Правовые основы российского государства.
МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
И.Н. ПОПОВ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА.
КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Учебное пособие
Барнаул
Издательство АГАУ
УДК 342.37.9(07)
Рецензенты:
кандидат экономических наук, заведующий кафедрой региональной экономики и муниципального управления АГАУ, председатель Алтайского краевого Законодательного Собрания И.И. Лоор;
кандидат юридических наук, доцент, зам. декана юридического факультета АлтГУ, зав. кафедрой гражданского, административного и международного права Алтайского филиала Академии труда и социальных отношений Е.С. Аничкин.
Попов И.Н. Правовые основы Российского государства. Конституционное и административное право: учебное пособие / И.Н. Попов. – Барнаул: Изд-во АГАУ, 2010. – 304 с.
В учебном издании рассмотрены основные положения российского конституционного и административного права – близких отраслей права, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Действующий юридический материал дополняется краткими справками по сравнительному правоведению и истории права и политико-правовых учений. Отдельное место отведено административно-правовому регулированию экономики, включая сельское хозяйство. Помимо федеральных, привлечены источники права Алтайского края.
Предназначено для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» и направлению «Менеджмент», а также всех изучающих право.
Рекомендовано к изданию учебно-методической комиссией факультета экономики и менеджмента АГАУ (протокол № 1 от 22 апреля 2010 г.).
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие ……………………………………………………………………… 5
ТЕМА 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛИ ПРАВА, НАУЧНЫЕ И УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ ….. 7
ТЕМА 2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РФ: ОБЩАЯ ЧАСТЬ ……….. 18
2.1. Первые конституции. История отечественных конституций …………….. 18
2.2. Конституция как источник конституционного права: понятие и особенности ………………………………………………………………………. 22
2.3. Основы конституционного строя России ………………………………….. 27
2.4. Конституционные права человека и гражданина: понятие, классификация и перечень …………………………………………………………………………… 37
2.5. Гражданство РФ: понятие, принципы, основания приобретения и прекращения ……………………………………………………………………… 46
2.6. Федеративное устройство России: общая характеристика и основы ……. 51
2.7. Разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ ………… 58
ТЕМА 3. КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА ВЛАСТИ ………………… 65
3.1. Правовое положение Президента РФ ……………………………………… 65
3.2. Правовое положение законодательной власти в РФ. Порядок законотворчества …………………………………………………………………. 70
3.3. Правовое положение исполнительной власти РФ. Правительство РФ ….. 80
3.4. Правовое положение судебной власти и прокуратуры в РФ ……………... 85
3.5. Местное самоуправление в РФ: понятие, муниципальные образования, формы ……………………………………………………………………………. 92
3.6. Общее и особенное избирательное право РФ ……………………………. 100
ТЕМА 4. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РФ: ОБЩАЯ ЧАСТЬ ……. 107
4.1. Административно-правовые нормы. Источники административного права РФ ……………………………………………………………………………….. 107
4.2. Граждане и иностранцы как субъекты административно-правовых отношений ……………………………………………………………………… 114
4.3. Государственные и негосударственные организации как субъекты административно-правовых отношений ……………………………………… 120
4.4. Органы исполнительной власти как субъекты административно-правовых отношений ………………………………………………………………………. 130
4.5. Структура органов исполнительной власти России и Алтайского края .. 137
4.6. Правовое положение государственных и муниципальных служащих …. 144
ТЕМА 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ………………….. 154
5.1. Административно-правовые формы правотворчества
и правоприменения ……………………………………………………………… 154
5.2. Регламентация административной деятельности: понятие, состав и общие положения административных регламентов ………………………………….. 161
5.3. Государственное управление при чрезвычайном и военном положении . 169
5.4. Административно-правовое обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти: ведомственный контроль и др. …………… 181
ТЕМА 6. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ……………………………………………………….. 193
6.1. Административное правонарушение: понятие и состав ………………… 193
6.2. Виды и назначение административных наказаний ……………………… 200
6.3. Административные правонарушения против порядка управления ……. 209
6.4. Производство по делам об административных правонарушениях …….. 219
ТЕМА 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ …………………………………………………………………. 228
7.1. Административно-правовое регулирование экономики: общая характеристика ………………………………………………………………….. 228
7.2. Административно-правовое регулирование конкуренции ……………… 242
7.3. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды ……………………………………………………………... 256
7.4. Административно-правовое регулирование сельского хозяйства ……… 276
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ………………………………………. 300
ПРЕДИСЛОВИЕ
И при дворе можно быть отшельником.
