Актуальные проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в системе государственного и муниципального управления
Конечной целью проектирования, внедрения и использования системы управления документами является повышение эффективности управленческой деятельности. Функции управления материально реализуются при помощи документов – бумажных или электронных.
Деятельность современного руководителя отражается во все возрастающих потоках управленческих документов. Рост документооборота отечественные документоведы рассматривают как неизбежную тенденцию развития системы управления на современном этапе. Однако данное утверждение не означает, что разрастание документопотоков должно протекать бесконтрольно, а само по себе наличие разнообразных документов приведет к эффективному управлению. Необходимо планомерно осуществлять работу по сокращению документооборота.
Документальный фонд организации содержит информацию, являющуюся ценным ресурсом и важным элементом деловой деятельности и позволяет организациям защищать и сохранять документы в качестве доказательства действий. Система управления документами создает информационный ресурс о деловой деятельности организации, который может поддерживать ее последующую деятельность, создавать информационную основу для принятия управленческих решений, а также обеспечивать отчетность.
Эффективное управление и обеспечивающие его документы позволяют организации осуществлять свою деятельность упорядоченно и ответственно, повышать результативность ее функционирования, а также защищать интересы ведомства, права сотрудников и всех заинтересованных сторон. Бесспорно то, что только грамотно и своевременно составленные, а также последовательно исполняемые документы помогают обеспечить эффективность управления.
Каждый руководитель должен осуществлять работу по совершенствованию делопроизводства. В соответствии с национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 Управление документами, ответственность и полномочия специалистов в области управления документами должны быть четко определены в организационно-правовых документах: административных регламентах, положениях об отделах, должностных регламентах (инструкциях). Эти документы позволяют жестко регламентировать ответственность за все делопроизводственные операции.
Ответственность должна быть распределена между всеми сотрудниками организации (в том числе специалистами отдела документационного обеспечения управления, специалистами смежных информационных профессий, руководителями структурных подразделений и другими лицами, для которых работа с документами входит в их должностные обязанности). Особая ответственность в области управления документами должна быть возложена на лицо, отвечающее за делопроизводство. Назначение ответственных лиц должно быть регламентировано распорядительным документом. Ответственность в области управления документами должна включать в себя следующие положения:
· ответственность руководства заключается в поддержке применения единой системы управления документами во всей организации;
· специалисты в области управления документами отвечают за все аспекты управления документами, в том числе за создание, внедрение и применение системы управления документами, а также за обучение специалистов правилам документирования и организации работы с документами в индивидуальной практической деятельности;
· все сотрудники организации ответственны за сохранение аутентичности, целостности, достоверности и пригодности для использования документов, отражающих их деятельность.
Документ является аутентичным, если он соответствует установленным правилам; был создан или отправлен лицом, уполномоченным на это; был создан или отправлен в то время, которое обозначено в документе.
Юридическая сила и аутентичность документов, а также информационная поддержка управления обеспечиваются, прежде всего, посредством соблюдения принципа унификации в управлении документами. Под унификацией понимают установление единообразия состава и форм управленческих документов, фиксирующих осуществление однотипных управленческих функций и задач, установление единых требований к процессам, средствам документирования и информационным технологиям по форме и содержанию. Унификация реализуется путем разработки и внедрения федеральными архивными органами нормативно-методических актов: стандартов, инструкций, правил в области управления документами.
В последнее время идеи и возможности формирования электронного правительства намного опережают практику. Можно перечислить множество объективных и субъективных причин и факторов, тормозящих процесс внедрения электронного документооборота в практику управления, однако основная причина кроется в недостаточной законодательной и нормативно-методической проработке данного вопроса.
В настоящее время на уровне субъекта федерации сложно найти федеральное ведомство, в котором бы электронный документооборот полностью или частично заменил бумажный. В лучшем случае наблюдается дублирование и крайне редко совмещение бумажного и электронного документооборота. Следовательно, внедрение электронного документооборота не снижает, а увеличивает трудозатраты на ведение делопроизводства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Правила делопроизводства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477, подчеркивают, что каждое отдельное ведомство в инструкции по делопроизводству должно установить порядок создания, получения, обработки, хранения и использования электронных документов в условиях применения ведомственной системы электронного документооборота, а также порядок отправки, получения и регистрации электронных сообщений.
Не будем забывать о том, что российская система управления традиционно ориентированная на жесткое применение принципа единоначалия очень медленно реагирует на предписания к самостоятельным действиям. Каждому федеральному ведомству отныне дано право, по согласованию с Росархивом, устанавливать сроки хранения документов собственного информационного фонда, а также определять вид носителя (электронный или бумажный), на котором этот документ будет создаваться и храниться. Эти предписания должны быть зафиксированы в ведомственных инструкциях по делопроизводству, ведомственных перечнях с указанием сроков хранения документов и соответственно номенклатурах дел. При этом действующий ныне типовой перечень управленческих документов с указанием сроков хранения не содержит указаний или рекомендаций по поводу выбора носителя документа. Совершенно очевидно, что отдельным ведомствам будет не просто принимать верные решения и проходить процедуру согласования выше упомянутых документов. Следовательно, дальнейшая разработка типовых информационных технологий процессов и процедур управления, обеспечивающих достоверность, полноту, сохранность и защиту информации крайне необходима и в том числе для повышения оперативности внедрения информационных технологий в делопроизводство.
