Что понимается под гарантиями и формами прямой и представительной демократии?

1. Вопрос о гарантиях демократии является одним из ключевых во­просов в процессе исследования данного явления.

Под гарантиямив научной литературе понимаются объективные усло­вия и средства, обеспечивающие не только провозглашение и юридическое закрепление демократических принципов, идей, прав и свобод граждан, но и их всестороннюю охрану и проведение в жизнь. Вопрос о гарантиях демо­кратии — это, по существу, вопрос о факторах, обусловливающих ее ре­альный характер.

Последние можно, с определенной долей условности, разделить на два вида: объективные факторы, обусловленные реально существующими жизненными условиями, и субъективные, зависящие от воли, желания и иных субъективных устремлений рядовых граждан или должностных лиц.

См.: Античная демократия в свидетельствах современников / изд. подгот. А. П. Ма-ринович и Г. А. Кошеленко. М., 1996. С. 318.

8 Обществознание 225

В научной и учебной литературе субъективным факторам, в силу сло­жившейся традиции, придается гораздо меньшее значение, чем они име­ют на самом деле. Это, несомненно, является упущением. Ведь от того, кто стоит у власти, какую политику он формирует, как формирует (еди­нолично или опираясь на мнение узкой группы своих сторонников или значительной части общества) и, главное, как ее реализует, во многом за­висит представление о характере самого государства, его демократиче­ской или недемократической природе, о гарантированности или негаран­тированное™ провозглашаемых при этом прав и свобод.

Когда во главе государства, «где демократический строй и жажда сво­боды, - писал еще Платон, — доведется встать дурным виночерпиям, го­сударство это сверх должного опьяняется свободой в неразбавленном ви­де». В таком государстве граждан, послушных властям, «смешивают с гря­зью как ничего не стоящих добровольных рабов, зато правители, похо­жие на подвластных, и подвластные, похожие на правителей, там восхва­ляются и уважаются как в частном, так и в общественном обиходе». За­кончится такое правление со свободой «в неразбавленном виде» тем, за­ключает великий философ, что «все перестанут считаться даже с закона­ми — писаными и неписаными». И именно из «этого правления, такого прекрасного и по-юношески дерзкого, и вырастает, как мне кажется, ти­рания», ибо «все чрезмерное обычно вызывает резкое изменение в проти­воположную сторону»¹.

Суть субъективных факторов, призванных обеспечить реальный ха­рактер демократии, заключается, таким образом, прежде всего в том, что­бы возложить на государственных и общественных деятелей той или иной страны правовые и моральные обязанности своими повседневными действиями проводить в жизнь, сохранять и охранять существующие или нарождающиеся в стране демократические принципы, идеи и традиции. Не случайным в свете сказанного представляется тот факт, что в некото­рых странах обязанность должностных лиц соблюдать в своих действиях демократические принципы и охранять существующий или нарождаю­щийся демократический строй закрепляется конституционно.

Среди объективных факторов - гарантий реальной демократии в на­учной и учебной литературе выделяются и анализируются следующие: материальные, социальные, юридические, политические, идеологические и др.

Особое внимание при этом обращается прежде всего на материаль­ные гарантии.

Последние понимаются в самом широком смысле слова. А именно: как экономические условия жизни общества и различных его слоев, в от­ношениях между которыми устанавливаются демократические принци­пы; уровень жизни населения, позволяющий ему участвовать или, наобо­рот, не участвовать в управлении делами общества и государства; эконо­мические и финансовые возможности государства, позволяющие или, на­оборот, не позволяющие ему обеспечивать нормальное функционирова-

¹ Платон. Государство. С. 562, 564а // Соч.: В 3 т. Т. 3. Ч. 1. М, 1971. 226

ние в стране демократических политических институтов, осуществление прав и свобод граждан, формирование выборных государственных орга­нов на демократической основе.

