Кодифікація вітчизняного трудового законодавства: проблеми та перспективи
Пилип Пилипенко
7 квітня 2010
Кодифікаційні процеси, що так активно відбуваються у системі вітчизняного права і зумовлені необхідністю приведення правових норм у відповідність з вимогами ринкової економіки добігають до свого завершального етапу. Вже ухвалено чимало нових законодавчих актів, якими з урахуванням положень міжнародно - правових документів та сучасних досягнень правового забезпечення якісно посилено гарантії захисту прав і свобод наших громадян, а держава тим самим набуває ознак правової.
Більшість галузей права вже отримали сучасні кодифіковані акти, а деякі з них взагалі встигли оновитися й по декілька разів. За цих обставин не зовсім прийнятною можна вважати ситуацію у сфері регулювання суспільно трудових відносин. Тут основним джерелом права все ще залишається радянський Кодекс законів про працю ( КЗпП) ухвалений у 1971 році. Навіть із тими значними змінами, що були внесені до нього впродовж останніх десяти – п'ятнадцяти років, цей кодекс вже не в стані забезпечити належний рівень регулювання трудових відносин і це зрештою позначається на гарантуванні прав і свобод найманих працівників.
Нагадаємо, що починаючи з 2001 року, в Україні, за підтримки Міжнародної організації праці шляхом реалізації проекту технічного співробітництва "Україна: сприяння реалізації основних принципів і прав у світі праці", було розпочато роботу з підготовки реформування трудового законодавства. До цього процесу було залучено широке коло фахівців, представників профспілок, роботодавців, вчених провідних наукових центрів України, міжнародних експертів з трудового права.
Впродовж двох років було здійснено аналіз чинного трудового законодавства України, співставлення його норм з міжнародними трудовими стандартами, вивчено світовий досвід регулювання трудових відносин.
На основі проведеної роботи Міжвідомчою тристоронньою робочою групою, створеною при Міністерстві праці та соціальної політики, було розроблено Концепцію реформування законодавства про працю України, яка отримала схвалення на національній тристоронній конференції у червні 2002 року, і визначила концептуальні засади нового Трудового кодексу України (ТКУ).
Весь процес розроблення проекту нового Трудового кодексу України був прозорим, з залученням широкого кола учасників. Позиції сторін трудових відносин працівників і роботодавців, обговорювалися на національних і регіональних семінарах. Від представлення першої версії законопроекту (лютий 2003 р.) до схвалення його на засіданні кабінету Міністрів України( 27 серпня 2003 року) Міжвідомчою тристоронньою робочою групою за участю міжнародних експертів було розглянуто близько тисячі зауважень і пропозицій, які надійшли від профспілок і організацій роботодавців. Законопроект в основному був погоджений на засіданні Національної ради соціального партнерства 17 липня 2003 року і за рішенням Уряду скерований на розгляд Верховної Ради України 28 серпня 2003 року.
Після тривалих поневірянь кабінетами законодавчого органу ТКУ все ж пройшов перше читання і після внесення до його тексту відповідних коригувань у липні 2004 року він був поданий до другого читання. Однак через різного роду політичні негаразди проект ТКУ поданий Кабінетом Міністрів України так і не зумів подолати черговий етап свого ухвалення. Він просто зник із сайтів Верховної Ради України.
Натомість, 4 грудня 2007 року у Верховній Раді було зареєстровано новий проект Трудового кодексу України за №1108. Але суб'єктами його подання вже значилися народні депутати В. Хара, Я. Сухий та О. Стоян. І власне цей проект на сьогодні очікує свого другого читання.
Чому і куди зник з обговорення попередній проект ТКУ широкій громадськості доведено не було. За логікою обставин можна лише здогадуватися, що очевидно новий проект є кращим і досконалішим від свого попередника і саме йому надано право пройти усі стадії законодавчого процесу й завершити кодифікацію вітчизняного трудового законодавства.