Инструкция по делопроизводству конкретного учреждения организует единую систему управления документами. Следовательно, она должна содержать следующие разделы: правила подготовки и оформления документов; организация документооборота и исполнения документов; поисковая система по документам; организация работы с документами в делопроизводстве; порядок передачи документов на хранение в архив. Таким образом, инструкция по делопроизводству разрабатывается и используется как комплексный документ, отражающий все технологические операции документационного обеспечения управления. Для создания единой современной системы управления документами необходимо использовать действующие нормативно-методические акты.
Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти в соответствии со ст.11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-Ф3 от 27.07.2006 должны стать основой для регламентации делопроизводства в органах местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, основным нормативным источником для составления инструкций по делопроизводству для системы муниципального управления в настоящее время являются правила делопроизводства. Однако составители данного документа включили в него правила документирования и организации работы с документами только для федеральных органов исполнительной власти. Например, в правилах приводятся наименования реквизитов обязательных для составления документов в федеральных органах исполнительной власти. Большая часть наименований реквизитов соответствуют рекомендациям действующего стандарта ГОСТ Р 6.30 – 2003. Однако некоторые реквизиты переименованы: реквизит «резолюция» в новых правилах делопроизводства именуется «указания по исполнению документов», а реквизит «заголовок к тексту» теперь называется «наименование документа». В наименования отдельных реквизитов включено указание на принадлежность реквизита к составу документов создаваемых в федеральных органах исполнительной власти, например: «наименование федерального органа исполнительной власти», «справочные данные о федеральном органе исполнительной власти». При составлении инструкций по делопроизводству в организациях системы муниципального управления естественно будут возникать вопросы по выбору состава и наименований реквизитов, на которые в правилах и методических рекомендациях нет однозначного ответа. Указанный в стандарте ГОСТ Р 6.30 – 2003 реквизит «герб субъекта федерации или муниципального образования» вообще не приведен в данных правилах.
В результате при разработке инструкции по делопроизводству для районной или поселковой администрации специалисты не смогут найти в правилах делопроизводства в полном объеме необходимую для себя информацию и вынуждены будут пользоваться иными нормативными документами, в частности ГОСТ Р 6.30 – 2003. Но в связи с тем, что требования новых правил делопроизводства и упомянутого стандарта не совпадают даже по составу реквизитов, принцип унификации при составлении документов подвергается очередному испытанию. Документы, создаваемые в организациях разного уровня управления, будут отличаться друг от друга по составу, расположению и оформлению реквизитов. В результате вероятно возникновение проблем в информационном обмене между организациями. К сожалению, отсутствие единых требований к оформлению документов в разных ведомствах приводит к возвратному движению документов, так как юридическая сила входящих документов нередко подвергается сомнению. Заложниками подобных ситуаций становятся не только организации, но и граждане. При этом необходимо помнить, что применение нормативно-методических документов для разработки положения о службе делопроизводства, должностных инструкций, инструкции по документационному обеспечению управления должно обеспечивать высокое качество этих документов и эффективность функционирования самой системы управления документами.
Примерные предложения по созданию и совершенствованию системы управления документами в организации
- Разработка и введение в действие распорядительным документом инструкции по делопроизводству в соответствии с требованиями действующих нормативных документов;
- Подготовка и использование бланков для оформления документов (общий бланк, бланк распорядительного документа, бланк служебного письма);
- Создание и применение системы смешанного документооборота, постепенное расширение доли в нем электронных документов. Разработка перечня документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов.
- Подготовка и использование Табеля форм документов, применяемых в организации;
- Создание Альбома унифицированных форм документов, на бумажном и электронном носителях;
- Максимальное использование возможностей механизации и автоматизации делопроизводства;
- Организация повышения квалификации специалистами с целью изучения правил делопроизводства, применения информационных технологий в делопроизводстве.
- Включение в качестве критерия оценки деятельности специалистов наличие навыков составления и оформления документов.
Табель форм документов представляет собой перечень разрешенных к применению форм документов, необходимых и достаточных для реализации функций и задач управленческой деятельности, с характеристикой их юридического статуса, этапов подготовки и оформления. Применение Табеля обеспечивает юридическую силу документов, позволяет вести оперативный поиск необходимых документов, сокращая тем самым затраты рабочего времени на составление, оформление и обработку документации, он выполняет роль справочника в практике документирования деятельности организации. Табель форм документов составляется в виде таблицы. Форма табеля определяется разработчиками: документы могут быть систематизированы по структурным подразделениям администрации или по функциям и задачам управления.
