Конституційні засади прав і свобод людини в інформаційній сфері
Конституція України надає людині як об’єкту безпеки особливого статусу, встановлюючи формулу відносин між особою і державою за формою держава для людини, а не навпаки, як це незрідка було протягом історії людства. Згідно зі ст. 3. Конституції України, людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю87. Підкреслюється, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а їх утвердження і забезпечення є головним обов’язком держави.
Конституція України, визначаючи комплекс прав людини в галузі інформації, базується на міжнародно-правових стандартах у цій галузі і відтворює як концептуально, так і змістовно переважно відповідні їх положення. Ключовими для визначення прав і свобод людини в галузі інформації є норми статей 34 і 32 Конституції.
Так, ст. 34 Конституції визначає право на свободу слова та право на інформацію, згідно з яким:
- кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань;
- кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір”.
Ч. З ст. 34 Конституції містить вичерпний перелік випадків обмеження цього права.
Ст. 40 Конституції визначає право на звернення як механізм, за допомогою якого особа може реалізовувати свої права законні інтереси у відносинах з органами публічної влади, зокрема в тому, що стосується доступу та отримання інформації від цих органів. За цією статтею, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, котрі зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Установлене ст. 34 Конституції право є “активним” за своїм змістом, оскільки визначає певну міру поведінки. Для його реалізації людина має вдатися до активних дій. Це право людини може розумітися як можливість здійснювати будь-яким способом та у будь-якій формі бути учасником інформаційних відносин, крім випадків, коли існують прямі заборони законом.
Інша група прав людини в галузі інформації, встановлена Конституцією, спрямована на обмеження інформаційного втручання у приватні справи особи з боку держави і третіх осіб. Ці норми мають передусім, захисний характер щодо конкретних правових відносин в інформаційній сфері.
Гарантії права людини на невтручання в особисте життя, грунтуються насамперед на ст. 32 Конституції, яка, зокрема, визначає, що: “Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини”. Нормами цієї статті визначаються і основні механізми забезпечення зазначеного права. Першим із них (ч. З ст. 32 Конституції) є право громадянина ознайомлюватися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею. Це право дає змогу встановити сам факт збирання інформації про особу органами публічної влади та їх посадовими особами, визначити їх зміст і на підставі цього установити ступінь правомірності таких дій.
Інший механізм (ч. 4 ст. 32 Конституції) полягає в гарантії судового захисту прав:
- спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї;
- вимагати вилучення будь-якої інформації;
- відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
Похідним від права на невтручання в особисте життя є право на таємницю кореспонденції, оскільки фактично цим правом встановлюється додаткова гарантія невтручання в особисте життя людини. Зокрема, в рамках Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини (ст. 8) ці права розглядаються в комплексі. В Конституції України це право визначено окремою ст. 31, за якою кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції. Основним механізмом забезпечення цього права є визначене в ст. 8 правило, згідно з яким винятки із права на таємницю кореспонденції можуть бути встановлені лише судом з метою запобігти злочинові чи з’ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо.
Зазначені вище основні права людини в інформаційній сфері підкріплюються і розширюються низкою інших конституційних норм. Зокрема, ст. 15 Конституції України, встановлює політичну й ідеологічну багатоманітність суспільного життя і забороняє цензуру; ст. 21 – закріплює невідчужуваність та непорушність прав і свобод людини; ст. 28 – закріплює право людини на повагу до її гідності, забороняє піддавати людину катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує її гідність, поводженню чи покаранню; піддавати людину без її вільної згоди медичним, науковим чи іншим дослідам. Ст. 41 Конституції визначає право кожного володіти, користуватися й розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності та встановлює непорушність права приватної власності.
Проте певну “бомбу сповільненої дії”, закладено в розділі II Конституції. Це зумовлено тим, що вітчизняна правова наука практично не сприймає існуючу в західному конституційному праві класифікацію термінів для визначення прав людини. Так, в англійській термінології використовуються поняття: rights – для визначення невід’ємних прав людини (на життя, свободу тощо); freedoms або liberties – для визначення громадських і політичних прав і свобод і термін entitlements, який охоплює надані державою економічні і соціальні права. В українському законодавстві натомість застосовується єдиний термін “права людини”. Так, разом з уже названими інформаційними правами і свободами в Конституції України виначено низку прав, які є інформаційними за своїм об’єктом, але економічними або соціальними за своїм змістом.
Це передусім норми ст. 54, які встановлюють: “Громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв’язку з різними видами інтелектуальної діяльності.
Кожний громадянин має право на результати своєї інтелектуальної, творчої діяльності; ніхто не може використовувати або поширювати їх без його згоди, за винятками, встановленими законом.
