Плюсы и минусы федерализма
В отличие от унитарных систем одно из главных достоинств федерализма в том, что он конституционно гарантирует право политического голоса представителям региональных и местных интересов. Штаты или провинции обладают целым рядом самостоятельных прав и так или иначе всегда представлены в центральном правительстве, как правило, через вторую палату федерального парламента. Федерализм, однако, оказался неспособным воспрепятствовать общей тенденции XX в. к централизации. Хотя в федеральных системах штатам и провинциям гарантированы соответствующие права, власть центрального правительства повсеместно расширилась — во многом из-за роста экономики и расширения вмешательства государства в социальную сферу общества, равно как и потому, что центр попросту обладает
несопоставимо большим финансовым потенциалом.
Американская система, скажем, поначалу действовала в соответствии с принципом «двойного федерализма», при котором сферы политической власти федерации и штатов были разграничены самым строжайшим образом. В конце XIX в. эта система уступила место так называемому «кооперативному федерализму» — системе, при которой центр поддерживал штаты и более мелкие административные единицы всякого рода «дотациями и помощью». Правительства штатов стали все больше и больше зависеть от денег центра, особенно с 1930-х годов, когда как грибы после дождя в рамках «Нового курса» стали появляться всевозможные экономические и социальные программы. С середины 1960-х годов, однако, кооперативный федерализм, основанный на идее партнерства между федеральным правительством и штатами, сменился так называемым «принудительным федерализмом» —системой, позволявшей федеральному правительству все более авторитарно диктовать свою волю штатам, проводя законы в интересах центра и даже отвоевывая у штатов их законные прерогативы.
Второе достоинство федерализма состоит в том, что, рассредоточивая власть,
он создает систему сдержек и противовесов, а это всегда работает на дело защиты прав и свобод личности. Как в свое время выразился Джеймс Мэдисон, «надо сделать так, чтобы амбиции одних людей уравновешивались амбициями других». При повсеместной тенденции к централизации федеративные системы, например американская, австралийская и канадская, все же выработали более надежные способы контролировать политиков, чем унитарные системы. Нужно только понимать, что системы, замышлявшиеся для создания атмосферы здоровой конкуренции в органах государства, могут с таким же успехом оборачиваться параличом власти. Одна из слабостей федеральных систем как раз и состоит в том, что при возможностях контролировать центральную власть они подчас затрудняют осуществление сколько-нибудь смелых экономических и социальных программ. Так, «Новый курс» Ф. Д. Рузвельта в США существенно пострадал из-за позиции Верховного суда, стеной вставшего на защиту штатов от «покушений» со стороны федерального правительства. В 1980-е годы Рональд Рейган целенаправленно использовал федерализм как оружие против «большого» правительства и особенно против расходов на социальную поддержку экономически отсталых слоев населения. Под лозунгом «нового федерализма» Рейган попытался остановить рост социальных расходов, переложив ответственность в этой области с федерального правительства на более слабые правительства штатов. Однако германская модель кооперативного федерализма не помешала, а напротив, помогла создать всеобъемлющую и финансово надежно обеспеченную систему социальной поддержки в стране.
Наконец, федерализм обеспечил институциональный механизм, позволяющий обществусохранять единство при всех и всяких внутренних различиях. Нужно, правда, сказать, что в этом отношении он подходит лишь для небольшого числа этнически разнородных и разделенных на регионы обществ, но в этих случаях он, кажется, абсолютно незаменим. Глубинное значение американского федерализма, возможно, и заключалось не столько в том, что он поначалу объединил 13 штатов, сколько в том, что он дал стране институциональный механизм для решения тех проблем, что возникли с ростом иммиграции в середине XIX в. Но с федерализмом же связаны и известные опасности: в ситуации разделения властей легко могут возникатьцентробежные силы, в конце концов чреватые распадом государства. Некоторые теоретики даже утверждают, что федеративные системы неустойчивы уже по внутренней своей природе, склоняясь либо к такой централизации, которую дает только лишь унитаризм, либо к децентрализации с дальнейшим распадом государства.
