Типы и виды политических конфликтов
Важное условие анализа политических конфликтов – создание их типологии. Сложность решения этой задачи связана с идентификацией политического конфликта и заключается в том, что его можно pacценивать как борьбу между корпоративно-клановыми группировками в структурах власти; как коллизию между реформаторами и контрреформаторами; как противостояние разных политико-идеологических образований и т.д. Эта сложность идентификации конфликтов определяется множеством пересекающихся в них противоречий и интерпретацией этих противоречий в сознании участников. При этом зачастую происходит не просто взаимопересечение и накладка конфликтов друг на друга, но и их взаимное стимулирование, поэтому вопрос о первичности какой-либо составляющей лишается смысла.
Предлагаемые в литературе разнообразные типологии конфликтов основаны, как правило, на различных признаках, формальных нормах или ценностных суждениях. Так, с точки зрения областей проявления политические конфликты разделяются па международные и внутриполитические; по характеру нормативной регуляции – на институционализированные и неинституционализированные; по возможности их регулирования – конфликты с нулевой (не имеющие вариантов регулирования) и с ненулевой суммой; по временной продолжительности – кратко-, средне- и долгосрочные конфликты; с точки зрения публичности – явные и латентные.
Важным критерием типологии конфликтов выступает их функциональная направленность, поэтому выделяют конфликты конструктивные и деструктивные. Собственно говоря, любой конфликт несет в себе как позитивные, так и негативные черты, однако преобладание в нем тех или других позволяет охарактеризовать его как конструктивный либо как деструктивный. Позитивные стороны конфликта заключаются в следующем:
• конфликт ускоряет процесс самосознания и одновременно служит осознанию (идентификации) общности, сходству интересов;
• он способствует разрядке, играет роль отводного клапана для конструктивного выхода эмоций;
• демонстрирует недовольство существующим положением;
• предотвращает застой, заставляет двигаться вперед, отрицая старые, отжившие отношения.
Деструктивное воздействие выражается, во-первых, в том, что конфликт создает угрозу социальной системе и подрывает доверие сторон; во-вторых, он порождает разобщенность.
Необходимо учитывать и деление конфликтов на действительные и мнимые («фантомные»). К реальным причинам конфликтов относятся особенности структурного и функционального состояния той или иной системы (социальная нестабильность, организационные недостатки в организации совместной деятельности и т.д.). Что же касается мнимых конфликтов, то для их понимания важное значение имеет теорема Томаса, которая гласит: «Если воспринимают некоторую ситуацию как реальную, то она будет реальной и по своим последствиям». Применительно к конфликту это означает, что если есть несовпадение интересов между акторами, но это несовпадение не воспринимается, не ощущается ими, то такое несовпадение не приводит к конфликту. И наоборот: если между субъектами существует общность интересов, но сами участники испытывают друг к другу враждебность, то отношения между ними обязательно будут развиваться по схеме конфликта, а не сотрудничества. Так воображаемое превращается в действительность.
Еще одна классификация конфликтов предполагает их деление по степени интенсивности. Автор этой типологии – известный американский конфликтолог Д. Дэна – предлагает выделять следующие формы конфликтов:
• стычки (мелкие неприятности, не представляющие серьезной угрозы);
• столкновения (серия непрекращающихся стычек, связанных с расширением круга причин, вызывающих конфликт, уменьшением желания сотрудничать с другой стороной и т.д.);
• кризисы (постоянные и неизбежные столкновения, в результате чего создается так называемая тупиковая ситуация, когда оппоненты окончательно прерывают отношения).
При этом внутриполитические кризисы можно дифференцировать по степени глубины и опасности для общественной стабильности:
• Правительственный кризис, который наступает вследствие утраты правительством авторитета в обществе, аппарате и парламенте. Этот вид кризиса может начаться, например, в результате отхода части министров от выполнения согласованной и одобренной парламентом программы (наиболее ярко эти процессы разворачиваются в стране классической «нестабильной демократии» - Италии).
• Парламентский кризис, означающий паралич парламента. Конфликты в парламентской деятельности существуют перманентно. Они очень разнообразны и могут возникать между парламентскими фракциями; между парламентом и правительством; между парламентом и президентом; между парламентом и группами давления и т.д. Однако в условиях обострения межфракционной и другой борьбы, когда конфликт достигает своего апогея, может возникнуть ситуация, парализующая работу парламента. Выход из такого кризиса связан либо с отставкой правительства, либо с роспуском парламента и назначением досрочных выборов.
• Конституционный кризис. Обычно ему предшествуют конституционные конфликты, связанные с несовершенством основного закона, попытками нарушить этот закон государственными органами вследствие политического расчета или правовой неграмотности. Примеров перерастания конституционных конфликтов в конституционные кризисы предостаточно. Один из самых характерных связан с правовым статусом провинции Квебек (Канада), которая населена франкоязычными канадцами, настаивающими на расширении компетенции территории вплоть до отделения. Несмотря на то что в конституцию было внесено более 60 поправок, расширяющих права провинций, ситуация вокруг Квебека остается потенциально конфликтной. Для ее урегулирования правительство не раз обращалось к едва ли не самому эффективному средству – общеканадскому референдуму. Однако если на референдуме 1992 г., призванном одобрить переустройство страны, подавляющее большинство населения ответило отрицательно, то в 1995 г. большинством всего в 2 % удалось сохранить целостность государства.