Дэн Цань
Тот, кто не хочет власти, станет ли мечтать о должности?
Ян Чжу
Учебное пособие посвящено двум близким отраслям права – конституционному и административному. Именно они определяют правовые основы Российского государства, правовое положение отдельных органов власти, их права и обязанности в отношениях с частными лицами. Среди особенностей пособия назовем следующие.
Раскрытие того или иного вопроса действующего российского права дополняется соответствующими сведениями по истории отечественного и зарубежного права и государства, истории политико-правовых учений и сравнительному правоведению.
Представлены данные не только по федеральному нормативному правовому материалу, но и по законам и подзаконным актам Алтайского края, а частично и местного самоуправления (конституционное и административное право, в отличие от, например, гражданского и уголовного, находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов), что важно при раскрытии вопросов структуры органов исполнительной власти края, наименований и числа муниципальных образований на территории края, краевой государственной службы, административных правонарушений, установленных субъектами РФ, регионального регулирования природопользования и др.
В силу того, что студенты АГАУ, обучающиеся по специальности «Государственное и муниципальное управление», на которых, в первую очередь, рассчитано издание (по дисциплине, играющей одну из главных ролей при формировании профессиональных умений будущих государственных и муниципальных служащих), имеют специализацию «Управление социально-экономическими процессами», пособие содержит обширную тему 7 «Административно-правовое регулирование экономики».
Помимо студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» учебное пособие предназначено студентам, обучающимся по соответствующему профилю направления «Менеджмент», может использоваться студентами всех специальностей и направлений при изучении общеобразовательных и профессиональных дисциплин правовой и управленческой тематики, с которой административное право тесно связано, а также слушателями курсов повышения квалификации служащих органов местного самоуправления и управления АПК.
Учиться предмету, а не умению сдавать зачеты!
ТЕМА 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛИ ПРАВА, НАУЧНЫЕ И УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ
Конституционное и административное право как отрасли права. Говоря о праве в объективном смысле слова в настоящей работе, мы, в целях изучения установленных и одобренных государством принудительных норм, будем держаться формально-юридической точки зрения, выраженной еще Т. Гоббсом относительно права в государственно-организованном обществе: «правом являются для каждого подданного те правила, которые государство устно, письменно или при помощи других достаточно ясных знаков своей воли предписало ему…»[1]. Однако такое понимание не охватывает нормы догосударственных первобытных и архаических обществ, поэтому шире, относительно того или иного общества, следует говорить, что объективное право есть совокупность общепризнанных принудительных правил. Дабы определиться с понятием конституционного и административного права, их местом среди иных российских отраслей права необходимо вспомнить общую теорию права, в частности то, что любая национальная и международная система права делится на две подсистемы: частное (jus privatum) и публичное (jus publicum) право. В правоведении не раз делались попытки нахождения причин отличия этих двух половин права; к началу ХХ в. сложились три точки зрения: одни видели разницу в предмете регулирования (общественных отношениях), преследующих частные или общественные, государственные интересы, другие – в способе защиты частных и публичных норм (по инициативе потерпевшего или государства), третьи, по нашему мнению, почти давшие верный ответ, – в методе регулирования[2]: к частному праву относятся нормы, регулирующие общественные отношения методом юридической децентрализации – свободы и равенства сторон; именно так, например, регулируется государством купля-продажа, лица свободны и равны в заключении договора, государство здесь само не более чем равная сторона в покупке товаров для государственных нужд; к публичному праву относятся нормы, регулирующие методом юридической централизации, т.е. принуждения и власти, государство здесь становится единственным центром власти и волеизъявления; таковы правила об уплате налогов, всеобщей воинской обязанности и др. Однако практика не вполне укладывается и в третью точку зрения, ведь в отношения, основанные на неравенстве сторон, также, как и в частные, нередко вступают не в приказном, а добровольном порядке (идут регистрироваться в качестве предпринимателя, обращаются в органы власти, участвуют наблюдателями на выборах и т.п.). Поэтому точнее стоит говорить так: публичным правом регулируются все политико-властные отношения как при обязательном, так и добровольном участии в них подвластной стороны.
