История государственно-административных идей в России

История государственно-административных идей в России отража­ет сложный процесс становления государствоведения и формирования смежной для правоведения, философии и социологии области знания. В XVIII-XIX вв. происходило изменение научных парадигм: философско-метафизическое обоснование власти постепенно сменилось социологи­ческим объяснением сущности государственности. Политическая фило­софия трансформировалась в политическую науку и обратилась к кон­кретному, социологическому анализу принципов и технологии государ­ственного управления. При этом институциональное и методологиче­ское оформление административно-государственной науки проходило в условиях идейной борьбы между либеральной и консервативной док­тринами, борьбы, во многом определившей общий вектор развития нау­ки о политике. В идейной полемике принимали участие также народни­ки и марксисты, ставившие актуальные проблемы политического само­управления.

Следует отметить важность идей европейских ученых-политологов для развития русского государствоведения. Работы С. Пуффендорфа, Монтескье, Гоббса, Локка, Канта, Гегеля Л. Штейна, Р. Иеринга пере­водились и издавались в России, а их концепции обсуждались в научной печати и становились методологической предпосылкой отдельных на­правлений политической науки. Отечественная политология развива­лась в творческом контакте с европейской научной культурой, демонст­рируя свою зрелость и творческие возможности.
Теоретическое и предметное становление отечественной государ­ственно-административной науки тесно связано с правоведением, кото­рое с самого начала приобретает в России характер университетской науки. Уже в Санкт-Петербургском академическом университете чита­ется публичное право, а в Московском университете кафедру правове­дения занимают первые русские профессора С.Е. Десницкий и
-----414-----

И.А. Третьяков. В последующем курсы права читаются и в других рос­сийских университетах— Казанском, Харьковском, Дерптском, Киев­ском. У идейных истоков государственной науки в России находится философия естественного права, которую официально изучают во всех университетах страны. Наиболее известны в начале XIX в. лекционные курсы Е.Г. Чиляева, А.П. Куницына, П.Д. Лодия. Научное значение ес­тественно-правовой философии состояло в том, что тесно связанная с концепцией общественного договора, она открывала широкие возмож­ности для изучения проблемы легитимности власти, конституционализ­ма, юридической основы самодержавия. Особенности естественного права выразились в методологическом универсализме и в игнорирова­нии конкретно-исторической стороны развития социальных отношений. Очевидно и то, что принцип неотчуждаемости естественного права че­ловека не соответствовал реалиям крепостного права и феодальному строю. Недовольство властей политическими выводами из философии естественного права предопределило то, что по университетскому Уста­ву 1835 г. кафедры естественного права окончательно упраздняются.

Наряду с естественным правом в России рождается и практическое толкование государственных законов— законоискусство, и в конце XVIII в. издаются сборники действующих законов. В ряду важнейших административно-государственных документов эпохи Просвещения следует назвать «Наказ» (1766) Екатерины II, в котором выделяются такие сферы государственного управления, как благочиние-полиция, обеспечивающая государственный порядок, и государственное строи­тельство, которое занимается финансово-организационной частью госу­дарственного управления.
Реакцией на универсализм естественно-правовой философии явля­лась историческая школа права, видным представителем которой был профессор петербургского университета К.А. Неволин (1806-1855). Ученый полагал, что в основе процесса правообразования всех народов находится обычное право, и каждый народ имеет особую форму зако­нодательства, детерминированную исторически сложившимися обы­чаями. Общий идеал законодательства получает своеобразную форму, «применяясь» к местным историческим и культурным условиям и раз­витию гражданского общества, представляющего собой «совокупность лиц самостоятельных, входящих в одно для удовлетворения их частных потребностей общими силами» (Неволин, 1839, 72). Высшей формой социального союза является государство, строящееся не на отдельных частных целях, а на «совокупности всех видов целей человеческого ду­ха». Заслугой Невелика было введение в научный оборот редчайших
-----415-----

