Законодательные и организационные основы программно-целевого управления в РФ.

В Российской Федерации планирование на государственном уровне внедряется с середины 1990-х гг., когда был принят федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации», определивший цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

Однако основы государственного стратегического планирования в Российской Федерации были законодательно закреплены лишь в 2014 году .
Программно-целевой метод планирования является одним из составляющих стратегического планирования, а также комплексного подхода, на базе которого государство регулирует социально-экономические процессы. Метод программно-целевого планирования предполагает разработку плана, исходя из целей развития объекта управления при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению. Данный метод характеризуется как один из видов управленческой деятельности, в основе которой лежит ориентация на достижение конечных результатов. Программно-целевое планирование построено на логической схеме «проблема - цель - задачи - мероприятия -ресурсы - исполнители - контроль». Основу программного управления составляет не рассмотрение сложившейся организационной структуры, а управление элементами программы, программными действиями.

Программно-целевой метод относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением насущных, масштабных, долговременных проблем. Ключевым понятием программно-целевого планирования является целевая программа. Данный термин еще с советских времен применялся как крупный комплексный раздел народнохозяйственного плана. Так, по определению Б.З. Мильнера, программа - это комплекс документов среднесрочного планирования, ориентированный на достижение конечной цели. В этих документах дается характеристика мероприятиям по исследуемой проблеме во взаимосвязи с рациональным использованием ресурсов. Программа как особая разновидность планового документа имеет четкую целевую ориентацию всех составляющих ее мероприятий и характеризуется определенными конечными результатами. Термин «программа социально-экономического развития» в России был впервые определена Федеральным законом от 20 июня 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который оформил правовые основы применения программ социально-экономического развития Российской Федерации. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает следующую иерархию программ: государственная программа Российской Федерации, государственная программа субъекта Российской Федерации и муниципальная программа. Под программой же понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития.
Программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (региональные программы) в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.
Закон «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития», который принимает субъект РФ
- определяет правовые и организационные основы в области прогнозирования, стратегического и программного планирования социально-экономического развития субъекта;
- устанавливает цели, задачи, принципы стратегического планирования;
- устанавливает содержание документов стратегического планирования;
- определяет порядок их разработки и использования в управлении социально-экономическим развитием субъекта.
К документам стратегического планирования относятся: стратегия социально-экономического развития субъекта, прогнозы социально-экономического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, программа социально-экономического развития , государственные программы , окружные долгосрочные целевые программы и целевые программы ведомств, прогноз развития государственного сектора экономики.

Целевая программа как инструмент программно-целевого планирования: технология разработки и реализации, основные требования к содержанию.

Многолетняя практика успешного применения программно-целевого планирования показала, что наиболее эффективным и универсальным средством выражения полученных по итогам планирования результатов является целевая (комплексная) программа.

Целевая (комплексная) программа представляет собой совокупность взаимоувязанных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение поставленных целей в рамках решения определенных проблем, обладающих высоким уровнем значимости.

Целевая программа представляет собой документ определенного содержания, в котором отражаются цели программно-целевого планирования и комплекс научно-исследовательских, экономических, организационных и прочих заданий, сбалансированных по срокам, исполнителям и ресурсам.

Одним из важнейших условий успешности целевой программы как инструмента планирования является эффективное управление разработкой и реализацией программы. Решение организационных вопросов, возникающих в процессе создания и реализации целевой программы, включает формирование структуры подразделений, наделенных функцией управления, и установление последовательности процедур ее разработки и реализации. При этом следует выделить два аспекта – структурный и процедурный. Первый связан с установлением структуры и состава исполнителей, определением функций, прав и ответственности заказчика, головного разработчика, соисполнителей, принципов взаимоотношения между ними, функциональных обязанностей по контролю за формированием и реализацией программы. Процедурный аспект определяет порядок и сроки выполнения работ по разработке и реализации программы, правила сдачи и приемки результатов.

Целевая программа не является статичной. Это означает, что на практике должна существовать рефлексия между состоянием внешней среды, сложившейся рыночной конъюнктурой, условиями, в которых будет реализовываться программа, и ее содержанием. Другими словами в случае значительных структурных изменений рынка целевая программа должна быть адаптирована под его текущее состояние.

Для программно-целевого метода планирования очень важным моментом является мониторинг результативности (оценка эффективности) целевой программы. Данная оценка базируется на системе нормативных показателей, с которыми сравниваются реальные данные, полученные по итогам исполнения целевой программы. Подобные показатели, как правило, устанавливаются на первом этапе программно-целевого планирования.

Показатели, характеризующие эффективность целевой программы, могут быть сгруппированы следующим образом [4]:

1. Показатели экономической эффективности. Экономическая эффективность целевой программы характеризуется рядом целевых индикаторов, отражающих соотношение затрат и достигнутых результатов.

2. Показатели бюджетной эффективности. Бюджетная эффективность целевой программы характеризует последствия ее реализации для бюджета того уровня, из которого осуществлялось финансирование проекта.

3. Показатели социальной эффективности. Социальная эффективность целевой программы выражается в росте таких показателей, как уровень занятости, уровень оплаты труда и т.д.

Помимо вышеприведенных показателей эффективности об успешности и результативности целевой программы можно судить по ряду субъективных показателей, которые достаточно сложно поддаются оценке, а именно длительность эффекта от реализации целевой программы, нацеленность на решение актуальных проблем социально-экономического развития и т.д.

Программно-целевой метод планирования обладает рядом существенных достоинств.

Программно-целевой метод планирования способствует экономии ресурсов за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующего перераспределения имеющихся ресурсов на достижение общественно значимых задач.

Программно-целевой метод планирования обеспечивает прозрачность бюджетного процесса. При разработке целевой программы устанавливается перечень целей и задач, а также оцениваются необходимые для их достижения ресурсы и средства. Тем самым повышается качество контроля над характером расходования средств, т.к. четко определяются объемы и направления денежных потоков.

Программно-целевой метод планирования посредством установления целевых нормативов позволяет оценить деятельность участников процесса реализации программы по достижению поставленных целей и выполнению частных заданий в рамках генеральной линии целевой программы, а также провести анализ причин неэффективного использования бюджетных средств.

Программно-целевой метод планирования упорядочивает процесс достижения генеральной цели программы путем делегирования ее участникам определенных заданий и полномочий, а также посредством наделения их определенными ресурсами. Тем самым достигается повышение ответственности лиц, занятых в разработке и реализации целевой программы.

Наряду с приведенными выше достоинствами программно-целевой метод планирования имеет и определенные недостатки.

Программно-целевой метод планирования отличается недостаточной оперативностью. Разработка и тем более реализация целевой программы является достаточно трудоемким процессом, который может быть растянут во времени на достаточно продолжительный период. Соответственно, от момента возникновения проблемы до ее логического разрешения может пройти достаточно большой отрезок времени, в течение которого может быть нанесен достаточно существенный урон общественному благосостоянию.

Программно-целевой метод планирования сопряжен с высоким уровнем субъективности при принятии управленческих решений. В частности правильность выбора приоритетной цели целевой программы крайне сложно поддается оценке и практически всегда остается на усмотрение уполномоченного на ее разработку лица или группы лиц, в связи с чем достаточно распространенным является ситуация, при которой расходование средств и выбранное для этого направление не отвечает реальным общественным потребностям.