосовании. «Члены парламента, – говорится в Конституции Италии, – не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и голосование при выполнении своих функций». Но индемнитет не распространяется на случаи клеветы и оскорбления. Согласно Конституции ФРГ индемнитет не распространяется на выступления, носящие клеветнический характер (ст. 79).
В отличие от иммунитета, индемнитет сохраняется и после окончания депутатских полномочий, т.е. носит пожизненный характер.
Член парламента вправе и обязан участвовать в работе парламента, присутствовать на любых его заседаниях, в том числе закрытых, быть членом его руководящих органов, комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, вносить запросы или задавать вопросы высшим должностным лицам государства (во Вьетнаме – включая президента).
В ряде стран существует институт заместителей депутатов, которых в ходе парламентских выборов заявляют кандидаты в депутаты (Франция). Если данный кандидат избирается, то автоматически считаются избранными и его заместители. Институт заместителей депутатов обеспечивает непрерывность депутатских функций, исключает дополнительные выборы, поскольку место выбывшего депутата автоматически занимает его заместитель.
Обычно у депутата нет запрета на переизбрание, но в ряде стране лимит существует, Конституция Филиппин, например, запрещает избираться в Палату депутатов более трех раз, а в Сенат более двух раз подряд.