источников по истории русского права, включенных им в «Историю российских гражданских законов» (1851). Эти источники стали основой ряда работ по истории русского права. Важность исторической школы права состоит в том, что она способствовала изучению исторических особенностей законов, обратила внимание на связь права, политики и языка.
В связи с этим интерес представляет магистерская диссертация И.И. Срезневского (1812-1889) «Опыт о сущности и содержании теории в науке политики», написанная под влиянием исторической школы пра­ва и защищенная в 1837 г. Предметом политической науки, по мнению Срезневского, является исследование «государства как живой органи­ческой сущности». В его работе впервые в отечественной науке выделя­ется «философско-административная» сторона политики, которая изу­чает вопрос о том, «каким образом государство и все в государстве мо­гут достичь благоустройства общества, частного лица или семьи» (Срезневский, 1837, 3). Предметом политической теории является изу­чение идеи государства в нормальном его бытии и в ее отношении к себе и ко всему роду человеческому как явлений природы. Особо зна­чима критика Срезневским европоцентризма в политической науке и отстаивание им историко-культурного подхода к анализу государствен­ных форм, требование изучения духовных сил народа, его традиций, психологии и языка.

Дальнейшее изучение административно-государственного управ­ления осуществлялось в рамках государственного и полицейского пра­ва. Важнейшим сочинением по государственному праву первой полови­ны XIX в. является «Руководство к познанию законов» великого рефор­матора и политического мыслителя М.М. Сперанского (1772-1839). Оно теоретически синтезирует идеи естественно-правовой и исторической школы права. Первые четыре главы этого труда посвящены изложению естественных и общежительных законов. Исследуется существо законов и выявляется их содержание, раскрываются исторические формы прав­ления и показано место, занимаемое Россией как «чистой монархией». Специфика политической концепции Сперанского заключается в том, что он не сомневается в неограниченности самодержавного правления и, вместе с тем, выступает за фактическое самоограничение власти са­модержца, которое исходит из правды и суда Божьего. Сперанский пи­шет: «Пределы власти, им самим поставленные, извне государственны­ми договорами, внутри словом императорским, суть и должны быть для него непреложны и священны» (Сперанский, 1845, 57). В связи с этим Сперанский различает указ императора и закон, показывая, что первый
-----416-----

определяет, как поступать в конкретном случае, а второй определяет это правило для всех аналогичных случаев. Подробно останавливается Спе­ранский на характеристике смешанной конституционной монархии и скептически относится к всеобщему избирательному праву, считая, что при нем законодателем будет чернь. Он пишет: «Не в том заключается цель государства, чтобы отдельные сословия преуспели, а в том, чтобы весь народ постепенно подвигался к добру и нравственному совершен­ству, находя в законах равную защиту и покровительство в произведе­ниях своего труда и собственности» (там же, 117). Ценной стороной труда мыслителя является принципиальная разработка идеи организа­ции высших, средних (губернских) и уездных органов власти и выделе­ние особой области государственного управления — административной власти учреждений. На основе органических законов устанавливаются власти как орудия верховного правления. Существуют семь установле­ний административной власти: для законодательных соображений, за­конов правительственных сил, законов благоустройства и гражданских законов. До начала 60-х годов «Руководство» остается важнейшим тру­дом по государственному праву.

В 60-е годы появляются книги русских юристов по полицейскому праву. Ученик К.А. Неволина И.Е. Андреевский (1831-1891) читал курс государственного права в Петербургском университете и был автором первого труда по полицейскому праву в России. В курсе представлено два раздела: учение о безопасности и учение о благосостоянии. В пер­вом разделе исследуются основные политические, экономические и другие условия, способствующие сохранению власти. Во втором разде­ле изучаются основные моменты сохранения благосостояния и народно­го здравия. Это деление сохранилось в последующих курсах полицей­ского права.

Особое значение для развития русской политической науки имеет государственная школа историографии, созданная усилиями Б.Н. Чиче­рина, В.И. Сергеевича, К.Д. Кавелина, С.М. Соловьева. Ее значение за­ключается в том, что она синтезировала методологию исторической школы права с философским изучением государства и права, обосновав в итоге концепцию правовой монархии. Главные теоретические выводы этой школы следующие.