Конституционный кризис потряс и Россию в сентябре-октябре 1993 г., когда, согласно Указу Президента РФ Б. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», не только распалась система Советов, но была приостановлена и деятельность Конституционного суда.
Еще один критерий типологии конфликтов вводит М. Дойч. Он предлагает классифицировать конфликты потипу их участников (личность, группа, нация) и по видам отношений (внутри- и межсистемный уровни) следующим образом:
• внутри- и межличностные (индивидуально-психологический уровень);
• внутри- и межгрупповой (социально-психологический);
• внутринациональный и международный.
Классической стала и типология выделения конфликтных ситуаций по статусной позиции их акторов:
• горизонтальные (лица или группы, не находящиеся в подчинении друг другу);
• вертикальные (оппоненты, находящиеся в иерархическом соподчинении);
• смешанные, в которых представлены вертикальные и горизонтальные
их составляющие.
Типология уровней конфликтов в политическом анализе занимает особое место, поскольку определяющим для политических oтношений является их вертикальное измерение, т.е. именно отношения «господства/подчинения».
В свою очередь, вертикальные конфликты подразделяют на конфликты макро-и микроуровня.
В основе макроконфликтов лежат противоречия между различными социальными группами, прежде всего это конфликт между властью и обществом в целом либо его составляющими. Такого рода конфликты в России достигли своего апогея в конце 1980 - начале 1990-х гг., когда отношения между старой номенклатурной элитой и социумом обострились до крайности.
Макроконфликты имеют форму государственно-правовых противоречий и выступают в виде конфликтов между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека), государством и правовым статусом ущемленных групп населения, между государством (либо его отдельным институтом) и обществом. На макроуровне наиболее типичным случаем является различие статусов «верхов» и «низов», истэблишмента и массы. Такое различие потенциально несет в себе конфликт. Этот потенциал реализуется в двух полярных ситуациях, чаще всего наблюдавшихся в политической истории. Во-первых, в ситуации, когда «верхи» усиливают свое властное давление на «низы», а «низы» оказывают сопротивление, полагая, что властвующая элита переступила допустимый предел. Во-вторых, когда «низы» резко усиливают свои притязания на власть (например, требуют расширения избирательных прав, права на создание политических объединений, на участие в государственном управлении и т.д.). Ситуация завершающего этапа перестройки в нашей стране (1989-1991 гг.) определялась конфликтом именно второго типа: массы отказывали в доверии власти и заявляли о своих суверенных правах па изменение политики, структуры, а затем и режима в целом.
Микроконфликты базируются на противостоянии внутри той или иной социальной общности. Например, применительно к политической элите – это конфликты между ее основными частями, а также в рамках каждой из них. Поэтому данный тип конфликтных противостояний принимает форму государственно-административных конфликтов. Основу государственно-административных противоречий составляет неравновесность полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Например, чрезмерно широкие функции в разработке внутренней и внешней политики резко диссонируют с практическим отсутствием контроля за ней со стороны парламента. Расплывчатость и неопределенность компетенции двух ветвей власти вызывает ситуацию «перетягивания каната» и стимулирует желание взять на себя решение вопросов, имеющих пограничный или спорный характер. Поэтому важной проблемой для нормального функционирования властей становится четкое разграничение полномочий различных государственных органов. На личностном уровне такая конфликтная ситуация проявляется в смешении ролей и ценностных ориентации представителей законодательной и исполнительной элиты, принимая форму вопроса «Кто главнее?». При этом наиболее острые схватки связаны с проблемами контроля и распоряжения собственностью, а также назначения на ключевые места в органах государственной власти. Таким образом, содержание этих конфликтных противостояний может быть разное, например, функциональное или статусно-ролевое, однако участниками коллизий выступают носители власти.
В государственно-административной сфере (подобно любой другой) конфликты разворачиваются на трех уровнях – взаимодействия институтов, организаций и индивидов. В отдельные периоды конфликтные ситуации (например, по вопросам формирования бюджета, реорганизации госаппарата, связанного с перемещением значительного количества персонала, назначения лиц на ключевые посты в правительстве и т.д.) могут создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Вместе с тем проявление нарастающих разногласий – это более оптимальный вариант, чем скрытое нарастание недовольства и латентное развитие конфликта.
Государственно-административной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, равно как и атмосфера исполнительности. Именно эти черты во многом предопределяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия.
Описанные особенности государственно-административной сферы предполагают в основном рассудочные – в противовес чувственным и иррациональным – поводы возникновения конфликтов, а также, как правило, отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества конфликтов – ценностных. Мотивация конкурентного поведения формируется обычно в связи с распределением (перераспределением) материальных ресурсов, статусов, ролей.