Среди факторов, обусловливающих реальный характер демократии, большое значение имеют также юридические гарантии.Они представляют собой совокупность юридических средств и условий, обеспечивающих реализацию формально декларируемых демократических принципов, идей, прав и свобод граждан.

Юридические гарантии, справедливо отмечается в научной литерату­ре, «не следует ни отрывать, ни тем более противопоставлять другим ви­дам гарантий». Роль и значение указанных гарантий можно правильно понять и оценить, лишь анализируя их в единстве с другими гарантиями, рассматривая их как часть единого целого.

Системный подход к юридическим гарантиям позволяет правильно определить их место и роль. С одной стороны, не следует преувеличивать роль и значение юридических гарантий, в частности, в обеспечении, ох­ране и защите конституционных прав и свобод, выдвигая их на решаю­щее место, как это наблюдается в современной России. А с другой сторо­ны, их нельзя рассматривать в качестве некоего «довеска» ко всем осталь­ным гарантиям. Это же следует сказать и в отношении других гарантий.

Юридические гарантии весьма многочисленны и разнообразны. Они содержатся как в конституционных актах, так и в текущих (обычных) за­конах и также в подзаконных актах. Значительную роль юридические га­рантии играют в правоприменительной деятельности.

В качестве примеров конституционного закрепления юридических гарантий может служить ч. 1 ст. 29 действующей Конституции России, где говорится о том, что «каждому гарантируется свобода мысли и сло­ва»; ч. 2 ст. 43, согласно которой «гарантируются общедоступность и бес­платность дошкольного, основного общего и среднего профессионально­го образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях»; ч. 1 ст. 44, в соответствии с которой «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, науч­ного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллек­туальная собственность охраняется законом».

Юридические гарантии различных проявлений демократии, в частно­сти прав и свобод граждан России, закрепляются не только в Конститу­ции Российской Федерации, но и в конституционных актах (конституци­ях, уставах) субъектов Федерации.

Наряду с названными гарантиями соблюдения демократии весьма важную роль играют и другие виды гарантий.

2. Помимо наиболее характерных признаков и черт, а также уровней и видов имеющихся гарантий демократия в любой стране и на любом ис­торическом отрезке своего развития отличается также своими формами.

Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся спо­собы или средства выявления и выражения воли и интересов различных сло­ев общества вовне.

г 227

В зависимости от того, каким путем — прямым или косвенным — вы­ражаются эта воля и интересы общества и народа, различают две разно­видности форм демократии. Это — формы представительной демократии(выборные органы государственной власти, выборные партийные и об­щественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть че­рез своих представителей, и формы прямой (непосредственной) демократии(референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и пр.), с помощью ко­торых основные вопросы государственной и общественной жизни реша­ются народом непосредственно.

Согласно действующей российской Конституции важнейшей фор­мой непосредственной демократии является референдум. Наряду со «сво­бодными выборами» он рассматривается как «высшее непосредственное выражение власти народа» (п. 3 ст. 3). Различные формы непосредствен­ной демократии в России имеются на разных уровнях государства и об­щества: на уровне Федерации, субъектов Федерации и на местном уров­не.

Одной из важнейших форм представительной демократии в России может служить Федеральное Собрание — парламент Российской Федера­ции. Согласно Конституции он является «представительным и законода­тельным органом Российской Федерации» (ст. 94). На уровне субъектов Федерации представительными органами являются законодательные соб­рания и парламенты (в республиках). На местном уровне — выборные ор­ганы местного самоуправления.

Согласно сложившемуся в отечественной и зарубежной юридической науке представлению референдум (от лат. referendum — то, что подлежит сообщению) — это всенародное голосование, проводимое с целью выявления мнения избирателей или принятия окончательного решения по конституци­онным, законодательным или же иным внутриполитическим и внешнеполи­тическим вопросам.