-----417-----

1. 1. Сущность государства— самодержавие. Признаками государст­ва являются централизация и разграничение частного и публичного права.
2. 2. Государственное право отличается тем, что в государстве обще­ство составляет единое целое и подданный подчиняется правительству, выражающему общую волю не на основе договора, а согласно закону.
3. 3. В средние века государство отсутствует, так как в этот период господствует частный интерес и частное право.
4. 4. Специфика русского государственного быта в закономерном раз­витии русского народа от периода родовых отношений к государствен­ным формам и в активной роли государств в процессе создания общест­венных элементов. Особенностью России является сравнительно боль­шее, нежели в Западной Европе, развитие абсолютизма и слабое прояв­ление личной самодеятельности.

Данная теория вылилась у адептов государственной школы в ряд концепций: теорию закрепощения и раскрепощения, государственного происхождения сельской общины, культурно-созидательной роли само­державия. Следует отметить, что теоретики юридической школы разра­батывали также и концепции политического управления и местного са­моуправления.

Научные труды профессора Московского университета Б.Н. Чи­черина (1828-1904) «История политических учений», «О народном представительстве», «Курс государственной науки», «Собственность и государство» заложили основы политической науки, строящейся на фи­лософской методологии и анализе эмпирических фактов развития госу­дарства, права. Политология должна, по его мнению, изучая проявления жизни и истории, показать, какими средствами и при каких условиях образуются и живут государства, чем определяются различия образов правления и совершающиеся в государстве перемены, в чем состоят выгоды или невыгоды тех или других политических форм, что они мо­гут дать и чего нельзя требовать от них, наконец, какими средствами может пользоваться государство для достижения своих целей. Чичерин писал: «Теория политики, основанная на всестороннем изучении фило­софии права и истории народов, составляет лучшее руководство для практики. Это венец науки о государстве» (Чичерин, 1998, 382). Целью политологии является, по Чичерину, выявление основных условий со­хранения государственного порядка и развития общества. Разделение гражданского общества и государства, экономической и политической сфер создает необходимое равновесие между личностью и обществом, гражданином и государством, позволяя беспрепятственно развивать промышленность, науку и искусство, предоставленные свободной чело­веческой деятельности. Политическим идеалом Чичерина было сильное централизованное государство, способное сдерживать противоборст-
-----418-----

вующие стороны и частные силы в обществе при господстве правды, распределяющей согласно способностям и заслугам лиц. В основании общественного здания лежат права личности: право действовать по сво­ему усмотрению, не нарушая при этом чужих прав, право свободного перемещения, свободы труда, мысли, совести и частной собственности. Все эти права рассматривались ученым в единстве с обязанностями че­ловека перед государством и другими людьми. Труды Чичерина стали концептуальной основой правового государства с российской специфи­кой.

Со второй половины XIX столетия начинается социологический, позитивистский период развития государствоведения, ознаменованный теоретическими работами А.Д. Градовского, А.И. Стронина, Н.М. Кор-кунова, Г.Ф. Шершеневича. Профессор Петербургского университета А.Д. Градовский (1841-1889), основатель административного отделения юридического общества при университете, стремился создать новую науку управления— «общественно-государственную науку». Задача этой науки — «выследить истинно-сильное, живое начало в ряду умст­венных и экономических элементов страны, определить степень уча­стия, который этот элемент должен принять в политической жизни, по­казать истинное соотношение между правительственной организацией и экономическим элементом страны, исследовать истинную связь и дей­ствительную иерархию этих элементов как основу будущей организа­ции» (Градовский, 7577, 49). Ученый изучил историческую связь госу­дарства с отношениями собственности и показал, что государство воз­никает из понятий собственности, церкви, семьи, общины. Каждая эпо­ха имеет свое государство, исследование которого предполагает рас­смотрение законодательства и существенных признаков прав государст­венной власти. Градовский писал: «Государственное единство зависит от совокупного действия системы однообразных установлений, дейст­вующих на твердой основе общих законов» (там же, 423). Согласно Градовскому, в правовом государстве закон выражает отношения вла­сти и личности, опыт выработанных убеждений и общественных пред­ставлений о социальной справедливости. Традиции законодательной и высшей исполнительной власти в России заключаются в их нераздель­ности. «Когда закон молчит, а дело требует разрешения, нужно обра­титься к верховной власти — вот формула самодержавия». Градовский разработал теорию национально-прогрессивного государства, в котором государственная идея выступает высшим выражением национального самосознания, а право оказывается средством решения политических вопросов. Спецификой концепции ученого было углубленное исследо-
-----419-----

