Опыт регулирования лоббизма в Великобритании.

Великобритания является страной с одним из самых либе­ральных подходов к вопросам лоббизма. Английский иссле­дователь С. Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобрита­нии, отмечает особую полезность лоббирования для уско­рения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.

В Великобритании нет закона о лоббистской деятель­ности. Однако лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основным документом в этом плане считается Кодекс гражданской службы). Нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих чле­нов парламента, а не заинтересованных групп давления.

Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандар­там публичной сферы, созданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организаци­онных сложностей будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке каналов вертикальной комму­никации в обществе.

По мнению сотрудников Комитета, лоббисты могут само­стоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Этому в Великобритании могут способствовать такие профессио­нальные организации, как Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантовPR, Институт PR. Наблюдается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому же они ведут собственные списки лоббистов.

В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка оценива­ется более чем в 500 млн ф. стерлингов. Услугами извест­ных лоббистских компаний Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, круп­ных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.

Оценивая технологии регулирования лоббизма в пар­ламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин и в Палате лордов ведется реестр финансовых инте­ресов членов парламента, включающий подробные сведе­ния обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских орга­низаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации, кото­рый также консультирует членов парламента по вопросам этики поведения (на основе Этического кодекса членов парламента и результатов расследований о его нарушении).

Существует список требований, предъявляемых к чле­нам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами^[7].

Помимо требований, предъявляемых к членам парла­мента, выделяется ряд общих требований к иным госу­дарственным служащим для правового регулирования лоббистской деятельности^[8]. Например, в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами», где были детально прописаны правила пове­дения госчиновников при общении с лоббистами.

Кроме реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов, в котором журна­лист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в пар­ламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ в парламент.

Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в изби­рательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов^[9].

Важным препятствием для развития нелегального лоб­бизма является транспарентность (открытость) работы государственных органов. Работа обеих палат парламента Великобритании, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парла­мента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат^[10].

Свободный доступ заинтересованных лиц предусмо­трен и в Государственный архив Палаты лордов, в котором можно получить архивные документы Палаты лордов начи­ная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г.

Опыт Германии в регулировании лоббистской деятель­ности. В Германии нет единого федерального закона о лоб­бистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь можно отнести: «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Единое положение о федеральных министерствах», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».

Согласно «Регламенту деятельности Бундестага», в дея­тельности германского парламента разрешено участие экс­пертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.

«Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г. Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуж­дение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересован­ности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародо­вать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует.

Согласно «Единому положению о федеральных мини­стерствах», участие экспертов из заинтересованных струк­тур разрешено при разработке законопроектов в федераль­ных министерствах. Таким образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти.

«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 г. Оно направлено на ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публика­цию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассо­циации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридиче­ских и физических лиц, то «Положение о регистрации сою­зов и их представителей при Бундестаге» — только на юри­дических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.

При регистрации германский лоббист должен предста­вить следующие сведения: название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист; состав правления; область интересов организации; коли­чество ее членов; имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Прави­тельстве. На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов организации или группы инте­ресов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В соответствии с данным положением в палатах гер­манского парламента представлены несколько сотен лоб­бистских структур федерального уровня. Благодаря реги­страции лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных коми­тетов, откровенно формулировать свои мнения и требова­ния на открытых слушаниях и т.п.

К недостаткам германской практики регулирования лоб­бизма можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государ­ственных органах.

Французская модель регулирования лоббизма. Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. С начала 80-х гг. у законодателей появился интерес к легитимному лоббированию интересов.

В январе 1991 г. во Франции была создана ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в правовое поле отношения государства и представителей заинтересован­ных групп.

Определенную роль в регулировании лоббистской дея­тельности играет и Социально-экономический совет, соз­данный на основе Конституции Франции 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и при­зван давать правительству Франции заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоб­бистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии.

Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возник­новение проблем, связанных с обеспечением при форми­ровании Социально-экономического совета, равномерного представительства в нем различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения не мешают спе­циально созданным организациям выступать посредниками при продвижении различных внешних и внутренних инте­ресов в органах государственной власти.

Французские консалтинговые фирмы в области вза­имодействия с органами государственной власти оказывают целый набор конкретных услуг. Среди них можно выде­лить следующие услуги: продвижение идей заинтересован­ной стороны в органах власти, теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнитель­ной власти для принятия или изменения конкретных реше­ний, внесение нужных изменений в законодательство и т.п.

Предоставляется также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при прове­дении взаимоотношений с органами государственной вла­сти Франции: консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.

Оценивая зарубежные технологии регулирования поли­тического лоббизма, можно отметить, что многие страны уже прошли длинный путь осмысления этой проблемы, выработки и внедрения механизмов регулирования лоб­бистской деятельности. Положительным итогом этого пути было то, что лоббизм в своей большей части был выведен из тени, что сократило возможности для коррупции в орга­нах государственной власти. Конечно, проблема кулуарного влияния на политический процесс не была решена оконча­тельно. Но, по крайней мере, она стала значительно подконтрольней обществу.