Та, навіть поверховий аналіз відповідних положень обох проектів ТКУ засвідчує їхню майже повну ідентичність. Хіба що новий варіант містить на одну статтю менше (444 замість 445). Що ж стосується структури самого кодексу, його змістовного наповнення, понятійного апарату та багатьох інших важливих компонентів, які так чи інакше впливають на ефективність нормативного акту, то обидва законопроекти мало чим відрізняються. І саме тому підміна одного проекту ТКУ іншим ( аналогічним) виглядає доволі дивною.
Нагадаємо, що трудове законодавство, незважаючи на універсальний характер деяких своїх інститутів (охорона праці, наприклад) не є єдиним засобом регулювання суспільних відносин, що формуються у сфері реалізації громадянами своєї здатності до праці. Воно, хоч і забезпечує регулювання більшої частини трудових відносин, все ж залишає поза сферою свого регулювання ті з них, які через певні обставини потребують втручання норм інших галузей права.
На жаль, при характеристиці, сфери правового регулювання нового ТКУ автори так і не зуміли відобразити ту основну ідею, яка безпосередньо впливає на визначення сфери чинності норм цієї галузі. Адже відомо, що трудові відносини за своїм характером є досить різноманітними. Вони простежуються на підприємствах, в установах, організаціях, у державних органах і кооперативах, громадських об'єднаннях. Працюють – служать також в органах міліції і у збройних силах; учасниками трудових відносин є особи, що відбувають покарання у виправно-трудових установах і всі, хто проходить альтернативну невійськову службу. Можна найматися на роботу до фізичної особи і можна працювати усією сім'єю, створивши селянське господарство, не укладаючи при цьому жодних угод про працю. Більшість з названих відносин регулюються різними галузями права, і те, чи застосовувати до окремих з них трудове чи інше (адміністративне, військове, виправно-трудове) законодавство, залежить винятково від того факту, який став підставою виникнення кожного із них.
Позитивним є те, що авторам проекту вдалося все ж упіймати цю ідею, але сам спосіб її юридичного закріплення як видається не можна вважати вдалим. Більше того, ст.2-а проекту, яка з огляду на її назву мала б визначати сферу чинності ТКУ фактично суперечить ст.ст. 6-й та 38-й, цього ж проекту де йдеться про регулювання трудових відносин та підстави виникнення останніх.
Проблема полягає у тім, що у ст. 2-й "Відносини, що регулюються Трудовим кодексом України" на першій позиції вказуються відносини щодо реалізації права на працю. А з огляду на те, що право на працю може бути реалізоване за різних обставин та форм, від найму на роботу за трудовим договором, цивільним договором чи іншими підставами, аж до реалізації його шляхом здійснення підприємницької діяльності, можна дійти висновку , що диспозиція ст.6-ої у такій редакції є неприйнятною.
І ще одне концептуальне зауваження стосовно цієї ст. 2-ої, де зазначається перелік відносин, які регулюються Кодексом. Тут, автори вирішили перерахувати усі відносини, які є предметом трудового права як галузі вітчизняного права. Але ж навряд чи такий варіант визначення сфери нормативного акту можна вважати вдалим. Не варто очевидно змішувати сферу чинності закону та предмет правового регулювання одноіменної галузі права. Та обставина, що трудове право регулює своїми нормами трудові відносини та відносини, що зумовлені ними – відносини нагляду і контролю, працевлаштування, вирішення трудових спорів і деякі інші, ще не означає, що всі вони мають знайти своє відображення у кодифікованому акті, який є основним джерелом цієї галузі права.
Більше того, самі по собі трудові відносини є складними за своєю структурою і охоплюють загалом декілька самостійних видів відносин. Це відносини робочого часу, часу відпочинку, оплати праці, інших умов праці та відповідальності працівників і роботодавців. Вони ж чомусь у проекті визначені як окремі відносини, що належать до сфери впливу цього нормативного акту. Зрештою, якщо взяти відносини щодо відповідальності роботодавців за шкоду завдану здоров'ю працівників у трудових правовідносинах, то це взагалі не трудове право.