вание сущности администрации и организационной природы государст­венной власти. Решение вопросов демократии, централизации и децен­трализации увязаны с характером администрации и степенью развития разных социальных элементов, в частности собственности и просвеще­ния. Задача государственной власти — в обеспечении прогресса обще­ства и охранения порядка, а отношение государства к обществу — это отношение единства к множеству. Градовский писал: «Корень вопроса в том, чтобы ни один элемент общества, достигший значительной и дей­ствительной силы, не остался вне правительственной сферы и участия в политической жизни страны» (там же, 25). В связи с этим Градовский высказал новую для отечественной политической науки мысль о бюро­кратии как «лучшей школы» управления для разных социальных сил.

Примером социологического анализа политики являются работы профессора Петербургского университета Н.М. Коркунова (1853-1904) по общей теории права. В них развивается психологическая концепция власти, в основе которой лежит идея личности как «продукта совмест­ного воздействия разнородных союзов». Природа общества, согласно Коркунову, определяется тем, что на него серьезное влияние оказывают идеалы, «образующиеся на основании прошедшего опыта человечест­ва». Наличие идеальной, психической связи позволяет человеку при­надлежать одновременно к разным союзам, реализует социальную диф­ференциацию интеграцию, обеспечивает прогресс общества. Корку нов выделил сферу права как область разграничения индивидуальных инте­ресов, связанную с субъективными представлениями личности о долж­ном порядке общественных отношений. Он подчеркивал, что социаль­ное развитие является равнодействующей сознательных и активных стремлений людей и исторически установившегося «инертного» обще­ственного строя. Концепция Коркунова стала теоретическим основани­ем психологической школы политики и права Л.И. Петражицкого, С.Л. Франка.

Социологический анализ политики представлен в работе А.И. Стронина (1826-1889) «Политика как наука» (1872). Стронин был убежден в возможности научного руководства политикой государства. Политический деятель должен облегчать последовательность социаль­ного развития, устранять задержки и препятствия в осуществлении тре­бований общества. Искусство политика требует тонкого такта, умения «не передержать волну». Ошибкой политика является «упреждение» естественного общественного развития. В политической науке должны быть учтены социальные законы и экономические факторы. Строниным была поставлены проблема общественной роли интеллигенции, в кото-
-----420-----

рой он видел силу, способную сознательно вести общество по пути про­гресса. Концепция Стронина исходит из того, что требования народа воспринимаются новаторами, пропагандистами: идеи превращаются в проекты новых законов. Правительство же служит посредником между идеей и правом. Право осуществляется судом и администрацией, и по­средством «инкорпорации» новые политические понятия входят в право и в общественные нравы. Идеалом Стронина была абсолютная демокра­тия с общечеловеческим правом и общественным мнением, обществен­ной совестью и свободной прессой. Средством выработки этой демо­кратии являются международные формы организации, а также воздей­ствие интеллигенции на правительство. Стронин писал о «законе скре­щивания», смешивающего различные социальные слои и нации для прогресса человечества.

В своей совокупности социологические исследования политики и права позволили конкретизировать политическое знание, включить в методологию политического анализа зарождающиеся методы социоло­гического и социально-психологического анализа. В связи с этим кон­кретизируется и сфера административного управления. Важное место в пореформенной административно-государственной науке заняли рабо­ты по полицейскому и административному праву Н.Х. Бунге, Н.Л. Гривцова, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Иванов­ского. Ценной является также фундаментальная работа К.П. Побе­доносцева «Курс гражданского права» (1873). Классическим трудом была работа Н.Х. Бунге (1823-1895) «Полицейское право» (1873-1877), где различается учение о безопасности и учение о благоустройстве. В первом разделе исследуются проблемы развития промышленности и земледелия в государстве. Во втором разделе рассматриваются сле­дующие вопросы: финансовая деятельность государства, средства со­общения, народное образование, страхование, сберегательные кассы, благотворительность. Важной особенностью «Полицейского права» Бунге было использование экономического метода анализа политиче­ских проблем.

