Принцип прямого действия права Европейского союза
В системе разнообразных принципов права Европейского союза особое место занимает принцип прямого действия этого права в его отношениях с национальным правом.
В правовой теории и практике этот принцип не без оснований, именуя "доктриной прямого действия", относят вместе с принципом верховенства европейского права к разряду фундаментальных принципов, на основе которых строится и "поддерживается европейский правопорядок"*(1222), рассматриваемый в настоящее время с подачи Европейского суда не иначе как в качестве "конституционного правопорядка"*(1223).
Определяя характер взаимосвязи и взаимодействия права Европейского союза и национального права, исследователи верно подмечают, что в практическом плане осуществление принципа прямого действия права наряду с принципом его верховенства означает "для физических и юридических лиц возможность опираться на право Сообществ и добиваться его реализации через суды государств-членов", а для европейского правопорядка - его утверждение и развитие*(1224).
В теоретическом и практическом плане принцип прямого действия европейского права проявляется в виде возможности и способности норм, содержащихся в актах, исходящих от органов и институтов Евросоюза и Сообществ, выступать в виде регулятора общественных отношений, возникающих на территории государств-членов, непосредственно, напрямую, без необходимости их ратификации или иных форм их официального признания со стороны государств.
Такого рода прямое, беспрепятственное применение актов Европейского союза и Сообществ на территории государств-членов, несомненно, способствует усилению взаимосвязи и взаимодействия правовой системы данного национального образования с национальными правовыми системами и тем самым создает необходимые условия для повышения их общей слаженности и усиления эффективности.
Говоря об этом, нельзя не согласиться с мнением, высказанным в литературе, о том, что если бы на пути прямого воздействия права Евросоюза и Сообществ на национальное право существовало "ограничение" в виде необходимости его ратификации или иной формы имплементации, то это право "утратило бы свою нынешнюю эффективность, поскольку необходимость согласительной процедуры поставила бы ее реализацию в жесткую зависимость от каждого государства-члена и общие интересы могли бы быть серьезно нарушены"*(1225).
2. Анализ действующего законодательства и судебной практики Европейского союза со всей очевидностью указывает на то, что хотя принцип прямого действия наднационального права представляется в виде фундаментального, а следовательно - в известной степени универсального принципа, который по логике вещей должен был бы распространяться на все без исключения акты, исходящие от наднациональных органов и институтов, однако это не совсем так*(1226). Данный принцип имеет широкоохватывающий, но отнюдь не всеохватывающий и к тому же довольно дифференцированный характер.
Свое изначальное закрепление принцип прямого действия наднационального права получил в учредительных договорных актах Евросоюза и Сообществ, в частности в Договоре, учреждающем Европейское сообщество, и распространялся лишь на некоторые юридические акты, а именно на регламенты - "акты общего характера", являющиеся "обязательными во всех своих составных частях" как для наднациональных, так и для национальных органов и институтов и подлежащие "прямому применению во всех государствах-членах", а также на решения, содержащие в себе положения нормативного характера, принимаемые по каждому конкретному случаю, и являющиеся обязательными "во всех своих составных частях" для каждого субъекта права, "кому они адресованы", включая государства-члены, корпорации и другие юридические и физические лица*(1227).
В более поздний период принцип прямого действия наднациональных актов был распространен практикой Европейского суда справедливости также на ряд других правовых актов, исходящих от различных органов и институтов Евросоюза, в том числе "в порядке исключения" - на директивы как на "инструмент" гармонизации и определенной унификации наднационального и национального права*(1228).
В соответствии с судебной практикой 1980-х и 1990-х годов директива может иметь прямое действие в тех случаях, если она не была имплементирована, несмотря на истечение срока ее реализации в национальное право, и если она по своему содержанию является "достаточно конкретной, чтобы применяться в отдельном случае"*(1229). Прямое применение директивы основывается на принципе effect utile, направленном на придание правовым нормам Евросоюза и Сообществ максимальной эффективности. Прямое действие директив имеет так называемый вертикальный характер, означающий, что субъекты права - юридические и физические лица, защищая свои интересы, могут ссылаться на директивы только по отношению к национальным государственным властям и судам (вертикальное действие по отношению к третьим лицам).