Например, федерализм в Канаде. Если целью федеральной системы здесь было создание политического союза, который обеспечивал бы спокойное сосуществование франкоязычного и англоязычного населения, то эту попытку приходится признать неудачной. В ответ на рост сепаратизма во франко-язычном КвебекеКанада с конца 1980-х годов встала на какой-то бесконечный
путь поиска той магической формулы, которая в конце концов решила бы вопрос о членстве Квебека в канадской федерации. В 1987 г. было достигнуто так называемое соглашение в Мич Лейке, по которому Квебек получал «особый статус» в федерации, но через три года, когда провинции Манитоба и Ньюфаундленд выступили против принципа «асимметричного федерализма», его значение совершенно сошло на нет. Соглашение 1992 г. в Шарлоттауне предложило другую формулу, но она была отвергнута на общенациональном референдуме: квебекцы решили, что она не дает им достаточной автономии, англоязычные же канадцы усмотрели в ней угрозу целостности государства. Но и на референдуме 1995 г. в самом Квебеке население этой провинции незначительным, правда, большинством отвергло вариант полного отделения от Канады, на котором стояла и стоит сепаратистская партия «Партия Квебекуа»
Достоинства ( Тургаев А.Е.)
1. Наличие многочисленных барьеров на пути злоупотреблениям власти. Во-первых, разграничение предметов ведения между федерацией в целом и ее субъектами существенно ограничивает власть. Во-вторых, наличие специфических интересов субъектов федераций требует их согласования и препятствует монополизации власти.
2. Эффективность инноваций. Федеративная система государственного устройства позволяет минимизировать ошибочные решения на общегосударственном уровне. В федерации существует возможность апробировать любые нововведения, проекты реформ в одном или нескольких субъектах федерации, определив тем самым эффективность планируемых социальных и политических инноваций. Полученный положительный опыт может быть в дальнейшем реализован в масштабах всей федерации.
3. Расширение возможностей преодоления конфликтов. В федеративных государствах сужается социальное пространство конфликтов. Чаще всего они возникают и развиваются на региональном уровне, имеют автономный характер и не подрывают стабильность государства.
4. Активизация политического участия. Федерализм позволяет разнообразитьформы политического участия. Индивиды имеют право участвовать не только в выборах общефедеральных органов власти, но и на уровне субъектов федерации, а также в выборах в органы местного самоуправления.
Унитарные системы
Подавляющее большинство современных государств имеет унитарную систему правления, где верховным носителем суверенитета является какой-то один институт общенационального масштаба и значения. В Великобритании это парламент, воплощающий в себе, по крайней мере теоретически, высшую законодательную власть страны — общепризнанную и неоспоримую. Парламент здесь может принять и отменить любой закон по собственной инициативе; его власть не ограничена какой-либо кодифицированной или писаной конституцией; в стране нет никаких иных равных ему органов законодательства, принятые им законы обладают приоритетом в отношении всех и всяких иных законов в Англии и Шотландии.
Поскольку конституционным верховенством в унитарной системе обладает центр, любая иная система периферийного или местного управления существует, так сказать, с соизволения центра. На первый взгляд, все это чревато опасностью ничем не ограниченной централизации, коль скоро местные учреждения могут быть произвольно реформированы, реорганизованы и даже упразднены, а их полномочия и ответственность могут быть как ограничены, так и расширены. На практике, однако, отношения между центром и периферией в унитарных системах не менее сложны, чем в федеративных. При этом политические, культурные и исторические факторы играют столь же важную роль, как и формально-конституционные. Однако в унитарных государствах существуют две разные формы периферийной власти — местные правительства и учреждения, которым центр передал те или иные из своих полномочий. И те и другие придают отношениям центра с периферией в каждом отдельном случае свой специфический характер.