Именно к публичному праву относятся конституционное и административное право. Таким образом, в центре нашего внимания оказываются вопросы правового упорядочения власти. Ф. Ницше в своей философии жизни утверждал, что жизнь есть наивысшая ценность, а ее проявление есть воля к власти[3]. В действительности, конечно, стремление властвовать распространено далеко на у всех форм жизни: властно-иерархические отношения характерны только для организмов, ведущих общественный образ жизни (приматы, многие хищные, китообразные, копытные и др.), и то не всех (например, косяки рыб, стаи птиц, колонии полипов, термитов и оболочников), служащие упорядочению конкуренции особей; организмы же, ведущие одиночный образ жизни (пресмыкающиеся, большинство сумчатых и др.), не нуждаются в выстраивании такого рода отношений. Человек из разряда первых и не придумал, а унаследовал властные взаимоотношения, что показывает значимость регулирующего их публичного права. В рамках публичного права конституционное и административное право отличаются друг от друга и от иных отраслей публичного права предметом регулирования, т.е. видом общественных отношений, которым они посвящены.
Конституционное право, первоначально и до сих пор, иначе именуемое государственным правом, уже исходя из названия, было отраслью охватывающей все властно-государственные отношения (совпадало со всем публичным правом)[4]. Но по мере усложнения публичного права из конституционного (государственного) права стали выделять в качестве самостоятельных специализированные отрасли права (законодательства). Ранее других появились отрасли уголовного и уголовно- и гражданско-процессуального права, что объяснимо их тщательным определением даже в абсолютистских государствах. Позднее, с ростом численности чиновничества, развивается правовое регулирование исполнительных органов власти, администрации, что приводит к выделению административного права, а с упорядочением бюджетных отношений – финансового. Возникает вопрос: что ныне является предметом именно конституционного (государственного) права в узком смысле слова?
Следует выделить две точки зрения на предмет современного конституционного права. Одна, сегодня наиболее популярная, видит в конституционном праве основную (базовую) отрасль, предметом которой являются основные отношения всех сфер общества, т.е. конституционное право есть в равной степени основа для всех иных отраслей как публичного, так и частного права. С этой точкой зрения согласиться нельзя, т.к. она делает совершенно неопределенными границы между отраслями и превращает конституционное право в некую общую часть, смесь из общих принципов всех отраслей (от уголовного до трудового). Более ценной является другая, классическая точка зрения, согласно которой, предметом конституционного права являются лишь основные властные отношения, т.е. данная отрасль понимается как часть только публичной половины права. Конечно и данный подход не обладает полной определенностью ввиду невозможности провести объективные границы между предметом конституционного права и предметом остальных отраслей публичного права, но этот предмет можно выделить условно и сохранить особенности публичного и частного (властного и добровольного) права.