Однако это действие директив, будучи ограниченным сферой взаимоотношений государства и граждан, не распространяется на взаимоотношения субъектов права - частных лиц и, соответственно, не создает для них никаких прав и обязанностей. Это означает, что прямое действие этих актов, распространяясь лишь на сферу отношений, возникающих между частными лицами и государством, и не затрагивая отношения, возникающие между юридическими и физическими лицами, имеют только вертикальный, но не горизонтальный характер*(1230), именуемый таковым и рассматриваемый в качестве такового во всех тех случаях, "когда один индивид выступает с претензиями по отношению к другому индивиду"*(1231) и когда в такого рода претензионных отношениях в качестве субъекта права, а точнее, в качестве одной из сторон, не выступает ни государственный, ни надгосударственный институт или орган.
Уделяя значительное внимание прямому действию директив и выработке при этом определенных принципов и правил, Европейский суд справедливости, а вместе с ним и исследователи исходят из того, что: а) правовой основой принципа прямого действия директив, которые являются обязательными для каждого отдельно взятого государства-члена, какому они адресуются, "в том, что касается ожидаемого результата", служит, так же как и в отношении регламентов и решений, ст. 249 Договора, учреждающего Европейское сообщество; б) обязательность применения директив в случае их прямого действия, равно как и в других случаях, возлагается не только на национальные суды, но и на другие соответствующие органы государств-членов*(1232); в) во многих случаях принцип прямого действия распространяется не на всю директиву как таковую в целом, а только на отдельные ее положения или на ряд содержащихся в ней положений*(1233); г) помимо общих условий и требований, при соблюдении которых реализуется принцип прямого действия наднационального права по отношению к национальному, в случаях с прямым применением директив Европейский суд справедливости может вырабатывать также и специальные условия относительно каждого конкретного случая*(1234); д) в повседневной реальности принцип прямого действия европейского права зачастую реализуется не столько сам по себе, сколько во взаимосвязи и взаимодействии с другими соотносящимися с ним принципами (принцип верховенства наднационального права, принцип пропорциональности и др.).
Основные положения, касающиеся прямого действия директив в целом или их отдельных составных частей, в значительной степени относятся также к прямому действию ряда других нормативных правовых и индивидуальных актов, издаваемых наднациональными европейскими органами и институтами. Хотя при этом, в силу того что принцип прямого действия, в отличие, скажем, от принципа верховенства наднационального европейского права по отношению к национальному, не имеет безусловного характера, не может быть полного совпадения требований и условий, при которых непосредственно применяется на территории национальных государств тот или иной наднациональный акт.
Подобно тому как правовая теория и юридическая практика Европейского союза и Сообществ выработала целый ряд способов или форм "перехода" ("перемещение" - transposition) норм наднационального права в национальное, так и Европейский суд справедливости сформулировал, опираясь на соответствующие положения учредительных договоров, ряд прецедентных правил в виде определенных требований и условий, при наличии которых реализуется принцип прямого действия различных наднациональных актов.
Среди наиболее распространенных форм "перехода" норм наднационального, в основе своей романо-германского, права в национальное, в частности в общее право Великобритании, выделяют такие, как инкорпорация норм и различных положений общеевропейского права в действующее национальное, в данном случае - английское право; принятие новых или изменение существующих национальных актов в плане реализации требований, содержащихся в национальных актах, и др.*(1235)
Что же касается требований и условий прямого действия наднационального права по отношению к национальному праву своеобразной формы "перемещения", а точнее - "внедрения" первого во второе, то здесь применительно к различным группам наднациональных нормативно-правовых и иных актов существует свой дифференцированный подход*(1236).
Признание конкретной нормы наднационального права как непосредственно действующей, резонно подмечается в связи с этим в научной литературе, "зависит, во-первых, от ее содержания, а во-вторых, от источника, в котором она закрепляется"*(1237).