Чимало зауважень концептуального плану викликає також Глава 2 Книги Першої – Нормативно-правові та інші акти, що регулюють трудові відносини. Вона передусім страждає непослідовністю викладу матеріалу, а подекуди чимало її положень не відповідають загальнотеоретичним напрацюванням вітчизняної правничої науки й науки трудового права.
Не зрозуміло, наприклад, чому задекларувавши у вже згадуваній ст. 2-й проекту цілу низку відносин, які регулюватимуться цим кодексом, автори у Главі 2-й намагаються відобразити акти, що ними регулюються тільки трудові відносини.
Необхідно наголосити, що у такій редакції, як вона подається до другого читання Глава 2-а проекту взагалі не може бути рекомендована до ухвалення. Адже переважна більшість формулювань цієї глави не узгоджується із загальноприйнятими доктринальними напрацюваннями. Так, у ст. 11, яка називається "Система нормативно-правових актів, що регулюють трудові відносини" про систему взагалі не йдеться. Положення п.2, цієї статті, де вказано, що у випадках передбачених законодавством, трудові відносини регулюються генеральною, галузевими та територіальними угодами, колективними та трудовими договорами суперечить загальновизнаній наукою трудового права ідеї про можливість заповнення прогалин у регулюванні трудових відносин вказаними актами договірного характеру.
Концептуально не правильним і таким що довільно інтерпретує відомий принцип "lex specialis derogat lege generali" можна вважати положення проекту за яким "суб'єкт права законодавчої ініціативи, що подав до Верховної Ради України проект закону, який інакше регулює трудові відносини ніж цей Кодекс, зобов'язаний подати одночасно проект Закону про внесення змін до Трудового Кодексу України". Якщо й далі слідувати за логікою авторів цієї норми, то не важко дійти висновку, що й Конституцію України не варто дотримуватись – достатньо з проектами законів, які їй суперечать подавати відповідні зміни до Основного Закону.
Автори знехтували також теоретичними напрацюваннями щодо класифікації нормативно – правових актів у сфері трудового права. Зокрема, замість класичного виду актів договірного характеру чи локальних актів ми знаходимо у тексті проекту новий поділ, на нормативні акти роботодавця та акти нормативно – технічного характеру.
Не можна погодитись також із виокремленням у системі актів які регулюють трудові відносини - актів трудового законодавства. У тій своїй структурі, як вони подаються у ст. 12 проекту ТКУ ці акти вже були предметом розгляду Конституційного Суду України.1 Тому, видається, що потрібно було взяти це до уваги при укладенні відповідної Глави у кодексі, який покликаний регулювати трудові відносини найманої праці.
Однією із норм, що завершують Главу 2 проекту ТКУ є стаття, що нею визначається застосування аналогії для регулювання трудових відносин. Безперечно , що наявність подібної норми у ТКУ є важливим кроком для забезпечення максимальної ефективності правового забезпечення . Ось тільки редакція статті про аналогію не витримує жодної критики.
Сміємо запевнити, що вже після першого курсу навчання студент - юрист може відрізнити аналогію права від аналогії закону. У тому ж варіанті як це визначено у проекті ТКУ зробити розмежування не так просто. Спробуйте, переконатись. Отже текст ст.17.
1. Якщо трудові відносини не врегульовані цим Кодексом, іншими актами трудового законодавства, колективними угодами або договором чи трудовим договором, вони регулюються тими правовими нормами цього Кодексу, інших актів трудового законодавства, що регулюють подібні за змістом трудові відносини (аналогія закону).
2. У разі неможливості використати аналогію закону для регулювання трудових відносин, вони регулюються відповідно до загальних засад трудового законодавства (аналогія права).