Местным правительством в обычном смысле слова называют правительство конкретной местности — деревни, района, поселка, города или округа (графства). Точнее, это такое правительство, которое не наделено суверенитетом и потому полностью подчиняется центральной власти, а в федеративной системе — властям штата или области. Правительство этого типа мы видим везде — в федеративных, конфедеративных и унитарных системах. В США, например, насчитывается свыше 86 тысяч органов местного правительства, в которых занято 11 миллионов человек, что, понятно, немало, если сравнить с теми восемью миллионами людей, что заняты в органах федерального центра и штатов. Особую важность в унитарных системах местному правительству придает то, что для большинства местностей оно выступает вообще единственным органом власти, существующим за пределами центрального правительства. И все же было бы неправильно думать, что статус местных правительств, конституционно низкий, лишает их какого-либо серьезного политического значения. Уже сама их распространенность доказывает, что они необходимы как органы администрации; стоит ли при этом говорить о том, что по самой своей природе они весьма и весьма «близки» и понятны сообществу, которое обслуживают. Именно по этой причине политики, избранные на местах, обладают совершенно особой легитимностью, что подчас позволяет им решать проблемы, далеко выходящие за пределы их обязанностей. Весьма часто это означает, что отношения между центром и периферией могут выстраиваться не по диктату свыше, а на основе переговоров или того, что принято называть политическим торгом. При этом на отношениях между центром и периферией сказываются и такие факторы, как политическая культура (особенно укоренившиеся традиции местной автономии и вообще местная специфика) и характер установившейся партийной системы. Общественная жизнь на местах все больше «политизируется» в том смысле, что здесь все активнее действуют партии общенационального масштаба, а это дополнительно усиливает процессы централизации в стране. Вообще, коль скоро в унитарных государствах нет тех конституционных сдержек и противовесов, что характерны для федерализма, вопрос о том, каким именно объемом автономии будут обладать места, едва ли не полностью зависит от доброй воли центра. Вот почему в разные времена и в разных странах мы видим каждый раз свою степень децентрализации в унитарной системе.
Показательны примеры Великобритании и Франции. Великобритания традиционно имела относительно децентрализованную систему местного управления, где власти на местах пользовались довольно большой свободой. Вообще уважать местную демократию здесь всегда считалось одним из главных принципов неписаной конституции страны. Вслед за Дж. С. Миллем теоретики и практики британской политики обычно даже превозносили идею местного правительства как противовеса центру. В период после 1945 г. и по мере усиления экономической и социальной роли государства на места стали передавать все больше и больше полномочий по социальному обеспечению — сложилось своего рода партнерство между центром и периферией. Ситуацию
круто изменили консервативные правительства 1980—1990-х годов, усмотревшие в местном правительстве, как, собственно, во всех вообще промежуточных институтах, помеху для осуществления своей радикальной прорыночной политики.
Фискальные реформы середины 1980-х годов лишили местные правительства их самого важного права — устанавливать уровни местного налогообложения и тем самым определять свою расходную политику. Ряд категорий местных органов власти, прежде не проявлявших особого послушания центру, вроде Совета Большого Лондона и советов графств, были упразднены, а их полномочия переданы на более низкие уровни муниципальных и окружных советов и всякого рода квазиавтономных неправительственных организаций . Полномочия местных правительств были урезаны, например, также введением общенациональных школьных программ и законов, отныне позволявшим школам самим решать, подчиняться им или нет местным властям. Конечной целью этой политики была фундаментальная перестройка системы местных правительств с созданием так называемых «уполномоченных» советов, чья роль заключается не в том, чтобы самим предоставлять услуги, а в том, чтобы по проведении специальных процедур осуществлять наблюдение за тем, как эти услуги предоставляются частными структурами. Многими такая политика была расценена как наступление на местную демократию.
