Тема 12. ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ЇХ ТЕРИТОРІАЛЬНІ ОРГАНИ: ПРАВА, КОМПЕТЕНЦІЯ, ФУНКЦІЇ
1. Кабінет Міністрів України: структура і компетенція
2. Міністерства України та їх повноваження
3. Державні комітети (державні служби) України та інші центральні органи виконавчої влади: їх статус, функції
4. Централізація і децентралізація в структурній організації державного управління
5. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади
1. Кабінет Міністрів України: структура й компетенція.
Кабінет Міністрів України (Уряд) є вищим органом у системі виконавчої влади. Це колегіальний орган, що направляє і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Це орган загальної компетенції, що є по суті центром по організації виконавчо-розпорядницької діяльності всіх органів виконавчої влади.
До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри. Діяльність Кабінету Міністрів забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України (далі — Секретаріат). Секретаріат очолює Урядовий Секретар Кабінету Міністрів, що призначається на посаду й звільняється з посади КМ України за поданням Прем'єр-міністра України. Секретаріат діє на підставі Положення, що затверджується Кабінетом Міністрів.
Робочими органами Кабінету Міністрів є урядові комітети, основне завдання яких полягає у формуванні й реалізації державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України.
У складі Кабінету Міністрів України відповідно до розпорядження №195-р від 30 січня 2008р., створені такі урядові комітети: :
- Урядовий комітет з питань економічної політики;
- Урядовий комітет з питань правової політики, оборони і правоохоронної діяльності;
- Урядовий комітет з питань гуманітарної і соціальної політики;
- Урядовий комітет європейської інтеграції і міжнародної співпраці.
Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції).
Прем'єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.
Міністр оборони, Міністр закордонних справ України призначаються ВР за поданням Президента, інші члени КМУ призначаються ВР за поданням Прем'єр-міністра.
Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, направляє її на забезпечення здійснення внутрішньої й зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, керує засіданнями Кабінету Міністрів, розподіляє обов'язки між Першим віце-прем'єр-міністром і віце-прем'єр-міністрами, підписує акти Кабінету Міністрів, представляє Кабінет Міністрів України в міжнародних відносинах тощо.
Перший віце-прем'єр-міністр і віце-прем'єр-міністри згідно з розподілом повноважень забезпечують виконання Конституції України, законів України, актів Президента України й Кабінету Міністрів України, координують виконання заходів з відповідних питань міністерствами й іншими центральними органами виконавчої влади, не здійснюючи при цьому безпосереднього керівництва їхньою роботою, очолюють відповідні урядові комітети.
Посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади й звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу». Прем'єр-міністр і міністри мають право заявити ВР про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра і прийняття резолюції недовіри Кабміну Верховною Радою тягне відставку всього Кабінету Міністрів.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і ВР, підконтрольній і підзвітний Верховній Раді в межах конституції. Перебуваючи фактично в подвійному підпорядкуванні, Кабінет Міністрів України виконує такі основні функції: забезпечення виконання законів (у тому числі Конституції) і актів Президента України, систематичний контроль за їхнім виконанням іншими органами виконавчої влади всіх рівнів і усунення виявлених порушень.
Відповідно до статті 116 Конституції України на Уряд покладені також такі повноваження:1) забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; 2) вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 3) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; 5) забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону; 6) розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання; 7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 8) організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; 9) спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади. Для цього: утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України;
Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти (постанови й розпорядження), обов'язкові для виконання на всій території України.
Основним законодавчим актом, що конкретизує діяльність Кабінету Міністрів України, є Закон України «Про Кабінет Міністрів України», прийнятий Верховною Радою України 21.12.06. За ним члени Кабінету Міністрів України мають право на патронатні служби. Законодавче регулювання повноважень і форм діяльності Кабінету Міністрів, у контексті адміністративної реформи, передбачає більш чітке розмежування функцій Уряду, визначених Конституцією, зокрема виділення: функцій Кабінету Міністрів, як колегіального органу; функцій Кабінету Міністрів, які виконуються членами Уряду; функцій Кабінету Міністрів, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети.
2. Міністерства України і їх повноваження.
Міністерство— центральний у державі орган виконавчої влади, що здійснює державне управління в певній галузі або сфері життя. В Україні міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики в певній сфері діяльності. За характером діяльності міністерства поділяються на галузеві, тобто ті, які управляють певною галуззю (наприклад, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство охорони здоров'я й ін.) і функціональні — ті, на які покладено виконання певної й у той же час основної функції (наприклад, у сфері праці й соціальної політики — Міністерство праці й соціальної політики, у сфері фінансів — Міністерство фінансів).