Тем не менее системе государственного управления присуща и серьезная функциональная раздробленность, что выражается, например, в стремлении отдельных министерств, ведомств, правительственных комиссий и других государственных структур присвоить функции иных органов управления; в дублировании; в несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования и т.д.
Таким образом, административно-государственная сфера – это неравновесная биполярная система: с одной стороны, она представляет собой целостное образование с жестко разделенными и формально закрепленными функциями, поэтому конфликт в ней играет второстепенную роль; с другой – она воспроизводит конфликты как структурно и функционально разделенная система.
В государственно-административной сфере присутствуют вес три идеальных тина конфликтного поведения, выделенных в модели канадского ученого А. Раппопорта: «сражение», «игра» и «дебаты» («спор»). Однако эта типология конфликтов наиболее применима к сфере международных отношений (см. главу VII).
Типология государственпо-администрапшвных конфликтов:
1. Конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами).
2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов.
3. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления.
4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления.
5. Функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждений.
6. Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.
Противоречия между политическими и государственно-административными структурами – это конфликт принципов и критериев, которые,с одной стороны, ориентируют государственные институты назакрепление и стабилизацию политической власти, а с другой – нацеленына макроэкономическое регулирование общественных отношений.
На практике это происходит, когда, например, органы хозяйственного (макроэкономического) управления переходят к политическим методам достижения целей (внеэкономическое принуждение) или же саботируют выполнение своих функций. Толчком к возникновению конфликтов может служить и реорганизация госаппарата, не учитывающая интересы госслужащих.
Возникновение угрозы правящему режиму со стороны государственных органов макроэкономического управления обычно быстро ликвидируется путем реорганизации министерств и кадровых назначений, усиления персональной ответственности.
Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторовможноподразделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором.
В первом случае источником противоречий служат противоположные стремления сторон: государственные органы пытаются усилить свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от их чрезмерной опеки. Подобные конфликты порождаются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарных и пр.). Такие противоречия разрешаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет преимущественно институционализированный характер.
Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Причин их много: неполное исполнение государством своих обязанностей (например, по охране правопорядка, осуществлению финансового надзора и т.д.), монополизм на рынке определенных услуг, криминализация деятельности государственных органов и пр. Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а Госарбитраж часто бывает неэффективным, государственные структуры нередко оказываются победителями, что провоцирует усиление моральной напряженности между государством и гражданским обществом.
Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления государством включают:
а) конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях. Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды преобразований госаппарата;
б) борьбу за долю ведомства (организации) в бюджете. Авторитет и вес того или иного ведомства в госсекторе зависят именно от доли средств, которую оно контролирует;
в) противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (министерством электронной промышленности, приборостроения и т.п.).
Особый вид политических конфликтов – конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления.В основе таких конфликтов лежит несовпадение специфических интересов населения отдельных территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов управления стимулирует противоречия в подходах к реализации решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и местного значения («наверху» плохо учитывают местную специфику). Важным источником напряженности могут стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии (подчиненное и даже унизительное положение местных органов власти, с которыми не считается центральная власть).
При урегулировании этих противоречий колоссальную роль играет оптимальная степень иерархической соподчиненности государственных органов, под которой понимается упорядочение двусторонних связей, уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент, налаживание бесперебойной информации.
Внутриорганизационные конфликты возникают:
а) между структурными звеньями и организацией в целом;
б) между отдельными подразделениями, в том числе линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не находящимися в вертикальном соподчинении, между ролевыми и фактическими свойствами субъектов управления.
В процессе функционирования и развития любой организации прежние цели дополняются зачастую несовместимыми, что создает новые конфликтные ситуации, например, ценностные основания и принципы сталкиваются с целями выживания. Это влечет за собой и мотивационные различия, порождающие так называемые аппетенционно-аверсионные конфликты, способные конструировать такие формы поведения служащих, которые порой далеко уводят их от первоначального восприятия причин спора. Мотивы поступления на госслужбу далеко не одинаковы: одних привлекает успех, других – стабильность денежного вознаграждения, третьих – престиж и т.д. Кроме того, государственные служащие зачастую представляют различные школы и направления; наконец, существуют ревность, просто неприязнь людей. Поэтому мотивационная форма конфликта имеет в этом отношении тенденцию к перерастанию в ценностную. Это происходит, когда служащие по-разному понимают свой статус и цели пребывания в организации.
Особый оттенок в конкуренцию целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. Конфликт между представителями администрации и специалистами обусловлен стремлением каждой из сторон обеспечить свое решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений. Как одни, так и другие обвиняют друг друга в узости мышления, неспособности профессионально ставить задачи развития организации, недисциплинированности и диктате.
По мнению многих ученых, преодолеть наиболее разрушительные последствия дивергенции целей можно за счет объединительных потенций руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов, связанных групп).