4. Понятие «форма государственного правления» (или просто «форма правления») отвечает на вопрос, кто «правит» в государстве, то есть кто осуществляет в нем высшую (верховную) власть.
Существует две основные формы государственного правления - монархия и республика.
Монархия - единовластие, единодержавие (от греч. «монос» - один и «архе» — власть, то есть «моноархия») - форма правления, где вся верховная власть пожизненно принадлежит одному лицу - монарху (фараону, королю, царю, шаху, султану и т. п.), который наследует ее как представитель правящей династии, выступает единоличным главой государства и не отвечает перед населением за свои властные действия.
Типичные черты монархической формы государственного правления:
а) существование единоличного носителя верховной государственной власти;
б) династическое наследование верховной власти;
в) пожизненная принадлежность власти монарху: законы монархии не предусматривают отстранения монарха от власти ни при каких обстоятельствах;
г) власть монарха предстает как непроизводная от власти народа (власть приобретается «милостью Божией»);
д) отсутствие юридической ответственности монарха за свои действия как главы государства (по Воинскому уставу Петра I государь - «самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен»).
Форма правления зависит прежде всего от типа общества. Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В государствах буржуазного типа сохранились лишь формальные черты монархического правления. Вместе с тем монархия является весьма гибкой и жизнеспособной формой государственного правления, несомненно имеющей ряд позитивных качеств, не утративших значения для современности. Так, в . народ Испании на плебисците высказался за установление монархии. Монархические настроения существуют и в современной России.
В историческом аспекте монархии можно подразделить на древневосточные ~ восточные деспотии, основанные на азиатском способе производства (Вавилон, Индия, Египет), рабовладельческие античные (например, древнеримская монархия), феодальные (раннефеодальные, сословно-представительные, абсолютные).
С точки зрения полноты власти монарха можно выделить такие виды монархии, как абсолютная (неограниченная) и конституционная (ограниченная).
В условиях абсолютной монархии как формы государственного правления монарх по закону обладает всей полнотой верховной государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной. В таком государстве нет парламента - законодательного органа, избираемого населением; нет конституционных актов, ограничивающих власть монарха. Примером абсолютной монархии в настоящее время является Саудовская Аравия. Такой монархией долго была Российская Империя (до издания царем законов .). Абсолютной монархии присущ авторитарный режим.
Конституционная монархия представляет собой такую форму правления, при которой власть монарха по конституции ограничена представительным органам. Конституционная монархия возникает в период становления буржуазного общества и в настоящее время существует в Англии, Дании, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Японии и др. Государства этой формы правления функционируют в демократическом режиме.
Конституционная монархия может быть дуалистическойи парламентарной. В дуалистической монархии организация высших органов государственной власти носит двойственный характер: монарх сосредоточивает в своих руках исполнительную власть, формирует правительство, ответственное перед ним, а законодательная власть принадлежит парламенту. (При этом, однако, монарх обладает правом налагать абсолютное вето на законы, принятые парламентом.) Такой монархией была, например, царская Россия после создания в ней Думы. В настоящее время - Марокко, Иордания, Кувейт, Бахрейн и некоторые другие страны. Практически дуалистическая монархия как форма государственного правления себя изжила.
Для парламентарной монархии характерны следующие черты:
а) власть монарха ограничена во всех сферах государственной власти, отсутствует какой бы то ни было ее дуализм;
б) исполнительная власть осуществляется правительством, которое в соответствии с конституцией ответственно перед парламентом, а не монархом;
в) правительство формируется из представителей партии, победившей на выборах;
г) главой государства становится лидер партии, обладающей наибольшим числом депутатских мест в парламенте;
д) законы принимает парламент, а подписание их монархом представляет формальный акт.
Характерным примером парламентарной монархии является Великобритания.