Відповідно до Указу Президента України сформований такий склад міністерств: див.додаток.
Міністерства є єдиноначальними органами, їх очолюють міністри, які входять до складу Кабінету Міністрів України й за посадою належать до політичних діячів.
Міністр особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питаннях, реалізацію державної політики в певній сфері державного управління, направляє й координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесеним до його відання. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень державному секретареві міністерства і його заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого розподілу службових обов'язків між заступниками.
Міністерство як центральний орган будується за такою схемою: керівництво (Міністр, державний секретар міністерства і його заступників, колегія) — виробничі структурні підрозділи (управління, відділи) — штабні підрозділи, які займаються організаційною діяльністю всередині міністерства (бухгалтерія, управління кадрів і ін.). Апарат міністерства складається з державних службовців і очолюється державним секретарем міністерства. Міністерство може мати підлеглі йому підрозділи (органи), у тому числі територіальні (регіональні), які становлять «систему міністерства». Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне й інше забезпечення міністерства організується державним секретарем міністерства. Державний секретар міністерства організує забезпечення діяльності міністра і поточну роботу по виконанню покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ і організацій, що входять у сферу його управління.
Переважна більшість міністерств бере участь у реалізації економічної і соціальної політики держави в межах дорученої справи: прогнозують перспективні напрямки й реалізують стратегічні цілі і завдання розвитку; беруть участь у розробці проектів і у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього середовища, Державного бюджету України; беруть участь у підготовці міжнародних договорів України, укладають міжнародні угоди міжвідомчого характеру; здійснюють політику в сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції для державних потреб і створення державних резервних фондів матеріальних та фінансових ресурсів і здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції по управлінню об'єктами державної власності, що відносяться до їх відання; беруть участь у формуванні і реалізації державної інвестиційної політики; сприяють розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури; здійснюють іншу діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки.
У цілому діяльність міністерств поєднує два типи функцій: функції по забезпеченню аналітико-консультативної допомоги у виробленні й здійсненні політики міністрів у відповідних секторах державного управління; функції забезпечення задоволення потреб суспільства і держави. Ці функції пов'язані з наданням управлінських послуг населенню й у ході адміністративної реформи підлягають широкій децентралізації, у тому числі шляхом їхнього делегування окремим госпрозрахунковим підрозділам, підлеглим відповідному міністерству.
3. Державні комітети (державні служби) України й інші центральні органи виконавчої влади: їх статус і функції.
Державні комітети(державні служби) — це центральні органи виконавчої влади, діяльність яких направляє і координує Прем'єр-міністр України або один з віце-прем'єр-міністрів. Не формуючи безпосередньо урядову політику, державні комітети покликані сприяти міністерствам і уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого або міжсекторного характеру. Вони вносять пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України, реалізують цю політику в певній сфері діяльності, здійснюють управління в ній, міжгалузеву координацію й функціональне регулювання з питань, віднесеним до їх відання. Державні комітети (державні служби) очолюють їх голови. Голови державних комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів і мають статус державних службовців.
Указом Президента України затверджені такі Державні комітети й інші органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державного комітету України: (див. додаток)
Державні комітети можуть мати підпорядковані їм підрозділи (органи), у тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану систему державного комітету. Формування державних комітетів (державних служб) у системі організаційної структури державного управління зумовлено тим, що певні функції виконавчої влади неможливо чи небажано віднести до відання одного міністерства або коли є необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття рішень та їх реалізацію.
Крім державних комітетів до складу центральних органів виконавчої влади входять ЦОВВ зі спеціальним статусом.Це новий вид органів виконавчої влади, особливість яких полягає в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають порядок діяльності й повноваження саме цих ЦОВВ. ЦОВВ зі спеціальним статусом мають особливі завдання та повноваження. Щодо них можуть встановлюватися спеціальні умови утворення, реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності. До ЦОВВ України зі спеціальним статусом віднесені: (див. додаток)
Діяльність частини ЦОВВ направляється й координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.
4. Централізація і децентралізація в структурній організації державного управління.
Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації в сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралізації виступає відправною передумовою ефективності і конструктивності управління.