В начале XX столетия публикуются исследования М.М. Кова­левского, Н.И. Кареева, С.А. Муромцева, Б.А. Кистяковского, П.И. Нов-городцева, В.М. Гессена по проблемам конституционализма и правово­го государства. Профессор Петербургского университета М.М. Кова­левский (1851-1916) читал курсы «Общего конституционного права», «Общего учения о государстве». Ученый писал о конкретных формах государства в рамках нормативной эволюции общества, поскольку на­роды проходят одни и те же стадии развития, но со своей спецификой.
-----421-----

Развитие общества возможно только при условии признания общест­венной солидарности, и государство есть союз людей, объединенных единством власти и права в интересах подданных. При этом отношения государства и личности опосредованы социальными союзами, которые сужают действие отдельного индивида. Расширение сферы государства имело своим следствием сокращение вмешательства социальных сою­зов в индивидуальную свободу. Совершенную политическую систему Ковалевский связывает с общественной солидарностью, политической культурой и образованностью людей. Он отстаивает ценности свободы личности, равенства людей перед законом, пишет о взаимосвязи кон­ституционных соглашений и демократии, допуская вмешательство го­сударства для обеспечения общественной справедливости, физического и умственного развития людей. Политический идеал Ковалевского оп­ределялся ценностями социального либерализма.

В разработке теоретических основ политической социологии осо­бую роль сыграли исследования М.Я. Острогорского (1853-1919). Его работа «Демократия и политические партии» была публикована в 1898 г. Основная тема этого несомненно выдающегося труда— новые механизмы управления и власти, возникшие в связи с развитием демо­кратии. Острогорский сосредоточился на изучении процесса образова­ния и структуры политических партий, на проблеме институционализа-ции политических сил, которая, по его мнению, с необходимостью ве­дет к образованию особого центра организационной ячейки — кокуса. Коку с представляет собой механизм, позволяющий небольшому числу людей контролировать и направлять поведение масс, управлять полити­ческой деятельностью и работой партии. Острогорский использует сис­темный подход и показывает взаимосвязь консолидации власти на ос­нове кокуса с развитием средств сообщения и информации. Он выявля­ет принципиальный недостаток парламентарной демократии, который заключен в отчуждении общества от управления, в бюрократизации и схематизации партийной деятельности. Ученый рекомендует заменить прежние жестко организованные партии свободными общественными объединениями, которые преодолеют возникший разрыв между граж­данским обществом и государством.
Важнейшей для русской политической науки была проблема само­управления. Следует принять во внимание то обстоятельство, что поли­тика царского правительства в отношении самоуправления в XIX в. ко­лебалась от оказания поддержки земскому самоуправлению до прямых попыток его подчинения государственным чиновникам. Но в целом все же преобладал прагматический подход официальных лиц к обществен-
-----422-----

ному самоуправлению: они стремились использовать местные органы власти для решения государственных задач. В этих условиях вырабаты­ваются главные концепции самоуправления в русской политической мысли: общественная и государственная.