В настоящее время в мире существует 44 государства с монархической формой правления. Преобладают парламентские монархии (Великобритания, Япония, Швеция, Испания, Австралия, Нидерланды, Люксембург, Новая Зеландия и др.). Если в начале XX в. в Европе все страны были монархическими (за исключением Франции и Швейцарии – республики), то ныне из 34 стран лишь 11 монархий, а остальные – республики.
Более широкое распространение, чем монархия, имеет в современном мире республиканская форма правления.
Республика(лат respuble – от res – дело и publecus – общественный) –это такая форма правления, которая характеризуется выборностью главы государства. Источником государственной власти является народ, высшая государственная власть осуществляется коллегиально выборными органами, избираемыми населением на определенный срок.. Республика возникла в античную эпоху – Афины (V-IV в.в. до н.э.)
Для республиканской формы государственного правления характерны следующие черты:
а) выборность высших органов государственной власти и их коллегиальный (коллективный) характер;
б) наличие выборного главы государства;
в) избрание органов верховной государственной власти на определенный срок;
г) производность государственной власти от суверенитета народа: «respublica est res populi» («государство - всенародное дело»);
д) юридическая ответственность главы государства.
Современная республика может быть президентскойи парламентской.
Для президентской республики характерно:
а) соединение в руках президента полномочий главы государства и правительства (США, Аргентина, Бразилия, Мексика);
б) президент избирается населением или его представителями на выборах (выборщиками);
в) президент самостоятельно (не исключен парламентский контроль) формирует правительство, и оно ответственно перед президентом, а не парламентом;
г) президент наделен такими полномочиями, которые в значительной степени позволяют ему контролировать деятельность высшего законодательного органа (право роспуска парламента, право вето и др.), брать на себя в экстренных случаях функции парламента.
Типичный пример президентской республики - США.
Главной отличительной особенностью парламентской республики является принцип политической ответственности правительства перед парламентом. В целом же она характеризуется следующими чертами:
а) верховная власть принадлежит парламенту, избираемому населением;
б) президент является главой государства, но не главой правительства;
в) правительство формируется только парламентским путем из числа депутатов, принадлежащих к правящей партии (располагающей большинством голосов в парламенте) или к партийной коалиции;
г) правительство ответственно перед парламентом;
д) президент избирается либо парламентом, либо специальной коллегией, образуемой парламентом;
е) наличие должности премьер-министра, который является главой правительства и лидером правящей партии или партийной коалиции;
ж) правительство остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства (в двухпалатных парламентах - большинства нижней палаты), а в случае утраты такой поддержки оно либо уходит в отставку, что означает правительственный кризис, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения внеочередных парламентских выборов;
з) президент как глава государства обнародует законы, издает декреты, имеет право роспуска парламента, назначает главу правительства, является главнокомандующим вооруженными силами и т. д.
Парламентскими республиками являются Италия, ФРГ, Греция, Исландия, Индия и др.
Некоторые страны относят к «полупрезидентским» (президентско-парламентским) республикам Смешанные республики сочетают в себе признаки как президентской, так и парламентской республик. Ее главная черта – двойная ответственность правительства перед президентом и перед парламентом. Подобная система во Франции, Австрии, Португалии, Финляндии, Польше, Болгарии, Хорватии, Словении. Эта форма правления эффективна при условии, если президент, парламентское большинство и правительство придерживаются одной политической ориентации, а если противоположной, то может быть конфликт. Ситуация в Украине – тому подтверждение.
Форму правления тоталитарного государства называют «извращенной формой республики» или «партократической» республикой, которой присущи все черты тоталитарной организации.
История становления республиканской формы государственного правления знает также такие ее разновидности, как демократическая (Афинская демократическая республика) и аристократическая (Спартанская, Римская). Существовали и феодальные города-республики, которые в результате укрепления своего могущества перешли от городского самоуправления к суверенитету государства. Такими городами-республиками были Флоренция, Венеция, Генуя - в Италии, Новгород и Псков - в России. Вольные города были также в Германии, Франции, Англии.