Якщо законодавець залишить цю норму у такій редакції нам з вами довго доведеться шукати аналогію права серед загальних засад трудового законодавства.
Хотілося б у зв'язку з цим звернути увагу законодавців на те, що у багатьох європейських країнах трудові відносини врегульовані нормами цивільного законодавства. Цивільні кодекси цих країн містять спеціальні розділи чи книги, які спеціально присвячені регулюванню трудових відносин. І така практика там вважається цілком нормальною, а рівень соціальних гарантій трудових прав найманих працівників від цього зовсім не страждає. Так склалося історично, що трудовий договір в основі своїй має цивільно-правові засади, а соціальний його аспект докорінно не змінює юридичну природу цього договірно – правового акту. Тому при вирішенні проблеми аналогії на законодавчому рівні ті європейські країни, які мають свої Трудові кодекси ( Франція, Польща, Угорщина) передбачають зазвичай використання норм цивільного законодавства у разі, якщо за певних обставин трудові відносини не можуть бути врегулюванні трудовим законодавством. І видається, що не зайвою була б така норма і у нашому Трудовому кодексі.
Чимало застережень концептуального плану можна висловити щодо Глави 3 Книги Першої проекту ТКУ. Вона має назву "Суб'єкти трудових відносин".
Відкриває цю Главу ст. 19 "Сторони та суб'єкти трудових відносин", яка уже із своєї назви дає підстави зрозуміти, що помимо суб'єктів у трудових відносинах беруть участь ще й сторони. Визначення ж сторін трудових відносин як працівника і роботодавця ще більше загострює проблему, бо загальновідомо, що і працівник і роботодавець є сторонами трудового договору. А у трудових відносинах вони зазвичай фігурують як суб'єкти.
Ще більшого "удару" наука трудового права отримує, коли з формулювання п. 2 цієї ж ст.19 ми дізнаємося, що ні працівник, ні роботодавець виявляється взагалі не є суб'єктами трудових відносин? Натомість, суб'єктами, які можуть брати участь у трудових відносинах кодекс називає:
1) професійні спілки, їх об'єднання, а у колективних трудових відносинах за відсутності профспілкової організації - вільно обрані працівниками представники (представник);
2) організації роботодавців та їх об'єднання;
3) інші суб'єкти, визначені цим Кодексом.
Очевидно, що після такого викладу суб'єктів трудових відносин логічно постає запитання – а що ж собою представляють власне оті трудові відносини, що ними так довільно оперує проект ТКУ?
На жаль, визначення цього поняття у кодексі віднайти не можливо. Воно, навіть по при те, що у Книзі Другій є і Глава I, і навіть §1 з одноіменною назвою " Трудові відносини і трудовий договір" авторами просто про ігнороване. А це, чи не найголовніший концептуальний прорахунок. Бо, як би ми не визначали мету чи основні засади регулювання суспільних відносин і не визначились при цьому із об'єктом самого регулювання – усі правотворчі потуги залишаються марними.
Вкотре доводиться констатувати, що ігнорування наукових досягнень у законодавчій діяльності неодмінно призводить до низької ефективності правового регулювання відповідних суспільних відносин. І прикладів цьому існує чимало. Взяти хоча б Земельний кодекс, який тричі змінював свою редакцію, декілька разів переухвалювалися податкові закони, підприємницькі і т.п. Тому, очевидно, відоме наукове визначення трудових відносин, як таких, що постають в результаті укладення трудового договору між працівником та роботодавцем з метою виконання працівником роботи на умовах узгоджених в договорі, позитивно б позначилось на багатьох нормативних положеннях кодифікованого акту.