Централізація в управлінні фактично підкреслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в напрямку «зверху вниз» з дотриманням строгих принципів єдності та чіткості розпорядництва. Характерними рисами централізації є збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії, зосередження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.
Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рішень «знизу». Багато локальних рішень можуть прийматись на середніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.
Централізація в державному управлінні покликана внести організуючий момент у функціонування органів державної влади, спрямовувати їх діяльність у русло реалізації єдиної державної політики. Цьому присвячено розділи VI і XI Конституції України, де конкретизуються принципи державного управління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, який забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виконання законодавчо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавчої влади.
Однак надлишкова централізація, локалізуючи прийняття рішень на вершині державної піраміди, придушуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробленні управлінських механізмів, слабко враховуючи інтереси окремих регіонів, територіальних громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефективності й конструктивності управління. Ця ситуація спостерігається в Україні, що підсилює актуальність проблеми децентралізації державного управління. Практика показує, що за умови посилення централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідок відсутності належної взаємодії між органами виконавчої влади різних рівнів, а це визначає дезінтеграційні тенденції в різних сферах суспільної життєдіяльності.
Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного державного управління й обумовлена об'єктивними й суб'єктивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала актуальної в результаті недосконалості розподілу управлінських функцій і повноважень між органами виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів. Реальне здійснення державного управління являє собою органічне поєднання централізації й децентралізації. Роль децентралізації постійно зростає, що становить загальну закономірність раціонального, конструктивного й ефективного управління. Однак перекоси в сторону децентралізації також є небезпечними, оскільки можуть зумовити деструктивність діяльності місцевих органів виконавчої влади.
Співвідношення централізації і децентралізації в сфері державного управління має бути оптимальним, яке б забезпечувало ефективне державне управління і, відповідно, покращувало б добробут суспільства. Вирішити проблему оптимального і раціонального сполу поєднання централізації і децентралізації покликана адміністративна реформа в Україні.
5. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади.
Територіальні органи (підрозділи) міністерств і інших ЦОВВє державними органами, які утворюються відповідними ЦОВВ для реалізації їх функцій і повноважень на місцевому територіальному рівні, тобто в областях або районах, містах Києві і Севастополі. Разом з власне апаратом відповідного центрального органу (міністерства, державного комітету) вони утворюють виконавчу вертикаль галузевої чи функціональної спрямованості, яка отримала визначення система міністерства або система державного комітету.
Звичайно на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є керування, відділи й інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій як підзвітним і підконтрольні відповідним центральним органам. Ці підрозділи реалізують на відповідній території політикові держави й функції державного керування в питаннях охорони здоров'я, праці й зайнятості, соціального захисту населення тощо, що фактично відповідає галузевим повноваженням місцевих адміністрацій.
Особливу групу становлять місцеві органи (територіальні підрозділи) міністерств і державних комітетів, які не входять структурно до складу обласних державних адміністрацій, але взаємодіють із ними в питаннях реалізації державної політики в регіонах і є по суті «продовженням» центральних органів виконавчої влади, їхнім представництвом на місцях. До їхнього складу належать: управління, відділи Міністерства внутрішніх справ; управління Міністерства юстиції; податкові адміністрації (інспекції) Державної податкової адміністрації; територіальні відділення Державної митної служби; територіальні відділення Антимонопольного комітету; відділення Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку; управління, відділи Служби безпеки України; управління, відділи Державного комітету статистики; управління, відділи Головного контрольно-ревізійного управління; управління Державного комітету з питань захисту прав споживачів тощо. Більшість цих органів беруть участь у реалізації економічної й соціальної політики держави на території регіону (області, адміністративного району, міста). Кожний із цих органів у межах дорученої йому сфери відання: організовує виконання законодавчих актів і контроль за їх реалізацією; прогнозує перспективні напрямки й стратегічні цілі, бере участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм економічного й соціального розвитку, реалізує функції з державного регулювання економіки, виконує функції внутрішньо-організаційного забезпечення роботи. Крім загальних, вони виконують на відповідній території й спеціальні функції. Так, територіальне відділення Антимонопольного комітету України контролює дотримання антимонопольного законодавства, накладає стягнення за його порушення, розробляє заходи щодо демонополізації економіки. Територіальне відділення Фонду держмайна України розробляє проекти програм приватизації, організує й контролює їх виконання тощо. Трансформація структури ЦОВВ в Україні та їх функцій у ході адміністративної реформи передбачає реформування ключових елементів системи місцевих (територіальних) органів міністерств і державних комітетів.