Дитятин Н. И. Верховная власть в России XVIII столетия // Русская мысль. 1881. „

повелительницы гигантской страны, размеры которой продолжали увеличиваться. В царствование Екатерины II разнообразные rech ■ политические факторы, связанные с расширением империи, начи­нают оказывать все более серьезное влияние на внутреннюю по-⁴ литику, устройство государства. Если при Петре I, когда Россия получила название Империи, для политики все еще были харак­терны типично средневековые представления о статусе многих за­воеванных и добровольно присоединившихся к России территорий как о вотчинах, «царствах» русского царя, то в екатерининское время все изменилось. По мере расширения экспансии на Запад (разделы Польши) и Юг (завоевание Причерноморья и Крыма) эта политика становится имперской, т. е. отражает устойчивый комплекс специфических имперских идей властвования над дру­гими народами. Речь идет не об имперской политике, «поверну­той» во внешний мир, основанной на праве силы и схожей в этом смысле по многим своим проявлениям с политикой других импе­рий, а о политике внутри многонациональной империи. Сутью ее в аннексированных, лежащих за пределами первоначального рас­селения великорусской народности землях, становятся три прин­ципа: русификация, централизация и унификация, а также на­сильственное распространение православия.

Русификация проявлялась не только в естественных процессах усвоения многих ценностей европейской цивилизации через рус­скую культуру и русский язык или в расширении естественного для континентальной империи переселенческого движения рус-: ских на окраины империи, но и в сознательном стремлении власти подчеркнуть русские культурные и политические приоритеты. Во многом это объясняется особым патриотизмом самой императри­цы. Нетрудно понять, откуда это пришло. Здесь и трезвый по­литический расчет — Екатерина II не забыла, что пренебрежение Петра III ко всему русскому стало одной из причин его падения. Здесь и искренняя любовь Екатерины II к стране, которая сделала ее великой императрицей, принесла ей бессмертную славу. Здесь и восхищение русским народом, за спиной которого, при всех ^сложностях, можно чувствовать себя, как за каменной стеной («Русский народ есть особенный в целом свете, Бог дал отличные от других свойства»). Нельзя сбрасывать со счета и психологиче­ские особенности патриотизма вчерашней иностранки, страстно хотевшей, чтобы русские признали ее своей.

Имперское сознание Екатерины II имело своим истоком непо­колебимое убеждение в изначальном превосходстве русских над другими народами. В отношении нерусских частей империи Ека­терина II осторожно, но последовательно проводила политику уси­ления русского элемента, при ней осуществлялась продуманная стратегия постепенного выравнивания статуса этих территорий, которые исторически отличались от России. Делалось это преиму­щественно путем административных изменений, на основе унифи­кации и централизации.

С петровской эпохи, с проведения губернских реформ, утвер­дился универсальный унификационный принцип, согласно кото­рому все области России, вне зависимости от национальных, со-

циальных, исторических особенностей и географического положе­ния, получали единую систему местного управления, построенную на основах строгого централизма и бюрократизации. В послепет­ровские годы система местного управления, заимствованная из Швеции, утратила многие черты своего оригинала. Начала каме-рализма, разделение функций различных ветвей власти — все это было забыто: слишком громоздким, дорогим и неудобным казался весь созданный Петром I аппарат. В целом в системе местного уп­равления при ближайших преемниках Петра Великого произошел серьезный откат от петровских принципов регулярного государст­венного устройства, началось возвращение к примитивной допет­ровской воеводской системе управления.

Такое наследие не удовлетворяло императрицу в силу несколь­ких причин. Характер власти воеводы, воплощавшего в одном ли­це судью, главного финансиста и администратора, принципиально не соответствовал просветительским концепциям Екатерины II в области права. Существующая система местного управления ка­залась императрице архаичной, порождавшей извечные пороки русской бюрократии, была слабо управляема из центра, поражала дикостью нравов. А. Б. Каменский писал, что реформирования всей системы местного управления требовала и «сама логика раз­вития самодержавного государства, причем по мере расширения границ империи задача эта становилась все актуальнее. Эта логи­ка диктовала создание строго централизованной и унифицирован­ной системы местного управления, при которой каждая клеточка обширной территории и каждый ее обитатель находились бы под неусыпным и бдительным контролем правительственного чинов­ника».¹⁸ Естественно, нельзя не усмотреть в постановке Екатери­ной II подобной задачи возвращения, уже в новой обстановке, к петровским принципам «регулярности», стремления императрицы продолжить неоконченное петровское строительство регулярного полицейского государства со всеми его атрибутами.

Но только этим дело не ограничивалось. Каменский показал, что одновременно с чисто полицейскими задачами в ходе реформы местного управления Екатерина II намеревалась решить и соци­альные проблемы, точнее — проблемы социальной политики и «социального конструирования». Так три группы причин (право­вые, полицейские и социальные) сделали реформу местной систе­мы чрезвычайно важной в общей структуре екатерининских ре­форм.

«Учреждения для управления губерниями», изданные в 1775 г. и дополненные в 1780 г., были написаны в основном самой импе­ратрицей, которая при работе над текстом прибегала к помощи знатоков западноевропейской и прибалтийской местной админи­страции. По своему значению «Учреждения» стали крупнейшим после Наказа произведением Екатерины II как государственного деятеля. Если Наказ был во многом публицистическим сочинени­ем, то «Учреждения» явились полноценным законодательным ак-

¹⁸ Каменский. А. Б. «Под сению Екатерины...». СПб., 1992. С. 296.