Конституционное (государственное) право – это отрасль публичного права, совокупность правовых норм, регулирующих властные отношения в области основ государственного строя и правового положения высших органов власти, человека и гражданина. Это, например, такие вопросы, как форма правления, федеративное устройство, деятельность законодательного органа, основные права человека. Заметим, основные права человека могут быть установлены конституционным правом, как в современной России и большинстве иных стран, но могут и отсутствовать, как было в прежние эпохи. Когда же они предусматриваются конституционным правом, то речь идет о них не как о предмете частного права, но именно как о признании государством взаимных прав и обязанностей, границ невмешательства в отношениях между властью и отдельным человеком. Стало быть, и в области прав человека конституционное право сохраняет свою публичную природу.
Теперь обратимся к административному праву. Как было сказано, первоначально оно было слито с конституционным. Но изначально среди всех органов власти своим численным преобладанием выделялись органы исполнительной власти (различные приказы, управления и др.), особенно полиция, полномочия которой тогда не сводились только к правоохранительным. Быстро росло и число правовых норм, посвященных обеспечению деятельности чиновничества, в т.ч. в XVIII в. появлялись кодифицированные акты (Полицейский кодекс во Франции, Устав благочиния в России). Поэтому разросшаяся часть конституционного права, посвященная исполнительной власти и, преимущественно, не высшему правительственному органу, а подчиненным ведомствам, стала пониматься как самостоятельная отрасль права и называться сначала полицейским, а позднее административным правом (слово «административное» производно от латинских терминов ministro (служить) и ad-ministro (исполнять, управлять).
Предметом административного права, административно-правовыми отношениями являются отношения, обладающие следующими признаками.
1. Это властные отношения, т.е. связи при отсутствии свободы и равенства сторон, даже если само их возникновение было вызвано подвластной стороной.
2. Властвующей стороной в этих отношениях выступают не законодательные и судебные, но исполнительные органы власти (органы управления). Название их связывается с тем, что их деятельность носит подзаконный характер, есть исполнение законов. Но, прав был Б.Н. Чичерин, предлагавший более точное наименование «правительственная власть», ибо она не просто исполняет законы, но сама принимает многие правовые решения; ее задача «состоит в управлении государством на основании и в пределах установленных законов»[5]. Функции органов управления: а) организация; б) кадровая политика как в субъектах управления, так и в объектах; в) планирование; г) регулирование; д) координация; е) контроль как обратная связь в управлении. Функции каждого органа определяют необходимые полномочия и вместе с последними составляют его компетенцию[6].
3. Эти отношения вытекают из практического выполнения исполнительными органами власти, в т.ч. органами самоуправления, своих управленческих функций в пределах полномочий, а не из их участия, например, в финансовых отношениях (получение бюджетных средств), а тем более в трудовых (при приеме кого-то на работу) или гражданских (при заключении договора поставки для государственных нужд товаров).
Административное право – это отрасль публичного права, совокупность правовых норм, регулирующих властные (управленческие) отношения исполнительных органов власти.
Конституционное и административное право как научные и учебные дисциплины. До сих пор речь шла о конституционном и административном праве как отраслях права. Кроме этого сложились юридические науки, изучающие эти отрасли права. Длительное время проблематика государственного права в широком смысле слова, в основном сравнительная теория государства, идеальная форма правления, пути совершенствования законодательства разрабатывались в составе философских политико-правовых учений (Конфуций, Платон, Аристотель, Цицерон и др.). Но уже тот же Аристотель в сочинении «Афинская полития» дает юридическое описание государственного права Афин (в первой части – его историю, во второй – современный государственный строй). Крупным шагом в становлении государственного права явились работы древнеримских юристов, выделивших публичное право (Ульпиан и др.)[7]. В Новое время, когда в континентальной Европе публичное (государственное) право в основном разрабатывалось как часть теории естественного права, в Англии появляются обобщающие работы, содержащие анализ прошлого и действующего национального права: «Институты законов Англии» Э. Кока (1671), «Комментарии к законам Англии» У. Блэкстона (1765-1768) и «Исторический очерк Английской Конституции…» Дилли (1771).
