Глава 1. структура и понятия

60. Публичное право и частное право. Во всех странах романо-^ германской правовой семьи юридическая наука объединяет правовые

нормы в одни и те же крупные группы. Повсюду мы встречаемся с од-?ним и тем же фундаментальным делением права на публичное и час-^тное, которое основано на идее, очевидной для всех юристов этой .семьи, а именно: отношения между правящими и управляемыми вы-. двигают свои, свойственные им проблемы и требуют иной регламен-; тации, чем отношения между частными лицами. Общий интерес и .частные интересы не могут быть взвешены на одних и тех же весах. ^ Добавим к этому, что уважение к праву куда легче внушить част­ным лицам (государство может играть здесь роль арбитра), чем госу-I; дарству — носителю власти.

"<' В течение долгого времени деление «публичное право — частное

право» рассматривали в рамках учения, считавшего право «естествен-Ц ным порядком», независимым от государства и высшим по отношению ^к нему. Фактически при этом все внимание юристов было сконцентри-@ровано на частном праве; занятие публичным правом казалось бес-в^ плодным и одновременно опасным. В Риме не было ни конституцион-;; ного, ни административного права, и уголовное право обязано своим ^развитием тому, что регламентировало по большей части отношения

между частными лицами (преступник и жертва или его семья) и, сле-"довательно, не лежало полностью в сфере «публичного права».

;' Некоторые авторы, работающие на стыке права, политической науки и науки управления, давно уже делали попытки изучения норм публичного права. Однако поскольку речь шла о материях, тесно свя­занных с различными политическими режимами и национальными управленческими структурами, эти попытки не имели серьезного практического значения. Не составляло большого труда описать и даже подвергнуть критике действующие институты и дать правителям соответствующие рекомендации. Но такого рода работа уже по самой логике вещей существенно отличалась от того, что совершили уни­верситеты в области частного права.

Новые перспективы для развития публичного права открылись тогда, когда во многих странах восторжествовала доктрина, утвер­ждавшая примат разума и существование естественных прав челове­ка, что повлекло создание в этих странах демократического режима;

Тогда выявилась необходимость реализовать на практике то, что доселе было лишь идеалом: государство, не управляемое более мо­нархом, помазанником божьим, должно было получить разумную ор­ганизацию и при этом особенно важно было действенным образом ог­радить естественные права граждан от злоупотреблений власти. Еще более насущной стала эта потребность вXX веке, когда «полицейс­кое государство» прошлого уступило место «государству благоденст­вия», стремящемуся создать новое общество и оказавшемуся перед лицом все возрастающего числа задач.

Остро встала проблема, каким образом удержать в рамках и про­контролировать эту многогранную деятельность, которая по логике вещей требует неограниченной власти. Органы управления руководят социальным и экономическим развитием страны, устанавливают ог­раничения права собственности, регламентируют профессиональную деятельность, выдают разрешения и лицензии, жалуют льготы. Как согласовать все это с принципами свободы и равенства, гарантии ко­торых не менее важны? И как, не тормозя деятельность этих органов, обязать их учитывать частные интересы, защищаемые конституцией?

Как мы видим, возникают новые проблемы, и мы спрашиваем себя, а не относятся ли они не столько К праву, сколько к недавно возникшей науке управления. Эти новые проблемы наслаиваются на старые, которые, в свою очередь, приобретают новое звучание. Как сделать так, чтобы суды, учреждаемые государством и выносящие ре­шения от его имени, оставались достаточно независимыми от поли­тической власти? Как заставить государственную администрацию подчиняться судебной юрисдикции и выполнять выносимые ею реше­ния? Чтобы публичное право действовало, нужен высокий уровень гражданской сознательности. Реализация этого права достижима, лишь если общественное мнение требует от правителей и админист­раторов подчинения дисциплине и контролю; она предполагает, что правители видят в управляемых граждан, а не подданных. Опыт пока­зывает, что наибольшие трудности могут возникать тогда, когда адми­нистрацию побуждают принять меры элементарной справедливости или отказаться от явно неразумного проекта'.

61. Публичное право не вполне совершенно. Все указанные ус­ловия обеспечить было трудно; этого достигли в некоторых странах довольно поздно и весьма недостаточно.

Это можно продемонстрировать на примере Франции, несомненно являющейся страной, где административное право достигло наиболее высокой степени развития. То, что создано Государственным советом