Безсумнівну, за таких умов сторони трудового договору у проекті ТКУ не називалися б сторонами трудових відносин, а логічно позначалися б їхніми суб'єктами. Що ж до інших суб'єктів, перелічених у ст.19 ТКУ то вони за своєю природою належать до суб'єктів відносин, які покликані допомогти існуванню трудових відносин ( відносини працевлаштування, нагляду і контролю, соціально-партнерські, тощо). Вони ж разом із суб'єктами трудових відносин вважаються суб'єктами трудового права, а це не зовсім тотожні правові категорії. На жаль автори проекту цього не взяли до уваги і ми " маємо те що маємо".
Багато зауважень викликають ті положення проекту ТКУ, де йдеться про сторони трудового договору, їхні права та обов'язки. І у цьому випадку, визначення сторін далеке від досконалості. Більше того, автори фактично проігнорували вже існуючі нормативні акти – цивільний кодекс та деякі інші джерела.
Якщо із визначенням працівника ще можна погодитись, то легітимний варіант визначення роботодавця запропонований авторами проекту не втримує жодної критики. Те, що роботодавець – це юридична чи фізична особи – сумнівів не викликає. Але ж не можна юридичну особу ототожнювати із підприємством, установою та організацією, бо тим самим ми повертаємося до 70-х років минулого століття. Нагадаємо, що за нинішнім КзпП України у його першій редакції 1971 року стороною трудового договору вважалися саме підприємства, установи, організації. І насправді така конструкція відповідала тогочасній концепції юридичної особи, за якої підприємства фігурували у правових стосунках як суб'єкти, а не як об'єкти останніх. Нинішній цивільний кодекс України передбачає дещо інший підхід до поняття юридичної особи. І законодавець цього не може не враховувати при ухвалені наступних нормативних актів. Більше того, якщо вважати, що роботодавець як це пропонується у проекті ТКУ використовує працю фізичних осіб в межах трудових відносин, то не важко дійти висновку, що до сфери впливу цієї норми належатимуть усі юридичні та фізичні особи, які використовують працю осіб не тільки на підставі трудового договору, а й за інших обставин. Як ми вже відзначали трудових відносин у сфері реалізації здібностей людини до праці складається чимало. Та тільки трудові відносини в основу яких покладено трудовий договір регулюються трудовим правом.
Не можемо залишити поза увагою ще один прорахунок авторів проекту кодексу в частині визначення поняття роботодавця. Адже так може скластися, що поза сферою впливу норм ТКУ залишаються особи, що найматимуться на роботу не до юридичних осіб безпосередньо, а до їхніх відокремлених структурних підрозділів – філій, наприклад, тощо. Вже тепер така практика існує. І при визначені поняття роботодавця ігнорувати цю обставину не є допустимим.
Російські законодавці з цього приводу зокрема, вказали у Трудовому Кодексі РФ що у випадках встановлених законодавством, роботодавцем може виступати й інший суб'єкт, наділений правом укладати трудові договори.
Можна навести ще чимало аналогічного плану прорахунків і упущень, що ними так густо засіяний проект трудового кодексу. Але загалом, як засвідчує багаторічний досвід проведення кодифікаційних робіт у сфері трудового права, особливих сподівань на загалом позитивне вирішення усіх цих проблем та ухвалення більш менш прийнятного варіанту ТКУ залишається все менше. Автору цієї статті, який особисто очолював групу провідних науковців, що на початку століття опрацьовувала концепцію нового кодифікованого акту прикро спостерігати, як із кінцевого його варіанту зникають багато важливих напрацювань не лише вітчизняної, а й зарубіжної науки та практики регулювання трудових відносин найманої праці. Тому, навряд чи можна вважати вдалим завершення у такий спосіб кодифікаційного процесу цієї важливої галузі вітчизняного законодавства. Принаймні особливої ефективності правового забезпечення трудових відносин на сучасному етапі такий кодекс недодасть.
Пилип Пилипенко
Доктор юридичних наук
Професор, завідувач кафедри трудового,
аграрного та екологічного права
Львівського національного університету
імені Івана Франка
Депутат Львівської обласної ради
фракції ВО "Свобода"