Длительное время, вследствие объединения с конституционным (государственным) правом всех публично-правовых норм, наука конституционного (государственного) права также изучала и административные нормы. Такой подход сохраняется еще в XIX в.: в работах немецкого ученого Геннера «Немецкое государственное право» (1804) и швейцарского – И. Блюнчли «Общее государственное право», в первых, посвященных всем отраслям права, работах российских юристов З. Горюшкина «Руководство к познанию российского законоискусства. В 4 ч.» (1811-1816), И. Васильева «Новейшее руководство к познанию российских законов. В 2 ч.» (1826–1827) и Н. Рождественского (1802-1872) «Руководство к российским законам» (4-е изд., доп., 1851), а также в обобщающих сочинениях по государственному праву К. Дюгамеля «Опыт государственного права Российской Империи» (1833), И. Андреевского «Русское государственное право. Т. I» (1866) (продвинувшего исследование института государственной службы), В.И. Сергеевича «Русское государственное право» (1868-1869), А.Д. Градовского «Начала русского государственного права. Т. I: О государственном устройстве (1875); Т. II: Органы управления (1876); Т. III: Органы местного управления (1883)», Б.Н. Чичерина «Курс государственной науки. Т. I–III. Т. I: Общее государственное право» (1894), Н.М. Коркунова «Русское государственное право. Т. I: Введение и Общая часть (1892); Т. II: Особенная часть (1893)» и др. После выделения административного права появились и работы, посвященные конституционному (государственному) праву в узком современном понимании: Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву. Т. I: Конституционное право» (2-е изд. 1910), Б.А. Кистяковского «Государственное право (Общее и русское). Лекции» (1908-1909), А.И. Елистратова «Очерк государственного права (конституционное право)» (2-е изд., перераб., 1915) (сужавшего его до права главы государства и парламента), В.М. Гессена «Основы конституционного права» (1917).
История науки административного права[8] началась с науки полиции (термин «полиция» понимался не в современном узком правоохранительном смысле, но как правительственная политика в широком смысле слова, включая вопросы демографии, медицины, помощи бедным и т.д., при этом и полномочия полицейских органов, действительно, были широки). Видную роль здесь сыграли французские ученые: в 1705 г. опубликована работа Н. Деламара «Трактат о полиции», а в 1789 г. – Ж. Пеше «О полиции и муниципалитетах». Однако это еще были больше политологические, чем юридические исследования. Наука «полицейского права» была, по сути, создана в XIX в. немецкими учеными: еще в 1808 г. вышла специализированная книга Геннера «Государственная служба на основе права и политэкономии», Г. Берг в 1809 г. выпустил «Учебник полицейского права», Р. фон Моль в 1832 г. – «Науку полиции как учение о правовом государстве», Л. Штейн в 1867 г. – «Учение об управлении» (обосновавший французский термин «административное право» как более широкий), О. Майер в 1895 г. – «Немецкое административное право». В России первыми сторонниками выделения этой науки стали Н. Рождественский «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам» (1840), И. Платонов «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном» (1856) и уже названный И. Андреевский «Полицейское право. Т. I (1871); Т. II. Ч. II. (1876)», затем появились работы Н. Бунге «Полицейское право. Т. I: Введение в государственное благоустройство. Т. II: Государственное благоустройство» (1873), М. Шпилевского «Полицейское право, как самостоятельная отрасль правоведения» (1875), И.Т. Тарасова «Учебник науки полицейского права. Вып. I (1891); Вып. II–IV (1893)» (автора, внесшего особый вклад в изучение природы исполнительной ветви власти), Э.Н. Берендтса «Опыт системы административного права. Т. I. Вып. I: Обзор истории административного права и истории его литературы» (1898), Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву. Т. II: Административное право» (1910), С.А. Корфа «Административная юстиция в России. Кн. 1: Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России (1910); Кн. 2: Очерк действующего законодательства. Кн. 3: Очерк теории административной юстиции (1910)» (фундаментальное сочинение о надзоре административных судов), А.И. Елистратова «Административное право: Лекции» (1911), В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи: Из лекций по русскому государственному и административному праву» (1912) и др. (как видно, часть авторов использовали термин «административное право», хотя, на наш взгляд, ввиду указанного выше широкого значения греческого термина «полиция», его можно было и сохранить, не сводя только собственно к полиции как одному из органов власти). Были авторы, как А.Д. Градовский, лишь государственное право считавшие юридической наукой, а полицейское право или науку об управлении – учением о практических методах достижения государственных целей[9]. Что касается административного права как учебной дисциплины, то в России оно начало преподаваться в университетах с 1835 г. под названием «науки благочиния и благоустройства», а с 1863 г. – как полицейское право.