Результаты унификации форм документов закрепляются в Альбоме форм документов, что обеспечивает соблюдение единых требований в области документирования, способствует сокращению возвратного движения документов и совершенствованию документооборота. Ведение Табеля и Альбома, внесение в них изменений и контроль применения этих документов возлагается на отдел документационного обеспечения управления. Таким образом, создание рациональной системы управления документов должно способствовать повышению эффективности деятельности организации.
9. Вопросы по дисциплине «Социальное управление»
9.1. Социальное управление: сущность и структурные элементы. Этапы формирования системы социального управления в годы реформ в России
Социальное управление – управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, средство реализации социальной политики.
Его основные структурные элементы: 1) объекты социального управления; 2) субъекты и их упорядоченность; 3) система целеполагания: цели и задачи, приоритеты; функции; виды, компоненты; 4) уровни реализации; 5) система целеосуществления: методы (принципы и способы), средства, оценка эффективности.
Соотношение понятий «социальное управление» и «социальная политика»: 1) близкие понятия, но социальная политика шире социального управления; 2) социальное управление – средство социальной политики.
Социальная политика:
1) как часть политики (внешней и внутренней): совокупность взаимоотношений социальных групп (классов, слоев, общностей) по отстаиванию своих интересов и улучшению своего социального положения; связана с другими видами, направлениями политик; не должна быть асоциальной;
2) деятельность субъектов политики:
- в широком смысле: по развитию социальной сферы, улучшению социального положения различных групп;
- редко в узком смысле: по поддержке уязвимых групп.
Социальное положение – ключевое понятие социальной политики.
Три этапа формирования системы социального управления в пореформенной России (по степени внимания государства к социальным проблемам и характеру решаемых задач):
I этап – начало 1990-х гг.: социальное управление направлено на последствия экономических преобразований и трансформацию институтов социальной сферы; реакция на экономические реформы, на изменение принципов финансирования социальной сферы;
II этап – с середины 1990-х гг. до 2004 г: изменилось отношение к социальному управлению и социальной политике: 1996-1997 гг.: начало обсуждения и подготовка ряда преобразований в социальной сфере; начало 2000-х: реализация замыслов – крупнейшие социальные институциональные реформы. Но социальные реформы не стали приоритетными в деятельности государства, место и роль социальных проблем в политической повестке государства принципиально не изменились.
III этап – 2005-2008 гг. по н/в: поворотный для социального управления и социальной политики – перемещение социальных проблем в эпицентр социальной политики: 2005 г.: начало реформы социальных льгот (Федеральный закон № 122); задача сокращения бедности; сент. 2005 г.: начало реализации 4-х приоритетных национальных проектов; май 2006 г.: крупномасштабная программа по преодолению демографического кризиса, меры по стимулированию рождаемости.
IV этап – 2009 г. по н/в: адаптация к глобальному экономическому кризису, стремление сохранить достигнутые позиции в социальной сфере.
9.2.Социальная сфера как объект социального управления: понятие и устройство. Этапы развития социальной сферы в годы реформ в России
Объекты социального управления в широком смысле – общество, большие и малые группы, индивиды, организация и другие социальные образования, социальные процессы.
Объект социального управления в узком смысле – социальная сфера.
Социальная сфера – совокупность отношений и условий жизнедеятельности людей (групп, общества), определяющих их интересы и влияющих на их деятельность и поведение. Включает такие компоненты, как социальная структура и социальная инфраструктура.
Три этапа трансформации социальной сферы в пореформенной России:
I этап – начало 1990-х гг.: резкое падение уровня жизни, стремительный рост социальной и доходной дифференциации, развитие открытой и скрытой безработицы, разрушение прежних социальных институтов и отсутствие новых, бурное развитие неформальных отношений; II этап – с середины до конца 1990-х гг.: драматичность демографической ситуации, неэффективность традиционных институтов социальной сферы, неблагополучные социальные процессы (особенно в сфере доходов) – тормоза экономического роста, преодоление гиперинфляции; III этап – с начала 2000-х гг. по 2008 г.: - спад напряженности на рынке труда, сокращение задолженности по оплате труда, рост реальных доходов (в первую очередь) зарплаты, снижение уровня бедности, увеличение объемов финансирования социальных отраслей, положительные сдвиги в потребительском поведении населения и др. Это результаты: 1) положительной макроэкономической динамики; 2) активизации социальной политики.
В 2009 г. вследствие глобального экономического кризиса в развитии социальной сферы России появились негативные процессы (рост безработицы, сокращение доходов населения, рост бедности и др.), однако уже в 2010 г. ситуация стабилизировалась.