Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАМИ

ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАМИ

Основы административной организации управления в современных условиях

Территориальные, отраслевые, межотраслевые начала в управлении

Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Часто отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской федерации и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание террито­риального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим райони­рованием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами, эко­логически неблагоприятными зонами и другими.* Правовое обеспе­чение регионального управления не может быть отвлечено от местно­го самоуправления, имеющего, как известно, территориальную осно­ву в административных границах субъектов Российской Федерации.

___________________

*В Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803, под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т.д.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных обще­государственных и региональных мер, обеспечивающих рост регио­нального социально-экономического развития. Эти обстоятельства не­избежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, сос­тав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о спе­цифике задач управления на частях территории Российской Федерации, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очерта­ния получило региональное управление в административных грани­цах субъектов Российской Федерации и отчасти местного самоуправ­ления (отчасти потому, что территориальная основа местного самоуп­равления может быть уточнена в обновленном законодательстве о ме­стном самоуправлении). Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по руко­водству на данной территории всеми подведомственными им отрас­лями и сферами деятельности.

Но такое понимание регионального уп­равления применительно к территориям субъектов Российской Феде­рации и местного самоуправления верно в его соотношении с феде­ральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию Российской федерации.

Это означает, что управление в границах территорий субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления Российской Федерацией в це­лом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самосто­ятельность и значение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне федерального управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управ­ления в субъектах Российской Федерации осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Федеральное регулирование является централизованным, обеспе­чивающим единообразие и дифференциацию с учетом особенностей регионов. В своей основе оно носит общий характер, то есть выражает­ся в установлении определенных принципов и правил.

Вопреки декларированному в Конституции Российской Федера­ции равноправию субъектов Российской Федерации правовое регули­рование управления из центра, с одной стороны, в республиках, а с другой — в иных субъектах Российской Федерации идет различными путями.

Пока нет федерального правового акта, регулирующего отноше­ния в данной области, который распространялся бы на всех субъектов Российской Федерации. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах Российской Феде­рации, не признанных республиками. Например, как уже отмечалось в первой части учебника, в отношении таких субъектов РФ действует Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народ­ных депутатов и краевой, областной администрации» с рядом соответ­ствующих изменений. На республики не распространяются Указ Пре­зидента Российской Федерации от 3 октября 1994 года «О мерах по ук­реплению единой системы исполнительной власти Российской Феде­рации» и утвержденное этим Указом Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Следовательно, административно-правовое регулирование управ­ления в республиках в меньшей степени связано с федеральным, чем в других субъектах Российской Федерации.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в указанных регионах:

а) Конституция Российской Федерации, федеральные конститу­ционные и федеральные законы, акты Президента Российской Феде­рации и федеральных органов исполнительной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов Российской Феде­рации, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;

в) правовые акты органов местного самоуправления примени­тельно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограниче­ны законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания обще­государственных и региональных аспектов в деятельности государст­венных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики Российской Фе­дерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года № 909, и в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президе­нта Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах Рос­сийской Федерации представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализи­руются их законами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдель­ных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда уре­гулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ве­домствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами обих образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность орга­нов исполнительной власти республик во многом определяется назна­чением тех или иных органов.

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов госу­дарственного управления других субъектов Российской федерации.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных актах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и управления Российской федерации и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он за­ложен в организационную систему и функции механизма испол­нительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о необходимости учета органами исполнительной власти особенностей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том числе посто­янное или временное). Так, создано Министерство по делам нацио­нальностей и федеративным отношениям; в правовом регулировании учитываются особенности Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т.д. Огромные масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономической структуры, климатических и других фак­торов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. На территориях свободных экономических зон устанавливаются льготы по сравнению с общим режимом хозяйст­венной и внешнеэкономической деятельности.

Территориальный принцип управления нередко получает свое во­площение в различных региональных и межрегиональных объедине­ниях. В последнем случае речь идет о формированиях экстерритори­ального типа, объекты которых находятся на различных территориях.

Территориальные начала могут проявляться и в других формах. Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской фе­дерации от 29 декабря 1994 года «О сети региональных агентств под­держки малого бизнеса» в 1995 году в 21 регионе Российской Федера­ции предполагалось создать негосударственные региональные агентст­ва поддержки малого бизнеса для обучения и консультирования пред­принимателей, проведения экспертизы предпринимательских прог­рамм и проектов, информационного обеспечения малого предприни­мательства, оказания помощи субъектам малого предпринимательства в подготовке и регистрации их учредительных документов *.

