Общественное мнение, активизировать инициативу населения города

Принятие Конституции на общероссийском референдуме в декабре 1993 г. начало отсчет существования Российской Федерации как демократического государства.

Однако само значение демократии сводилось, фактически, к провозглашению свободы слова, а также введению института свободных выборов и референдумов.

Полагаем, что с этим нельзя согласиться, поскольку демократия представляет собой осуществление такой государственной политики, которая бы обеспечивала экономические, социальные, духовные и политические свободы каждого гражданина и всего народа в целом[323].

Как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, для того, чтобы демократия стала для граждан понятной и необходимой, она должна быть испытана временем, и реально доказана как лучший способ решения общественных и частных проблем…, и для этого, необходимо широко применять формы непосредственной (прямой) демократии[324].

Под непосредственной демократией понимается механизм осуществления власти непосредственно населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для исполнения решений[325].

Так, Старостина И.А. предлагает выделять среди форм непосредственной демократии основные формы, связанные с народным голосованием и характером депутатского мандата (референдум, плебисцит, выборы, голосование по утрате доверия, отзыв депутата или выборного должностного лица, отчет перед избирателями. Ключевыми формами являются выборы и референдум, но не маловажными также остаются: коллективные обсуждения (общественные консультации), консультативный опрос населения, гражданская правотворческая инициатива, общие собрания (сходы) граждан, конференции и съезды их представителей, петиции, поданные гражданами по вопросам государственной жизни в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также равный допуск к государственной и муниципальной службе[326].

С 1 января 2006 г. вступил в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который соответственно обозначил собой новую веху в развитии форм практического участия населения в осуществлении местного самоуправления[327].

Указанный закон признает следующие формы прямого волеизъявления граждан, которые выступают как формы политического участия на территории муниципального образования: местный референдум как непосредственное волеизъявление граждан, проживающих на территории данного муниципального образования; муниципальные выборы, предусмотренные законодательством действия граждан, их объединений, избирательных комиссий по формированию представительных органов местного самоуправления; собрания (сходы) граждан по месту жительства как непосредственное участие граждан в решении вопросов местного значения; народная правотворческая инициатива - внесение населением муниципального образования в органы местного самоуправления правовых актов по вопросам местного значения; обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам органов местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление граждан по месту жительства на территории муниципального образования, микрорайона, улицы, двора и т.д. для решения конкретных вопросов, касающихся населения этой части территории муниципального образования.

В соответствии с ч.1. ст. 2 Закона города Москвы от 06 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»[328] жители города Москвы - граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве независимо от сроков проживания и места рождения (далее - жители), в соответствии с установленными федеральными законами и законами города Москвы гарантиями избирательных прав граждан осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальных образованиях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Так, согласно ст. 60 Устава города Москвы жители города Москвы осуществляют власть непосредственно, участвуя в референдумах и выборах, используя право законодательной инициативы, в иных формах непосредственной демократии в порядке, установленном федеральными законами и законами города Москвы.

Особо важными для Москвы являются такие формы непосредственной демократии граждан, как опросы и публичные слушания. В условиях масштабного строительства в столице, роста количества автотранспорта и как следствия затруднений движения по столичным магистралям, проблемами с инфраструктурой города, жилищно-коммунальным хозяйством, необходимо участие населения для обозначения приоритетного круга вопросов нуждающихся в разрешении, с учетом мнения жителей города.

Публичные слушания представляют собой институт непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. В определенных случаях (при принятии устава муниципального образования, местного бюджета и др.) они выступают с позиции этапа нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления. Реализация положений о публичных слушаниях способствует обеспечению гласности в деятельности муниципальных образований.

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Достоинством закона от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является закрепление перечня документов и вопросов, которые обязательно должны выносится на публичные слушания. К ним относятся проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ о развитии муниципального образования. Перечень не является закрытым и может быть расширен уставом муниципального образования.

Так, Зенин С.С. выделяет три характеризующих признака института публичных слушаний[329]:

1. Форма проведения устанавливается как обсуждение. В этом случае никакой юридической силы решения публичных слушаний иметь не будут. Это новый подход к осуществлению населением местного самоуправления. Не посредством властных рычагов защищают свои права жители муниципальных образований, а при помощи формирования общественного мнения. Это во многом положительно скажется на формировании гражданского общества на территории Российской Федерации.

Отражение мнения жителей муниципального образования в решении, принимаемом органами местного самоуправления, с одной стороны, повысит уровень субъективной оценки жителями деятельности органов местного самоуправления, а с другой - снимет вопрос о легитимности принимаемых решений.

2. Объект обсуждения - проекты муниципальных правовых актов и иные вопросы. Необходимо отметить, что правоприменительная практика идет по пути значительного расширения круга объектов публичных слушаний.