Общественная теория самоуправления создавалась Ю.Ф. Са­мариным, А.И. Васильчиковьш, К.Д. Кавелиным, братьями К.С. и И.С. Аксаковыми, А.А. Киреевым. В ней доказывалось, что самоуправ­ление является негосударственной формой организации общества, ос­нованной в России на традициях общинного самоуправления. Важным отличием данной теории было то, что в ней присутствовало «усечен­ное» понимание самоуправления, ограничивающее его решением мест­ных задач, жизненных проблем региона. Славянофилы предлагали со­хранить традиционную для России самодержавную власть, основанную на особых взаимоотношениях царя и народа. Согласно К.С. Аксакову, «действие — право Государево, мнение — право страны», и поэтому сильная и единодержавная власть должна опираться на земства как ор­ганы местного самоуправления. Монарх заботится о нуждах народа, собирает налоги для укрепления обороны страны, а народ трудится на благо своего Отечества, высказывая государю назревшие жалобы и просьбы. «Самоуправляемые местные земли с Самодержавным царем во главе — вот русский политический идеал», — писал И.С. Аксаков. Славянофилы полагали, что воссоздание и укрепление национальной культуры и быта позволит соединить традиционное и демократическое начала в практике управления. Следуя своей концепции, славянофилы отказывались видеть в земских органах власти настоящее самоуправле­ние и приветствовали лишь последовательное проведение в земском положении начал всесословности.

Теория общественного самоуправления получила свое всесторон­нее обоснование в труде А.И. Васильчикова (1818-1881) «О самоуправ­лении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общест­венных учреждений» (1870). Васильчиков считал, что самоуправление означает «участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества, которое в известном размере допускается во всех государст­венных организациях и при самых централизованных правлениях, когда местным жителям предоставляется весьма широкий круг действия пре­имущественно по тем предметам, ведомство которых могло бы обреме­нить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления» {Васильчиков, 1870, 1). Данное определение явилось осно­вой выявления ученым специфики российского самоуправления. Со­гласно Васильчикову, характерный признак российской социальной
-----423-----

культуры заключен в тесной связи народа с землей. В России личный элемент уступает земельному, все люди приписаны к земле, и от нее они получают свое «общественное и государственное значение». Таким образом, земства не являются административными учреждениями, а выступают представителями всей «земли», входящей в данную терри­торию, что обеспечивается выборным характером земских учреждений. При выборах устанавливается имущественный ценз, равный как для частных владельцев, так и для сельской общины. В волостное управле­ние депутаты избираются всеми жителями данной местности без разли­чия состояний. Общественным идеалом Васильчикова было постепен­ное слияние всех сословий и сохранение теснейшей связи образованных и необразованных классов общества. Целью общественного самоуправ­ления является работа в следующих направлениях: устройство путей сообщения, общественное призрение, народное образование, общест­венное благоустройство, управление тюрьмами, составление смет и расходов на нужды данной местности, суд присяжных — «мировое раз­бирательство».

Общественная концепция самоуправления развивалась также про­фессором Петербургского университета К.Д.Кавелиным (1818-1885). Его политическим идеалом была неограниченная монархия, в основа­нии которой заложены самые широкие местные свободы и различные формы самоуправления. Отжили, по Кавелину, не самодержавие, а кон­кретные политические структуры, способы и органы их действия, кото­рые препятствуют успешному действию монархического управления. В книге «Верховная власть и административный произвол» (1878) он до­казывал, что появившаяся с начала века чиновная бюрократия мешает нормальному взаимодействию народа и самодержавия. Требуется преж­де всего административная реформа, реорганизация государственного аппарата, не справляющегося со своими обязанностями. «Крепко да здорово устроенный суд, да свобода печати, да передача всего, что пря­мо не интересует единство государства, в управление местными жите­лями, — вот на очереди три вопроса», — писал Кавелин. Он полагал, что прежде чем принимать конституцию в «узком», ограничивающем монархию смысле, нужна конституция в «широком» смысле — следует создать государственное устройство на разумных основаниях и законах, где не было бы места для произвола, а имущественные и иные права граждан были бы неприкосновенны. Преждевременное же введение конституции в «узком» смысле могло привести к «административному произволу» бюрократов. Кавелин видел в земских учреждениях необходимую и превосходную школу для приготовления всех классов к уча­стию в государственных делах при будущем представительном строе.-
-----424-----

Сторонниками государственной теории самоуправления были Б.Н. Чичерин, Л.А. Тихомиров, А.Д. Градовский, Н.К. Нелидов. Госу­дарственная теория самоуправления исходила из того, что органы мест­ного самоуправления являются неотъемлемой частью и продолжением государственных учреждений. Это делало ненужным разделение госу­дарственных функций на принадлежащие только государству и препо­рученные государством местным органам власти. Они все оказывались в единой системе государственной деятельности. В работе «О народном представительстве» (1866) Чичерин писал: «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации». Он пола­гал, что интересы целого — государства — проявляются на местах. При этом государство получает выгоду, приобретая помощников в лице об­щественных органов местного самоуправления, избавляющих государ­ство от излишнего бремени государственных дел.