_____________________

* Российская газета. 1995. 17 января.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его под­разделение; образование иных формирований из представителей реги­онов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимо­действующих с заинтересованными органами регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и регио­нальных интересов заключает в себе программно-целевое управление.

В реализации территориального принципа в управлении следует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отдают пред­почтение этому принципу, усматривая в укреплении регионального управления магистральное направление в развитии государственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности и оно также плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике.

Наличие сильного Российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную це­лостность, равноправие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности субъектов Российской Федерации. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самостоятельности, границы которой характеризует правильное соот­ношение федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются регио­нальными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:

а) в государственном устройстве следует перейти от нацио­нально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, авто­номных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спе­куляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при действительном учете национальных культур, традиций и т.п..;

б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что такая ре­форма привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руко­водителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных терри­ториальных аспектах интегрируется Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации, органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельно­стью в территориальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Пре­зидент Российской Федерации, соблюдая Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и осуществлению управления всеми отраслями и сфе­рами управления. И хотя его полномочия в этой области неконк­ретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разно­образным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управ­ления в российском масштабе лежит на Правительстве Российской Федерации. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обес­печении исполнения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государ­ственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоохранения и т.д.) На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его дея­тельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направ­ляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслево­го управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории; председате­лю Правительства по определенным вопросам подчинены главы ад­министраций субъектов Российской Федерации; на него возложен контроль за осуществлением полномочий главы администрации в целях обеспечения полномочий федеральных органов государствен­ной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ее совместного ве­дения с ее субъектами.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредст­венно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотрас­левого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых органов. Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. Например, в правовых ак­тах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководст­во которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, каки­ми именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства пу­тей сообщений Правительству Российской Федерации указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом, подчинение Государственного комитета по кинематографии Российской Феде­рации обязывает его руководить кинематографией и т.п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осу­ществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить пору­ченными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специали­зированных систем управления соответствующими отраслями и сфе­рами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное са­моуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе форми­рования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиление са­мостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд насе­ления с его непосредственным участием в решении этой задачи далеко не местного для всего общества значения. Как отмечалось, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», другими федеральными нормативными актами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и их другими правовыми актами, относящимися к местному самоуп­равлению, а также положениями (уставами) о местном самоуправ­лении.

Экономическую основу деятельности органов местного самоуп­равления составляет муниципальная собственность, а финансовую — муниципальный бюджет.

К ведению местного самоуправления относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное решение экономических и социально-культурных задач развития соответству­ющих территорий, удовлетворения повседневных нужд населения. К числу вопросов местного значения относятся, например, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; мест­ные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономической развитие муници­пального образования; контроль за использованием земель на его территории; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значе­ния; бытовое, торговое обслуживание; муниципальное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное образование; муни­ципальное здравоохранение и т.д. (см. ст. 6 Закона об общих принци­пах организации местного самоуправления).

Решая вопросы местного значения, органы местного самоуправ­ления руководят предприятиями, учреждениями и организациями муниципальной собственности различного отраслевого профиля.

В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы учреждений народного образования, культуры, здравоох­ранения и иное имущество, необходимое для экономического и соци­ального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответ­ствующими административно-территориальными структурами в соот­ветствии с законодательством о самоуправлении.

Распоряжение и управление муниципальной собственностью осу­ществляют представительные и исполнительные органы местного са­моуправления. Надо иметь в виду, что муниципальную собственность образуют не только предприятия, учреждения и организации. В ее со­став входят муниципальные земли, средства местного бюджета, муни­ципальный жилищный фонд, другое движимое и недвижимое имуще­ство.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собствен­ностью в порядке, установленном положением (уставом) о местном самоуправлении.

В ведении местного самоуправления может быть также государст­венная собственность, переданная для осуществления отдельных госу­дарственных функций, а также иная собственность.

Нормальное функционирование системы местного самоуправ­ления предполагает его надлежащее финансовое обеспечение. Ис­точники и порядок формирования финансовой базы местного самоуп­равления определяются нормативно-правовыми актами Российской федерации и ее субъектов. Финансовую основу местного самоуправ­ления образуют местный бюджет, формируемый и утверждаемый органами местного самоуправления самостоятельно; кредитные и иные финансовые ресурсы.