Держава сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв’язків України зі світовим співтовариством.
Культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам’яток та інших об’єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами”88
Але чи можна, наприклад, розвиток наукових зв’язків або правове регулювання використання об’єктів інтелектуальної власності ставити в один ряд із невід’ємними інформаційними правами людини на таємницю приватного життя, на свободу слова, на захист честі й гідності? До того ж, простий аналіз норм Конституції вказує на похідний характер інформаційних прав, зазначених у ст. 54. Так право на свободу літературної, художньої, наукової і технічної творчості є складовою права на свободу слова, встановленого ст. 34 Конституції, права щодо захисту інтелектуальної власності є похідними від загального права власності (в т. ч. й інтелектуальної), визначеного у ст. 41 Конституції тощо.
У чому ж полягає небезпека, зумовлена відсутністю чіткого поділу в Конституції громадянських прав і свобод та економічних і соціальних прав людини? Чинників небезпеки ми можемо виділити щонайменше два. Один -у сфері правової свідомості, другий – у сфері практики правозастосування, обидва чинники є взаємопов’язані.
Зміст першого чинника небезпеки полягає в підміні політичних проблем соціально-економічними і, відповідно, зменшенні уваги до захисту невід’ємних прав і свобод. Результати багатьох соціологічних досліджень свідчать про те, що увага населення до питань економічних прав – рівня життя, зайнятості, економічного стану взагалі, все ще значно переважає увагу до політичних, зокрема до свободи слова. Таким чином, фактично вимикається такий важливий інструмент демократії, як громадський контроль за владою, котрий більшість фахівців розглядає як єдино можливий механізм подолання більшості проблем у взаємовідносинах між владою і суспільством. Таке розходження теорії з практикою полягає “у декларативності багатьох із тих прав, реалізація яких робить суспільство стабільним і в економічному, і в політичному плані”89.
У чому ж полягає ця декларативність, насамперед щодо прав і свобод людини у сфері інформації, що має такий руйнівний влив на демократичні процеси в Українській державі та суспільстві?
Сам термін забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина – “це система їх гарантування з боку державних інститутів, яка функціонує у правовому режимі і до якої належать такі елементи, як компетенція, охорона, захист, а також створення необхідних умов для реальної реалізації людиною своїх прав і свобод”90. У цьому аспекті засоби забезпечення слід поділити на правові – безпосередньо охорона і захист за допомогою юридичних механізмів та організаційні – створення необхідних умов у процесі діяльності органів публічної влади.
Згідно з ч. З ст. 8 Конституції України, її норми є нормами прямої дії, і кожному гарантується звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.
Виконання інформаційних прав людини, які належать до громадянських та політичних прав і свобод (свобода слова, право на одержання інформації, право на невтручання в особисте життя, право на таємницю листування, заборона цензури) може бути по- вною мірою забезпечене судовими органами, як це і передбачено ст. 55 Конституції України. Для реалізації громадянських та політичних прав достатньо застосування виключно правових механізмів: правильне застосування судами конституційних норм та відповідного галузевого законодавства, прийняття судового рішення та його виконання.
Реалізація багатьох соціальних і економічних прав залежить не тільки від нормативно-правових приписів, а й від забезпечення відповідних умов. Останнє є компетенцією не судової, а насамперед виконавчої гілки влади та місцевого самоврядування. Наприклад, рішення суду замало для забезпечення розвитку науки або збереження культурної спадщини, адже такі завдання вимагають матеріального забезпечення. Типовим прикладом ситуації із соціальними та економічними правами є низка рішень Конституційного Суду щодо неконституційності окремих положень Законів України “Про державний бюджет”, якими припинялася дія норм інших законодавчих актів щодо соціальних гарантій. Як зазначалося в Рішенні Конституційного Суду у справі про соціальний захист громадян (п. 3. 2.), “Конституційний Суд України неодноразово розглядав за зверненнями суб’єктів права на конституційне подання справи і приймав рішення, у яких визнавав окремі положення законів про Державний бюджет України щодо зупинення або обмеження пільг, компенсацій і гарантій такими, що не відповідають Конституції України... Проте, незважаючи на зазначені рішення Конституційного Суду України, ревізія законами про Державний бюджет України пільг, компенсацій і гарантій, яку започатковано у 1995 році, набула системного характеру”91. Проблема з виконанням подібних рішень полягає в тому, що Суд, визнавши неконституційним певну норму закону, що обмежує соціальне або економічне право, не може створити нову норму, яка б забезпечила фінансування реалізації такого права.