3. Субъекты публичных слушаний - жители муниципального образования, представительный орган, глава муниципального образования.

Институт консультативного опроса населения широко используется в субъектах Российской Федерации в целях выявления мнения жителей муниципального образования, в частности, по вопросам изменения границ муниципальных образований. Результаты опроса, в отличие от референдума, всегда носят рекомендательных характер, поэтому опросы часто называют консультативными референдумами[330].

Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа или главы муниципального образования по вопросам местного значения, а также по инициативе органа государственной власти субъекта РФ – для учета мнения граждан при принятии решения об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Поскольку Москва является городом с высоким уровнем развития информационных технологий, в частности использование глобальной мировой сети, то актуальным стало проведение опросов населения по вопросам местного значения посредством Интернет. Наиболее актуальные вопросы размещаются на официальных интернет-страницах местных органов власти в режиме открытого доступа для ознакомления с проблематикой вопроса, а также с возможностью оставить свое сообщение с выражением оценки либо мнения по поставленной теме.

Так, в частности, на официальных интернет-порталах Правительства города Москвы, а также Префектур систематически проводятся опросы посетителей сайта по наиболее важным социальным вопросам[331].

Участие населения в обсуждении таких наиболее социально важных для города вопросов является весьма актуальным и показывает готовность власти к обязательному диалогу, гарантированному демократическими началами.

Также, федеральный закон от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[332] предусматривает, что уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществлять конференции граждан (собрания делегатов).

Инициатором проведения конференции могут выступать сами граждане, глава администрации, депутаты представительного органа городского самоуправления. В соответствии с Законом города Москвы от 4 июня 1997 г. №18 «О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в г. Москве» по решению инициатора проведения конференции выдвижение и выборы делегатов могут проходить в форме сбора подписей жителей под петиционными листами, составленными по установленной форме. По инициативе жителей в петиционный лист вносится предлагаемая кандидатура. Если возникает альтернативная кандидатура, то заполняется другой петиционный лист[333].

Общие собрания и конференции граждан города по месту жительства являются основной формой непосредственного осуществления постоянными жителями функции территориального общественного самоуправления.

Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, институт собраний относится к древнейшей форме местного самоуправления, сложившимися задолго до государственной организации[334]. Вместе с тем, в Москве, одном из крупнейших мегаполисов, проведение собрания всех граждан невозможно, так как население даже самого малого муниципального образования насчитывает от двух до пяти тысячи человек, практически невозможно, но отказываться от такой формы самоорганизации было бы не правильно.

Важной формой непосредственной демократии являются обращения и петиции граждан.

Так, Уставом города Москвы в ст. 65 предусмотрено, что каждый гражданин или группа граждан вправе обращаться в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления или к их должностным лицам. Обращение подлежит рассмотрению в порядке, установленном федеральными законами, законами и иными правовыми актами города Москвы и местного самоуправления. Соответствующий орган власти подготавливает и направляет ответ на обращение заявителю.

Особое значение уделяется такой форме выражения общественного мнения, как гражданская правотворческая (законодательная) инициатива, представляющая право любым социальным группам населения принимать участие в решении различных городских вопросов.

Процедура гражданской законодательной инициативы имеет самостоятельное правовое регулирование в городе Москве в рамках Закона города Москвы от 11 декабря 2002 года №64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москва»[335]. Жители города Москвы в порядке, установленном законом, вправе осуществлять гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы. Петиция вносится от имени не менее 50 тысяч жителей города Москвы в порядке, установленном Законом.

Многие авторы выделяют еще и такие виды собраний населения как митинги, шествия, демонстрации и пикетирование, которые используются гражданами для привлечения внимания органов власти и их должностных лиц к проблемам общественной жизни[336]. При помощи этих форм реализуется конституционное право граждан собираться мирно, без оружия. Так, Уставом города Москвы, в ст. 69 предусмотрено, что граждане на территории города Москвы имеют право собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и другие мирные массовые акции в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Нормы о праве на митинги, демонстрации и шествия нашли свое отражение в уставах муниципальных образований города Москвы. Соответствующими уставами определен порядок подготовки и проведения таких мероприятий.

Непосредственное правовое регулирование указанных видов собраний нашло свое отражение в содержании Закона города Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»[337].

Внося разъяснения в части понятийного аппарата, закон дает следующие определения разным видам собраний.

Собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.

Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.

Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.

Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Порядок проведения собраний носит уведомительный характер. Факт подачи уведомления подтверждается штампом органа исполнительной власти города Москвы, в который было подано уведомление, с указанием даты и времени получения уведомления. Уведомление о проведении публичного мероприятия рассматривается органом исполнительной власти города Москвы в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения).

Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, и норма предельной заполняемости указанных территорий определяются Правительством Москвы с учетом особенностей таких объектов, а также требований Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[338].

Глава VIII.

Наши рекомендации