На территории местного самоуправления, кроме муниципальных, находятся также объекты федеральные и субъектов Российской Феде­рации. Поэтому задачу комплексного социально-экономического раз­вития территорий местного сообщества органы местного самоуправле­ния решают не только за счет собственных средств местного сообщест­ва, но и средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации, передаваемых для реализации федеральных прог­рамм и программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны содействовать комплекс­ному развитию территории местного сообщества. В частности, к их ве­дению отнесено принятие программ развития местного самоуправ­ления, обеспечение гарантий его финансовой самостоятельности и т.д.

Вопросы организационного обеспечения управления объектами местного значения решаются органами местного самоуправления са­мостоятельно.

Что касается полномочий органов местного самоуправления в конкретных областях, то они предусматриваются актами, составля­ющими правовую основу местного самоуправления.

Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправ­ления возложенных на них законами Российской Федерации и зако­нами субъектов Российской Федерации отдельных государственных функций; государственный надзор за соблюдением законности в дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Территориальное управление тесно связано с отраслевым и меж­отраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются соответ­ственно на отраслевом и межотраслевом принципах. Представление о них не является неизменным. Их суть и назначение определяются прежде всего экономическими системами, а также функциями госу­дарства в конкретных исторических условиях.

Функции

Вырисовываются два аспекта проблемы:

а) функции государственного управления;

б) функции его субъектов.

Происшедшие преобразования в обществе и государственном уп­равлении не обогатили представлений о сущности и видах его функ­ций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их, содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с учетом наличия государственных и негосударственных секторов и раз­личной степени влияния на них государства.

В большей степени претерпевают изменения функции органов го­сударственного управления. Сужены некоторые традиционные для со­ветского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и другие). И появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприя­тий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударств­лением предприятий и учреждений в различных сферах и др.).

Среди функций на первый план выступают прогнозирование, ко­ординация, регулирование и контроль. Значение планирования как функции управления ослаблено и ограничивается как бы в изолиро­ванном виде двумя сферами; с одной стороны, централизованной, точ­нее центральной, с другой, локальной. То есть оно перестало быть ве­дущей формой и стержнем директивного и адресного централизован­ного управления.

Однако дискредитация планирования при переходе к рыночным отношениям, отказ от него беспочвенны; отказ от планирования вооб­ще — грубейшая ошибка, и планирование пробивает себе путь как объективная необходимость нормальной организации государственной работы.

Государственный контроль

Государственный контроль — функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государствен­ным регулированием. Контроль, свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельнос­ти субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа.

Формы, виды и методы контроля, суть которых в общем виде рас­смотрена в пятом разделе, на практике реализуются в различных отраслях и сферах. Не представляет собой чего-либо специфического в зависимости от особенностей отраслей и сфер управления контроль представительных органов, полномочных представителей и аппарата Президента Российской федерации, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих пред­ставителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли. Мно­го сходного также в ведомственном контроле, осуществляемом по однотипным вопросам в отношении подведомственных объектов. При этом важно иметь в виду, что теперь государственный контроль организуется и осуществляется с учетом особенностей правового поло­жения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. В отдель­ных областях, особенно затрагивающих коренные интересы всего общества и государства, он не имеет специфики, обусловленной фор­мами собственности (например, надзор за соблюдением противопо­жарных, санитарно-эпидемиологических правил, контроль за соблю­дением законодательства о налогах и т.д.). Но в общем его сфера в не­государственном секторе более ограничена, чем в государственном. Так, в задачи государственного контроля не входит проверка производственно-хозяйственной, финансовой деятельности с точки зрения ее эффективности и т.д.,

Больше разнообразия среди специализированных форм и видов контроля и надзора. Именно они обуславливаются особенностями отраслей и сфер, функций управления ими.

Такой контроль сформирован либо в виде самостоятельных в ор­ганизационном и юридическом отношениях органов (Государственная налоговая служба) или в составе других органов государственного уп­равления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Российской Федерации).

Он функционирует в качестве вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления (Государственный земельный контроль), либо в области экономики, или социально-культурной или административно-политической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) внеотраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновидности относится контроль финансово-кредитных и налоговых органов, конт­роль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противо­пожарных правил и т.д. —

Характерным для этой разновидности контроля и надзора являет­ся то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осу­ществляется за соблюдением нормативно-правовых актов, регулиру­ющих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как го­сударственные, так и негосударственные организации, а также физи­ческие лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, который осуществляется в области здра­воохранения в отношении организаций, а также физических лиц; го­сударственный контроль в области высшего образования, осуществля­емый подразделениями Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т.д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конк­ретные формы определяются особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения на морском — безопасности мореплавания, в атомной промышлен­ности — атомнадзор за ядерной безопасностью и т.д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализиро­ванного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может втор­гаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделе­ны определенными административными полномочиями.