В советские годы появляются работы по конституционному (государственному) праву, осмысливающие новый социалистический строй: М.А. Рейснера «Основы Советской Конституции» (1918), Г.С. Гурвича «Основы Советской Конституции. Вып. 1» (1921), П.И. Стучки «Учение о государстве и о Конституции РСФСР» (1922), Е.А. Энгеля «Основы Советской Конституции: Конспект лекций» (1923), А.В. Малицкого «Советская конституция» (1924) и «Советское государственное право: Очерки» (1926) (этот автор немарксистское понятие правового государства прилагал к советской республике, в дореволюционные годы о социалистическом правовом государстве писал Б. Кистяковский), «Советское государственное право / Под ред. А.Я. Вышинского» (1938), Д.А. Керимова «Законодательная деятельность Советского государства» (1955), Я.Н. Уманского «Советское государственное право» (1959), Л.А. Григоряна «Советы – органы власти и народного самоуправления» (1965) и др. Сложнее была история с административным правом. Как пережиток буржуазного государства (К. Маркс писал об отмирании государства и права), оно дважды ликвидировалось из преподавания: в 1918-1921 и 1929-1938 гг. В годы НЭПа, его первого восстановления, полицейское право было переименовано в административное, некоторые прежние ученые-административисты продолжали работать в России: были опубликованы работы А.И. Елистратова «Очерк административного права» (1922), А.Ф. Евтихиева «Основы советского административного права» (1925), А. Кабалевского «Советское административное право» (1929), появились и новые имена (Н.П. Карадже-Искров «Новейшая эволюция административного права» (1927). После вторичного запрета административного права, ученые, например, С. Берцинский в статье «К вопросу о методологии советского управления» (1930), выступали за новую науку советского управления, которая не признает антиобщественные права человека, а для планирования нужны не правовые, а технические нормы. Жизнь взяла свое, и в 1938 г. «советское» административное право было возрождено и перестало подвергаться нападкам. Среди монографий последующих лет назовем работы Ц.А. Ямпольской «Органы советского государственного управления в современный период» (1954), В.М. Манохина «Советская государственная служба» (1966), Д.Н. Бахраха «Административная ответственность» (1966), Ю.А. Тихомирова «Власть и управление в социалистическом обществе» (1968), В.Д. Сорокина «Административно-процессуальные отношения» (1968), Ю.М. Козлова «Управление народным хозяйством в СССР. Ч. I (1969); Ч. II (1971)». Итоговым в советские годы стал коллективный многотомный курс Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева и М.И. Пискотина «Советское административное право. Т. 1: Методы и формы государственного управления (1977); Т. 2: Государственное управление и административное право (1978); Т. 3: Управление в области административно-политической деятельности (1979); Т. 4: Управление социально-культурным строительством (1980); Т. 5: Основы управления народным хозяйством (1981); Т. 6: Управление отраслями народного хозяйства (1982)».