Исходя из этого все наднациональные нормативные правовые и иные акты с точки зрения возможности и степени их прямого действия или применения на территории государств-членов можно подразделить на следующие три группы:
1) на акты, которые в полном объеме и вне всяких условий имеют прямое действие. Это регламенты, решения и некоторые другие нормативные правовые и индивидуальные акты, исходящее от европейских негосударственных органов и институтов;
2) на акты, имеющие прямое действие лишь при соблюдении определенных условий и требований, сформулированных и закрепленных в соответствующих решениях Европейского суда справедливости. Это, в частности, директивы, договорные акты, заключаемые Европейскими сообществами с третьими странами, и ряд других актов. При этом, как верно замечают исследователи*(1238), нередко бывают такие ситуации, когда один и тот же источник включает нормы, одни из которых обладают прямым действием, а другие не имеют такового (например, нормы-цели, нормы-дефиниции и др.);
3) на акты, которые не могут ни при каких обстоятельствах и условиях в настоящее время иметь прямого действия. Речь идет, в частности, об актах, принимаемых в процессе сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере. Это такие, например, акты, принимаемые "единогласно по инициативе любого государства-члена или комиссии" Советом, как рамочные решения, которые согласно Договору о Европейском Союзе являются обязательными для государств-членов "в отношении результата, которого нужно достичь, оставляя в то же время национальным инстанциям компетенцию относительно формы и методов достижения", но вместе с тем они "не могут иметь прямого действия". В данном случае имеются в виду рамочные решения, принятые в целях сближения "законодательных и регламентарных положений" государств-членов.
Аналогично обстоит дело и с рядом других решений Совета, принимаемых в уголовно-правовой сфере сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в соответствии с Договором о Европейском союзе, которые хотя и являются для них обязательными, но тем не менее "не могут иметь прямого действия"*(1239).
3. В такого рода случаях, когда наднациональный акт, будучи обязательным по своей сути и характеру для государств-членов и их различных органов, но вместе с тем не имеет и не может иметь прямого действия, в отечественной и зарубежной литературе обычно квалифицируют как акт, подлежащий не прямому применению, а "опосредованному исполнению".
Констатируя, что "в большинстве случаев право Сообществ исполняется государствами-участниками", авторы акцентируют внимание на том, что "следует непосредственное межгосударственное исполнение отличать от опосредованного межгосударственного исполнения"*(1240). При этом подчеркивается, что если при "непосредственном исполнении", т.е. при прямом действии, "процесс осуществляется за счет прямо применяемого первичного права, распоряжений и непосредственно действующих директив", то при "опосредованном межгосударственном исполнении" "работает" национальное право, имея в виду, что "исполнение осуществляется посредством издания национальных законов, постановлений и распоряжений"*(1241).
Разумеется, что данные национальные акты издаются "на основе и во исполнение" соответствующих наднациональных актов, таких, в частности, как рамочные и иные решения, принимаемые в уголовно-правовой сфере и выступающие в качестве своего рода основы наднационального и национального законодательства в данной области*(1242).
В процессе принятия и применения этих актов, являющихся составной частью, звеном "опосредованного исполнения" соответствующих наднациональных актов, так же как и в процессе прямого применения последних, когда это допускается действующими европейскими нормативами, законодатель должен руководствоваться такими общезначимыми принципами, как принцип эффективности, исходящий из того, что реализация норм, содержащихся в национальных актах, "не может быть практически невозможной или затрудненной"; принцип равнозначности, или эквивалентности, согласно которому "национальное право не может быть менее благоприятным" по сравнению с соответствующими нормами наднационального права и который направлен на "предотвращение пренебрежения при применении права Сообществ по отношению к сугубо национальным делам"*(1243), и др.
Подразделение всего процесса реализации, а точнее - применения права Европейского союза и Сообществ на две составные части - "прямое применение во всех государствах-членах" и "опосредованное исполнение" - несомненно, носит довольно условный характер, имея в виду то обстоятельство, что некоторые наднациональные акты, в частности директивы, в одних своих составных частях могут иметь прямое действие, а в других - реализовываться путем "опосредованного исполнения".