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной дея­тельности. В одних случаях правотворчество заключается в установ­лении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзор­ных объектов, в других — в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора не­характерны полномочия по применению мер административного принуждения в узком смысле. Ибо он тесно сопряжен с возможностью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов по от­ношению к конкретному кругу работников подконтрольных или под­надзорных объектов.

Методы

Государственная политика общего перехода к рыночным отно­шениям предопределила возрастающее значение методов управленче­ской деятельности, ведущих к созданию организационных, правовых, экономических условий деятельности предприятий, учреждений и организаций как субъектов таких отношений. Данный тезис, хотя и в разной степени, относится к государственным и негосударственным предприятиям и учреждениям.

В методах воздействия на органы исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации со стороны федеральных органов государ­ственной власти прямое юридически властное воздействие уступает оказанию помощи, методам согласований и контроля исполнения федеральных правовых актов общего значения. Однако надо иметь в виду, что государственное управление — юридически властная дея­тельность, которой, в рамках, установленных законом, охватываются также органы управления субъектов Российской Федерации, особенно по предметам и полномочиям совместного ведения органов государст­венного управления Российской Федерации и ее субъектов (государст­венная власть есть власть, она едина и об этом забывать не следует).

В практической деятельности органов государственной власти стали чаще использоваться такие приемы как одобрение решений, инициатив, программ, сопровождаемые иногда конкретными предпи­саниями органам исполнительной власти в обеспечении их реали­зации.*

___________________

* См. Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1994 года «О создании финансово-промышленной группы с участием акционерных обществ «АвиоВАЗ» и «КамАЗ» // Российская газета. 1994. 9 ноября.

Вместе с тем, наряду с рекомендациями, советами и т.п., органа­ми государственного управления используются методы непосредст­венных императивных предписаний и государственного принуждения в пределах предоставленной им компетенции. Более широко они при­меняются, во-первых, в отношении государственных организаций, во-вторых, в сфере административно-политической деятельности.

В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.

Государственные заказы были введены еще Законом СССР от 4 июня 1990 года «О предприятиях в СССР»*. Государственные заказы сужали область применения адресных плановых заданий, но имели директивный характер. Условие, что размещение государственных за­казов должно сопровождаться материально-техническим и финансо­вым обеспечением их выполнения, на практике не соблюдалось.

При том, что государственные заказы были обязательными, это ставило исполнителей заказов в трудное положение. Но то было при господстве государственной собственности и издержки несли и трудо­вые коллективы, и государство.

_________________________

* Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 25. Ст. 460.

Институт государственных заказов используется государством и сейчас. Он имеет свою перспективу в рыночных отношениях, так как позволяет:

а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;

б) содействовать развитию эффективных производств и видов социальной деятельности, влияя с их помощью на формирование прогрессивной отраслевой структуры;

в) стимулировать платежеспособный спрос государства. Ибо состав государственных заказов определяется структурой госу­дарственных потребностей, функциями государства в различных областях жизни общества (экономической, социальной и др.).

Государственные заказы — инструмент осуществления бюджет­ных программ (экономических, социальных, научно-технических, экологических).

Экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного уп­равления является формирование соответствующих бюджетов и уста­новленные права федеральных органов и органов субъектов Россий­ской Федерации в их составлении и расходовании.

Следовательно, государственный заказ в современных условиях - гибкий и своеобразный инструмент государственного регулирования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того,субъекты рынка часто ориентируются на государственные заказы. Государство должно учитывать их при определении объема гарантированного спроса на ту или иную продукцию.

Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государствен­ных нужд регулируется рядом законов и подзаконных актов, например, федеральными законами от 26 октября 1994 года «О закуп­ках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продо­вольствия для государственных нужд»*, от 10 ноября 1994 года «О пос­тавках продукции для федеральных государственных нужд»**, от 23 ноября 1994 года «О государственном материальном резерве», от 24 ноября 1995 года «О государственном оборонном заказе»*** и др. Го­сударственные заказы могут размещаться на закупку и поставку това­ров, работ, услуг как для федеральных, так и региональных нужд.

____________________

* Российская газета. 1994. 15 декабря.

** Российская газета. 1994. 21 декабря.

*** Российская газета. 1996. 4января.

Под государственными нуждами понимаются потребности в про­дукции, необходимой для решен