После отмены социалистической идеологии и распада СССР реформируется конституционное и административное право РФ, меняются подходы к его осмыслению в научной и учебной литературе. В науке конституционного права получили признание идеи разделения властей, многопартийности, частной собственности и т.д.; назовем работы Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина «Конституционное право России: учебник» (1995), В.Е. Чиркина «Основы конституционного права» (1996), С.А. Авакьяна «Конституция России: природа, эволюция, современность» (1997) и др. Современная отечественная наука административного права близка к науке стран континентальной Европы, предмет которой – организация государственного управления и взаимоотношения органов управления между собой и гражданами; в странах англосаксонской правовой системы административное право сосредоточено на гарантиях частных лиц в административной сфере. Так американский ученый Э. Фройнд в 1928 г. писал: «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»[10]. К основным современным обобщающим работам относятся: Д.Н. Бахрах «Административное право» (1993); Ю.А. Тихомиров «Публичное право» (1995); А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов «Административное право РФ» (1997) и др. Что касается государственной поддержки развития юридической науки, то частному праву в последние годы уделено большее внимание, чем публичному (см. Указ Президента РФ от 7 июля 1994 г. № 1473 «О программе «Становление и развитие частного права в России»[11]), широко переиздаются сочинения дореволюционных исследователей частного права, чего не скажешь о классических публично-правовых работах, особенно по административному праву. Как учебные дисциплины высшего профессионального образования конституционное (государственное) и административное право РФ в настоящее время преподаются не только на юридических специальностях, но и при подготовке специалистов государственного и муниципального управления в рамках дисциплины «Правовые основы Российского государства».
Порядок законотворчества
В России уже в Средние века действовали такие представительные органы власти, как вече старших городов, Боярская Дума, Земский Собор, Вече. В Новое время законосовещательным органом был Правительствующий Сенат, позднее Государственный совет. Законодательные органы действовали на автономных территориях Российской империи: в 1818 г. начал работу Польский сейм, а в 1864 – Финляндский. Наконец, в 1906 г. была учреждена общероссийская Государственная дума. В советские годы законодательство было в ведении Съезда Советов и Верховного Совета СССР, позднее, Верховного Совета РФ.
Правовое положение Федерального Собрания.Деятельность Федерального Собрания регулируется в основном гл. 5 Конституции РФ[47]. Федеральное Собрание – парламент – является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94). Только этот орган осуществляет федеральную законодательную власть. Поэтому в Конституции его название приводится без добавления слов «Российской Федерации», хотя в иных законах название состоит из четырех слов. Определение, кроме указания на законодательную направленность деятельности Федерального Собрания, называет его также представительным органом, что означает наиболее демократический характер этого органа: если Президент РФ может быть избран и небольшим перевесом половины избирателей, то смысл парламента представлять и оппозиционные партии, а также интересы каждого субъекта федерации. Слово «парламент» вошло в определение в качестве широко известного термина для обозначения законодательных органов; так первоначально называлась судебная палата в средневековой королевской курии Франции, позднее так стал называться представительный орган Англии.
Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (названия по сути воспроизводят наименования дореволюционных Государственного совета и Государственной думы) (двухпалатными являются парламенты большинства стран, а одна палата, например, в Микронезии, Новой Зеландии, Украине, Швеции, Финляндии). Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пять лет. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации. Порядок формирования Совета Федерации Конституцией не определен, отдавая это на регулирование отдельного закона. Таким образом, он не обязательно должен избираться, как было в начале 90-х годов. Действующим Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ предусмотрено назначение по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта федерации, а согласно новым изменениям они должны быть из числа местных или региональных депутатов.
Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий (см. также Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ). Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.
Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент может созвать заседание ранее. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.
Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.
Конституцией предусмотрено, что палаты избирают из своего состава Председателей и их заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком, а также образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Подробнее это расписывается в принимаемых палатами регламентах (см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ»).
К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ;
б) решение вопроса о доверии Правительству РФ;
в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в т.ч. по вопросам, поставленным Думой;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;
д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (этот орган образуется для осуществления парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, порядок деятельности которого определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»);
е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
ж) объявление амнистии;
з) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По всем названным вопросам принимаются постановления.
К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами РФ;
б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
д) назначение выборов Президента РФ;
е) отрешение Президента РФ от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и поло<