Референдум является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, а также в разреше­нии территориальных и иных внутригосударственных и межгосударст­венных проблем. В специальной юридической литературе принято счи­тать датой проведения первого в истории человечества референдума 1439 г., а его «родиной» — Швейцарию. В последующие годы и столетия, вплоть до настоящего времени, в этой стране на разных уровнях было проведено множество референдумов, из которых — более ста только по конституционным вопросам.

Референдумы издавна и неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде других стран. В последние годы они проводились в СССР, Прибалтийских рес­публиках - субъектах Советской Федерации (СССР), а затем и в России.

Существует несколько видов референдумов. Они классифицируются по разным признакам. В научной литературе широко распространено, на­пример, подразделение референдумов на конституционные, законода­тельные и консультативные. При этом за основу их классификации или в качестве критериев берется их предмет и содержание.

Однако вместе с данным подходом и критериями используется и иная классификация, иное их подразделение.

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и по­литической практикой референдумы подразделяются по способу прове­дения на обязательные (императивные), без которых не могут быть реше­ны вопросы, предусмотренные в Конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законода­тельного или любого иного компетентного на то органа.

Наконец, референдумы классифицируются по сфере применения. В соответствии с данным критерием референдумы подразделяются на об­щенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и мест­ные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т. п.).

Референдум как форма выражения общественного мнения и как спо­соб принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и по­литических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходи­мым широкое использование зарубежного позитивного опыта специаль­ного законодательного закрепления и проведения референдумов в Рос­сии в их различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сфе­рах общества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической сис­теме любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизи­ровать.

Нельзя, в частности, забывать, что, несмотря на широкое использова­ние референдумов в практике политической жизни Испании, Италии, США и других западных стран, отношение к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остается далеко не однозначным.

Противоречивость отношения господствующих кругов к референду­мам, особенно после Второй мировой войны, объясняется, во-первых, тем, что существует возможность использования их, помимо воли и жела­ния господствующего слоя или класса, в интересах других слоев и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительная, в силу домини­рующего положения правящих кругов во всех сферах жизни общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Во-вторых, тем, что в довоенный период институт референдума в значительной сте­пени был дискредитирован в глазах мировой общественности, будучи ак­тивно используемым фашистской Германией в 1933 г. при решении воп­роса о выходе Германии из Лиги Наций, в 1934 г. — при решении вопроса о соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера ив 1938 г. — при решении вопроса о присоединении Австрии к Герма­нии. И, в-третьих, тем, что правящие круги некоторых западных стран ус­матривают в институте референдума угрозу институту парламентаризма,

опасность замены власти «цивилизованного» парламента властью «неве­жественной» толпы. Именно в этом заключается, судя по западным ис­точникам, одна из причин продолжительной неприемлемости института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других сло­ев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внеш­нюю демократичность и привлекательность, он далеко не всегда знаме­новался успехами прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или ре­шений, выступали в качестве демократического щита для прикрытия официальных антидемократических акций.

О возможности использования референдумов в интересах правящих кругов, а не всего общества со всей очевидностью свидетельствует также практика проведения их на территории бывших союзных республик в со­ставе СССР, России, в отдельных регионах страны. Нередко референду­мы использовались и используются в сепаратистских и иных неблаговид­ных целях.

Следует заметить, что кроме социально-классовых или узкоспециаль­ных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различ­ных социальных групп и слоев западного общества к референдуму есть и другие, условно говоря, «общесоциальные» причины. Среди них выде­ляются прежде всего следующие.

А. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному рас­слоению и противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сло­жившуюся парламентскую систему.

Для многих политических партий, отмечается в связи с этим запад­ными учеными, проведение или участие в референдумах является с поли­тической точки зрения «гораздо более рискованным и дорогостоящим мероприятием, чем проведение ими или участие в регулярно проводи­мых всеобщих выборах».

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референду­мах, западный законодатель вполне осознанно и целенаправленно огра­ничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом от­ношении может служить ст. 4 Закона «О регулировании различных видов референдума» в Испании. Она, в частности, гласит, что «референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территориальных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время действия чрезвычай­ного и осадного положения, а также в течение девяноста дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых положений проведение ре­ферендума назначено, то он отменяется и назначается новый день его проведения»¹.