том, реализацией тех начал, которые Екатерина II выражала/в Наказе, стали воплощением тех принципов, на которых она мыс­лила перестроить всю систему государственной власти в Росси/и. В этом документе Екатерина II продемонстрировала все свое искус­ство соединения самодержавной формы правления с законностью.

Сердцевиной областной реформы стало такое реформирование
местного управления, которое усилило значение центра и самой ,
самодержицы в жизни страны. Аналогии действий Екатерины II в t
1775 г. с действиями Петра I в 1708—1711 гг. кажутся вполне !
обоснованными. Тогда Петр I ликвидировал большую часть при- !
казов, создал губернии, во главе которых поставил обладавших or- i
ромной властью «принципалов» — своих наиболее доверенных •
людей. Они, минуя среднее звено (приказы и канцелярии), были \
непосредственно связаны с царем. Эта реформа резко усилила воз- ;
действие центральной власти на регионы, позволила установить ;
чрезвычайные формы управления на местах, эффективнее выка- '
чивать деньги, припасы, рекрутов — все, что было нужно в уело- )
виях разгоревшейся Северной войны. *

По такому же пути пошла и Екатерина II: ликвидация боль- ^!
шинства коллегий привела к передаче многих их функций мест- j
ным властям. Было проведено разукрупнение губерний при одно- !
временной ликвидации провинций. Главной фигурой местной ад- |
министрации стал губернатор или наместник, который в наиболее j
важных частях страны получал титул генерал-губернатора, свя- j
занную с этим огромную власть и был прямо подчинен самой им- i
ператрице. \

Таким образом, губернская реформа 1775 г. усиливала систему
управления, построенную, как и в прежние века русского само- \
державия, преимущественно на «личном начале», на традицион- ;
ном и проверенном временем принципе поручений разных сфер
управления доверенным людям. Они, облеченные большой и чрез- ^!
вычайной властью, в конечном счете замыкались в своих дейст^ ;
виях на самодержице. ',

Восстание Е. И. Пугачева, показавшее полную несостоятель- ._t ность администрации на местах, послужило дополнительным сти- | мулом к проведению губернской реформы. Она означала продол- ' жение процесса бюрократизации, привела к росту численности чи- j новников. Количество губерний увеличилось с 25 до 41, а потом до 50. Они формировались из расчета 300—400 тыс. жителей в каждой, и их размеры применительно к России позволяли власти ! вполне успешно контролировать положение на местах. Губернии j стали взамен прежних провинций главными территориальными j единицами империи. Степень единообразия их устройства была | так высока, что губернии не отражали национальную, историче- \ скую специфику территорий, в особенности тех, которые оказа- ,] лись аннексированы Россией. Так, Литва стала Виленской, а ' Крым — Таврической губернией. Текущими делами только испол- : нительского характера в губернии занимались губернские правле-ния, подчиненные наместнику. Все финансовые дела центральных органов переходили теперь к губернским казенным палатам. Кро­ме того, в губерниях создавались приказы общественного призре-

ния, ведавшие образованием, медициной* социальным обеспече­нием. В уездах делами ведали городничий и капитан-исправник.

Новой стала созданная согласно «Учреждениям для управления губерний» разветвленная судебная система. Принципы независи­мости суда от администрации и отделения уголовного судопроиз­водства от гражданского составляли ее суть. Создание при этом так называемого Совестного суда знаменовало собой появление в России первого всесословного судебного органа, игравшего роль третейского суда и разбиравшего гражданские тяжбы. Кроме того, он имел функции надзора, занимался рассмотрением жалоб аре­стованных и заключенных.

Совестный суд нес на русскую почву презумпцию невиновно­сти, идеи гуманности, человеколюбия, которые верховная власть гарантировала законом. В манифесте 1775 г. создание Совестного суда объяснялось необходимостью обеспечить любому из поддан­ных равные права перед законом, утверждалось, что личная без­опасность каждого подданного «весьма драгоценна есть человеко­любивому монаршему сердцу».¹⁹ В этих словах «Учреждения» можно усмотреть реальное воплощение идей просвещенной монар­хии Екатериной II. Впрочем, идеи независимости и всесословно-сти суда не были реализованы: наместник мог вмешиваться в су­допроизводство на любом уровне, под его началом существовал со­словный суд, рассматривавший и уголовные, и гражданские дела.

Созданная новая система местного управления продолжала традиции петровского «регулярства», строилась на регламентации и строгом контроле государства за жизнью по возможности каж­дого подданного. До губернской реформы Екатерины II петровские принципы — при сохранении их сути — были переосмыслены и модернизированы в духе более гуманного времени, что нашло от­ражение в проекте специальной Комиссии о благочинии 1768— 1771 гг.²⁰ Материалы Комиссии о благочинии были использованы при разработке в 1782 г. «Устава благочиния, или полицейского», который стал важным актом в местном управлении. Городская уп­рава благочиния во главе с городничим и подчиненными ему квар­тальными надзирателями занималась не только благоустройством, санитарией, но зорко стояла на страже нравственности, наблюдая за поведением людей, разгоняя всякие «сходбища» и «сборища». При этом чиновники были обязаны «всякую новизну, узаконению противную, пресекать в самом начале».

Наконец, губернская реформа оказалась важной мерой в соци­альной, точнее — дворянской, политике правительства Екатери­ны И: согласно «Учреждениям» 1775 г., дворянская сословная корпорация получила возможность влияния на местную админи­страцию через своих выборных представителей — уездного пред­водителя и капитанов-исправников. Это было давно ожидаемое политическое решение, подготовленное всей предшествующей ис-

¹⁹ ПС31. Т. 20. № 14392.