Отже, ситуація коли виконання соціальних та економічних прав не завжди може бути забезпеченим виключно судовою гілкою влади, як це передбачено нормами ст. 55 Конституції України, створює прецедент, коли закріплені в Конституції права людини порушуються, а механізм їх забезпечення не діє. В свою чергу, безкарне, можливо, незначне на перший погляд порушення бодай одного конституційного права може потягти за собою більш значні й фатальні порушення інших прав. Адже, як зазначалося у одному з рішень Європейського Суду з прав людини, “Різниця полягає лише в мірі утиску, а історія вчить нас, що влада, яка свавільно порушує одне право, скоро перестане поважати й інші”92.
На небезпеці подібної ситуації наголошувалося і у висновку Венеціанської комісії від 11 березня 1996 р. щодо проекту, на основі якого було прийнято Конституцію України. Зокрема, в цьому висновку було висловлено зауваження і вказано на певні недоліки у розділі “Права і свободи людини і громадянина”, серед яких були такі: вичерпність наведених у цій главі прав, що включає права соціального, економічного та екологічного характеру, створює проблеми щодо забезпечення їх гарантіями судового захисту; можливі обмеження та стримування основних прав часто заходять надто далеко93.
Незважаючи на те, що судовий захист визначено Конституцією як самодостатній механізм забезпечення прав і свобод людини, він є лише одним із елементів системи забезпечення цих прав.
Так, розглядаючи питання реалізації конституційних гарантій, не можна не відзначити важливість органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Повсякденна діяльність цих органів має створювати відповідні умови для реалізації громадянами своїх прав і законних інтересів. Адже “саме через канали виконавчої влади відбувається реалізація прав і свобод людини і громадянина”94. Концепція адміністративної реформи, реформи адміністративного права та інші документи спрямовані на зміну самих поглядів на сутність державної влади та закріплення підходу, за якого “державна влада – це реалізація не тільки правомочностей, що зобов’язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше в міру демократизації Української держави”95. Подібне твердження аж ніяк не принижує значення судового захисту, адже, згідно з ч. 2 ст. 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Але судовий захист застосовується у випадках, коли вже відбулося порушення права, а завдання виконавчої влади створити умови, за яких подібні порушення не відбуватимуться. Адже саме до компетенції органів виконавчої влади віднесено “процес створення умов, необхідних для здійснення використання прав людини, який включає у себе такі елементи державної діяльності, як сприяння реалізації прав людини, охорона прав людини та захист прав і свобод людини”96. Важлива роль адміністративно-правових відносин в гарантуванні права людини на інформацію визначається і Законом України “Про інформацію”, в якому гарантування розглядається саме як створення необхідних умов. Цей Закон (ст. 10) гарантіями права на інформацію називає:
- обов’язок органів державної влади, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення; створення у державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації;
- вільний доступ суб’єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, обмеження якого зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами їх збереження, що визначаються законодавством;
- створення механізму здійснення права на інформацію;
- здійснення державного контролю за додержанням законодавства про інформацію;
- встановлення відповідальності за порушення законодавства про інформацію.
Не менш важливим механізмом є контроль з боку інститутів громадянського суспільства. Причому на прикладі права на свободу слова реалізується цікава взаємозалежність. З одного боку, дотримання цього права неможливе без ефективного громадського контролю, з другого – за відсутності цього права сам громадський контроль буде неефективним. Історія розвитку інституту прав людини свідчить, що, на жаль, найбільших утисків, порушень та обмежень інформаційні права і свободи людини зазнавали з боку держави та її органів, оскільки вступали в конфронтацію з інтересами останніх. Як зазначає відомий американський правник Бернард Сіган, який брав участь у розробленні конституцій деяких східноєвропейських країн: “Конституція повинна турбуватися про свободу в заперечувальному розумінні – захисту особистості від сили влади”97. Таку постановку питання прийнято пояснювати схильністю державної влади до самоконцен- трації та самозростання. В розвиненому демократичному суспільстві подібні небезпечні тенденції повинні компенсуватися системою розподілу влад з її стримуваннями і противагами, а також обмежуватися контролем з боку інститутів громадянського суспільства. Важливість ролі громадськості в забезпеченні конституційних прав і свобод та розбудові державної влади на демократичних засадах підкреслював один із “батьків-засновників” американської нації Бенджамін Франклін ще в 1787 р., коли Конституційні Збори північноамериканських колоній завершили свою роботу. Тоді на запитання “Так що в нас тепер – республіка чи монархія?”, він відповів: “Республіка, якщо ви її збережете”98.
Конституційні засади прав і свобод людини дістають відображення у низці нормативно-правових актів. Деякі з них безпосередньо спрямовані на забезпечення прав і свобод людини в галузі інформації, інші регулюють окремі аспекти цих прав або реалізацію їх у рамках певних видів діяльності.