См.: Испания. Конституция и законодательные акты. М, 1984. С. 101. 230

Эта же статья «запрещает проведение референдумов в течение девя­носта предшествовавших и девяноста дней, следующих за днем проведе­ния на той же территории всеобщих парламентских выборов или выбо­ров в местные органы или проведения другого референдума»¹.

Б. Сложившееся среди интеллектуальных слоев западного общества, выступающих с радикальных позиций, представление о различных фор­мах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о рефе­рендумах как о средстве обычного, «повседневного усовершенствования», но не радикального изменения существующей политической системы, подготовки и проведения радикальных политических или иных реформ.

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах и считая, что она способствует «восстановлению подлинного смысла и значения нашей демократии», «вовлечению большого количест­ва людей в избирательный процесс» и «обогащению института граждан­ства», некоторые западные политологи и социологи в то же время настоя­тельно подчеркивают, в частности, применительно к США, что большин­ство американцев рассматривают прямые демократические процессы от­нюдь не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или «базового характера американской формы правления», а как рутинные, «умеренные» меры, направленные на совершенствование системы представительных институтов, на создание и укрепление гаран­тий того, чтобы они постоянно оставались «и представительными, и под­отчетными».

В. Утвердившееся среди широких слоев населения западных стран, и особенно в США, мнение, что профессиональной политикой должны за­ниматься не любители, а профессионалы и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

Учет мнения населения при решении тех или иных глобальных поли­тических или законодательных проблем, несомненно, является весьма важным и нужным требованием к властвующим кругам в свете сложив­шихся представлений о демократии, однако при одном непременном ус­ловии. А именно: если для ответа на поставленный вопрос, выносимый на референдум, не требуется специальных, профессиональных знаний. В противном случае референдум превращается из весьма активного сред­ства разрешения назревших в обществе проблем демократическим путем в самый заурядный фарс.

Г. Традиционное для населения ряда западных стран представление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой, непосредственной демократии. В США, например, как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населения, доволь­но значительная часть общества предпочитает направлять свои усилия на совершенствование системы представительных органов, включая кон­гресс и легислатуры штатов, чем на установление и законодательное за­крепление общенациональных референдумов.

Там же.

Д. Укоренившееся в сознании различных слоев западного, и особен­но американского, общества опасение, что в условиях расширения пря­мой демократии и периодического проведения референдумов значитель­но возрастает роль денег, а вместе с тем и влияние «весьма состоятель­ных индивидов или отдельных групп» на результаты голосования и на сам избирательный процесс.

Конечно, рассуждают по этому поводу некоторые американские ис­следователи, деньги сами по себе не всегда играли и играют во время вы­боров или всенародных опросов решающую роль. Однако «исследования за исследованиями», проводившиеся в этой области¹, убедительно дока­зывают, что влияние больших, к тому же рационально истраченных на предвыборную рекламу и решение других избирательных проблем, де­нежных сумм нельзя недооценивать. Деньги всегда играли и продолжают играть весьма важную, трудно переоценимую роль в реализации почти всех сторон и аспектов прямой демократии. Они всегда выступали и вы­ступают если не самым важным, то, по крайней мере, одним из самых важных показателей того, «кто выиграет, а кто проиграет в протекающих или будущих всенародных опросах и выборах».

Наряду с названными причинами противоречивого или сдержанного отношения граждан некоторых государств к референдуму есть и другие причины. В их числе можно указать, в частности, на такие, как понима­ние сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных зна­ний и подготовки; высокая стоимость для налогоплательщиков референ­думов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информирован­ность рядовых граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов, и др.

Анализ причин и факторов, обусловливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение различных слоев общества к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную природу и характер, но и место и роль в системе демократии, реальные возможности воздей­ствия института референдума на конкретную политическую и социаль­ную среду.