Государственная теория самоуправления представлена в исследо­ваниях Л.А.Тихомирова (1852-1923). В его «Монархической государ­ственности» (1904) доказывается возможность сочетания в российских условиях бюрократического— централизованного, и общественного управления, основанного на народной инициативе. Тихомиров исходил при этом из того, что «в монархии может быть только вопрос о способах общения с нацией, но никак не о представительстве народной воли при монархе». Требуется только нравственное представительство нации при монархе для общения с народом. Органическая монархия Тихомиро­ва— это форма правления, опирающаяся на этико-религиозное созна­ние царем своей ответственности перед народом за его благополучие. Он подчеркивал, что полезная работа самодержавной власти состоит не столько в личном управлении, сколько в том, чтобы организовать на «управительную работу» все силы государства. Польза от участия об­щественных сил в государственном управлении могла проявиться в трех направлениях: в формах управления, допускающих действие народных сил, в законодательной деятельности и в контроле за управлением. Об­щественный элемент не позволяет правительству превратиться во вне­национальное ведомство, мешает чиновнику забывать, что он служит Царю и Отечеству и дает верховной власти широкое освещение о со­стоянии духа нации, а также расширяет выбор лиц для достойной и от­ветственной государственной службы (Тихомиров, 1992, 142). Тихоми­ров ставил перед собой цель соединить три составляющих само держа­ния: неограниченный монархизм, контроль чиновников за ходом дел и
-----425-----

общественное самоуправление. Ученый формулирует главные принци­пы самоуправления: поручение общественному управлению только тех дел, которые ему по существу доступны; сословность при избрании до­веренных людей, чтобы избежать захвата местных органов власти поли­тиканам; представительство всех сословных групп в государственном управлении и зависимость численности- представителей сословий от величины группы или сословия, их экономической или политической значимости. Мыслитель доводил идею государственного общественно­го самоуправления до логического завершения, доказывая принципи­альную возможность сочетания идеи права и представительства под началом монархической государственности.
Радикальную форму концепция самоуправления получила в ком-муноанархизме П.А.Кропоткина (1842-1921), который говорил об уч­реждении на месте прежней централизованной политической системы союза земледельческих и промышленных общин. Политической формой таких союзов являлось прямое народоправство-самоуправление, а его экономическая основа заключается в соблюдении принципа справедли­вого обмена товарами и услугами. Кропоткин писал: «Социализм дол­жен менее зависеть от представительства и подойти ближе к самоуправ­лению» (Кропоткин, 1920, 102). Только там может утвердиться новая общественность и подлинная культура, где жизнь не поставлена на мес­тах приказами из центра, где господствует самоуправление и так назы­ваемая «примитивная демократия» с повсеместным участием народа в делах общественного управления.

Земское самоуправление устойчиво развивалось в начале XX в. В числе ведущих политиков-земцев были Д.И. Шаховской, Ф.А. Головин, Д.Н. Шипов, Н.А. Хомяков. Важную роль в становлении российского конституционализма сыграл журнал «Освобождение» во главе с П.Б.Струве (1870-1944). Практическая реализация идей конституциона­лизма и земства способствовала формированию органов общественного самоуправления как на местном, так и на государственном уровнях.
История государственно-административных идей в России демон­стрирует концептуальное многообразие русской государственной науки, отражающее требования социальной практики, необходимость решения сложных задач, стоявших перед обществом и властью. Российское го-сударствоведение, теоретически связанное с европейской политической наукой, разрабатывало оригинальные теории. Вклад отечественной го­сударственной науки, социологии политики и права в европейскую по­литическую науку был значителен.