Аналогичным образом обстоит дело и с договорными актами, включая, естественно, и учредительные договоры, которые, по заключению экспертов, содержат в себе, с одной стороны, положения, подлежащие "прямому применению на территории государств-членов", а с другой - "общие положения", требующие для своей реализации на территории, находящейся под юрисдикцией государств-членов, принятия на национальном уровне специальных нормативных правовых актов*(1244).
Европейский суд справедливости неоднократно указывал на то, что ряд положений, содержащихся, в частности, в Договоре об учреждении Европейского сообщества, в силу своего весьма общего характера "не могут иметь прямого действия"*(1245).
Это касается, например, таких положений, по которым была обозначена позиция Европейского суда, как положения, связанные с реализацией принципа субсидиарности (ст. 5), с определением квот в сфере межгосударственной торговли (ст. 33), с реализацией принципа свободного движения капитала (ст. 67, 71), с осуществлением различных сторон и аспектов социальной политики государств-членов (ст. 117, 118) и др.*(1246)
Наличие таких "двойственных" по своей природе и характеру с точки зрения прямого действия актов, как директива, равно как и многих общих положений учредительных и иных договоров, которые не могут быть реализованы непосредственно, а лишь путем издания соответствующих национальных актов, свидетельствует, помимо всего прочего, о том, что общеобязательный характер наднациональных правовых актов далеко не всегда соотносится с непосредственным характером их применения. Здесь имеет место определенный и вполне понятный "разрыв" между общеобязательностью наднациональных актов и непосредственностью их применения, реализацией их без помощи национальных актов. В известной мере он является порождением и одновременно отражением того соотношения полномочий в правотворческой и правоприменительной сфере, которое сложилось между наднациональными органами и институтами, с одной стороны, и суверенными национальными государствами, с другой.
Имея общеобязательный и в этом смысле безусловный характер, многие наднациональные акты тем не менее полностью или частично "проникают" в национальные правовые системы не прямо, непосредственно, как это следовало бы осуществлять по отношению к общеобязательным актам, а "косвенно", опосредованно*(1247).
В результате этого в национальных правовых системах, за исключением непосредственно реализуемых наднациональных актов, свидетельствующих о наличии у Евросоюза и Сообществ таких правотворческих полномочий, которые позволяют принимать акты, напрямую входящие в эти системы, сохраняется весьма значительный массив правовых норм, которые прямо или косвенно опосредуются национальными государствами. Его объем, равно как и сфера его применения, тесно связаны и полностью зависят от уровня развития процесса общеевропейской экономической, социальной, политической и иной интеграции вообще и государственно-правовой интеграции в частности.
Усиление этого процесса неизбежно: сама логика развития событий ведет к увеличению объема и расширению сферы прямого применения на территории государств-членов правовых норм, порождаемых общеевропейскими органами и институтами, и, соответственно, к сокращению объема и сужению сферы применения правовых норм, прямо или косвенно опосредуемых государствами-членами. И наоборот, ослабление, а тем более торможение или развитие вспять данного процесса с неизбежностью приведет к обратному результату. А именно - к сохранению на прежнем уровне или расширению сферы действия национального права и, соответственно, - к сужению сферы, в том числе и прямого применения, наднационального права.
4. Рассматривая особенности принципа прямого действия права Европейского союза и Сообществ, необходимо заметить, что помимо классификации норм и юридически значимых положений на нормы и положения вертикального и горизонтального характера, нормы и положения прямого и опосредованного исполнения, а также на так называемые нормы "самоприменения"*(1248), многие западные авторы подразделяют нормы и положения прямого действия, а вместе с ними и соответствующие принципы на феномены под названием "прямое действие" (direct effect) и "прямое применение" (direct applicability).
В отечественной литературе вслед за западными авторами, не разделяющими данные позиции, верно констатируется, что грань между этими понятиями "является весьма тонкой, и ее не всегда удается точно провести"*(1249). Ведь не случайно даже Европейский суд справедливости, как отмечают исследователи, далеко не всегда бывает последователен в данном вопросе, имея в виду, что в одних случаях он вообще не проводит различий между "прямым действием" и "прямым применением" наднационального права*(1250), а в других хотя и проводит между ними грань, но при этом допускается смешение используемых терминов и понятий*(1251).
Не случайно и то, что среди экспертов в области общеевропейского права по данному вопросу никогда не было единого мнения, свидетельством чего является то, что одни авторы традиционно проводят различие между "прямым действием" национального права и его "прямым применением", другие рассматривают их как "равнозначные", а третьи исходят из того, что "хотя различие между этими понятиями существует, но их не следует преувеличивать" ("драматизировать" - to dramatize)*(1252).
Однако как бы там ни было, факт остается фактом, что значительная часть исследователей-теоретиков и практиков считает необходимым не только проводить, но и тщательно учитывать в процессе познания характера отношений наднационального и национального права различие между "прямым действием" и "прямым применением" первого по отношению ко второму.
Несмотря на зачастую допускаемую при этом терминологическую путаницу и подмену понятий, как об этом свидетельствуют источники*(1253), весь ход рассуждений авторов сводится в конечном счете к тому, что под "прямым применением" наднационального права понимается получение юридической силы национальными актами на территории государств-членов без принятия каких бы то ни было иных актов, вводящих их в действие.
Данное представление о "прямом применении" и его понятие своим источником происхождения имеют, по заключению экспертов, монистическую концепцию международного права и адресуются в основном государствам-членам и их органам*(1254).
Что же касается "прямого действия" (в немецком варианте - unmittelbare Wirkung) национального права*(1255), то, судя по многочисленным исследованиям, речь идет о непосредственном применении на территории государств-членов таких положений, содержащихся в учредительных договорных актах, которые:
1) в той или иной степени касаются прав и свобод индивидов;
2) могут и должны быть непосредственно обеспечены национальными судами;
3) являются четкими и ярко выраженными;
4) не требуют для своей реализации принятия каких-либо дополнительных актов или иных мер со стороны национальных органов и институтов, равно как и со стороны государств-членов;
5) в силу своей ясности и четкой выраженности не нуждаются в толковании;
6) не оставляют для государств-членов никакой "сколько-нибудь существенной свободы и возможности усмотрения" в процессе их применения*(1256).
В числе такого рода положений, содержащихся в учредительных договорных актах и попадающих под категорию актов прямого действия, в научной литературе и в европейской судебной практике выделяют такие положения, которые касаются: запрещения дискриминации по национальному признаку; сохранения равной оплаты труда мужчин и женщин; недопущения принятия мер, которые в той или иной степени ограничивают права и возможности государств в сфере борьбы с монополизмом; обеспечения свободного перемещения товаров и рабочей силы в рамках Евросоюза в целом и каждого государства-члена в отдельности и др.*(1257)
Наличие данных и иных им подобных четко выраженных по форме и юридически значимых по сути и содержанию положений учредительных договорных актов, применение которых напрямую, без каких бы то ни было дополнительных актов, обеспечивается судебными органами и свидетельствует, с одной стороны, об относительной широте сферы прямого действия национального права, а с другой - о ее сложности и внутренней противоречивости.
Последнее особенно ярко прослеживается тогда, когда авторы пытаются проводить четкую, трудно проводимую грань между "прямым действием" и "прямым применением". Ведь по сути дела и то и другое является не чем иным, как формой прямой реализации общеевропейского права на территории традиционного действия национального права.
Существующая же между ними разница, заключающаяся в основном в том, что нормы и положения одной из данных групп, непосредственно действующих на территории государств-членов, содержатся в актах, исходящих от наднациональных органов и институтов, а второй - в учредительных договорах, не имеет, как представляется, сколько-нибудь важного в теоретическом и практическом плане значения.