Современное состояние конфликта и предложения РФ по выходу из тупика
Ситуация в зоне палестино-израильского конфликта серьезно поменялась в конце 2004 – первой половине 2007 гг. 11 ноября 2004 г., когда интифада уже выдохлась, а «Дорожная карта» не реализовывалась, скончался Я. Арафат. После его смерти группировка ХАМАС получила возможность войти во властные структуры автономии, руководимой ослабевшим ФАТХ. Избранный в январе 2005 г. на пост палестинского президента соратник Арафата Махмуд Аббас не имел его харизмы и не мог погасить недовольство застоем в мирном процессе, бюрократическими, коррупционными, социально-экономическими проблемами. В результате 25 января 2006 г. на выборах в Палестинский законодательный совет победили исламисты, которым достались 74 депутатских кресла, в то время как у ФАТХ оказалось 45 мест. Победа ХАМАС стала настоящим политическим землетрясением, так как движение с момента своего создания в 1987 г. всегда заявляло о необходимости ликвидации Израиля, использовало террористические методы и не признавало предыдущие палестино-израильские соглашения. Пытаясь сформировать правительство, ФАТХ и ХАМАС не смогли достичь компромисса, причем не столько из-за позиции исламистов в отношении Израиля (тем более что уже начали проявляться признаки ее смягчения), сколько из-за нежелания ФАТХ делиться с ХАМАС властью, контролем над силовыми структурами и финансовыми потоками. Углубление противоречий между двумя движениями в июне 2007 г. вылилось в вооруженные столкновения и захват исламистами власти в секторе Газа, где проживает 1,5 млн палестинцев (на Западном берегу – 2,6 млн). Изменение ситуации потребовало от международных посредников гибкости, признания реалий и учета исторического опыта (в частности, факта переговоров с ООП, считавшейся в Израиле и США террористической организацией). Однако из всех членов «квартета» только Россия смогла проявить необходимый прагматизм, который дает возможность выхода из палестинского тупика.
Вовлечение ХАМАС в процесс урегулирования
После того как движение ХАМАС победило на парламентских выборах, Россия вместе с другими участниками «квартета» потребовала от исламистов признать Израиль и предыдущие палестино-израильские соглашения, а также отказаться от насилия в борьбе за создание независимого палестинского государства. В то же время Москва посчитала, что нельзя ожидать быстрого изменения позиции исламистов и необходимо наладить с ними диалог. Кроме того, по мнению российского МИДа, бойкот правительства ХАМАС и прекращение международной помощи Палестине могли бы привести к новому всплеску насилия в регионе. ХАМАС, в свою очередь, требовалось длительное перемирие с Израилем ради укрепления собственных позиций во властных институтах автономии. Такой нестандартный шаг, как приглашение делегации ХАМАС в Москву, позволил России усилить свою роль в урегулировании ближневосточного конфликта и стать посредником между ФАТХ, ХАМАС, Израилем и «квартетом».
Проблема вовлечения ХАМАС в палестино-израильское урегулирование обсуждалась в ходе неоднократных визитов делегаций исламистов в Россию – в начале марта 2006 г., в конце февраля 2007 г. и в январе 2010 г. Министр иностранных дел РФ Сергей Лавров в связи с первым визитом напомнил, что ХАМАС в результате легитимных, демократических, свободных и честных выборов получило большинство в Палестинском законодательном совете. Лавров подчеркнул, что нельзя ожидать резкого и кардинального изменения позиции ХАМАС, но уже есть некоторые подвижки, которые показывают стремление исламистов вести себя ответственно, и прежде всего их готовность к диалогу по реализации «Дорожной карты» [9]. Переговоры с лидерами ХАМАС велись и во время визитов российских официальных лиц в Сирию. Например, 11 мая 2010 г. президент РФ Дмитрий Медведев встречался в Дамаске с главой политбюро ХАМАС Халедом Машалем.
Усилия по примирению ФАТХ и ХАМАС
Захват ХАМАС власти в секторе Газа в июне 2007 г. ознаменовал раскол Палестины на две части, территориально не связанные между собой и управляемые отдельными правительствами. Россия осудила действия ХАМАС, но, в отличие от США и Израиля, призвала к переговорам между ФАТХ и ХАМАС с целью восстановления палестинского единства. Вскоре после конфликта между двумя движениями заместитель директора Департамента стран Ближнего Востока и Северной Африки МИД РФ О. Озеров отметил, что, несмотря на напряженные отношения, оба они стремятся к созданию независимого палестинского государства, что может послужить основой их примирения. «Наверное, это та основа, вокруг которой они могут выстраивать свои договоренности, которые должны вывести их на восстановление единого правового поля, единого конституционного пространства на палестинских территориях», – подчеркнул Озеров [10].
Именно по этому сценарию стали развиваться события спустя четыре года после раскола Палестины и неудачных попыток Аббаса возобновить переговоры с Израилем и заключить сепаратный мир. Революционные события в арабском мире подтолкнули ХАМАС и ФАТХ к диалогу и примирению. Оба движения стали свидетелями ослабления своих союзников (ХАМАС – Сирии, ФАТХ – Египта). Палестинские власти, несмотря на относительное спокойствие на Западном берегу и в секторе Газа, не исключали влияния событий в арабских странах на палестинцев, часть из которых разочарована и в ФАТХ, и в ХАМАС, чья борьба за власть расколола автономию. Наконец, можно предположить, что Аббас, которому в марте 2011 г. исполнилось 76 лет, решил остаться в памяти палестинцев не как неудачливый переговорщик, а как политик, приблизивший создание независимого палестинского государства.
В итоге представители ХАМАС и ФАТХ достигли 27 апреля в Каире договоренности о примирении, а 4 мая в египетской столице в присутствии Аббаса, лидера ХАМАС Халеда Машаля и представителей 11 палестинских фракций было подписано соглашение о создании общепалестинского правительства из «независимых технократов». В течение года должны пройти выборы парламента и главы автономии, за которыми будет следить независимый трибунал из 12 человек, сформированный обеими организациями. Кроме того, соглашение сохранило статус-кво в области безопасности: подразделения ФАТХ продолжат контролировать Западный берег, а ХАМАС – сектор Газа [11]. Обсуждение деталей выполнения Каирского соглашения продолжилось 21–22 мая в одном из санаториев Подмосковья на встрече, организованной Институтом востоковедения РАН при содействии Фонда поддержки исламской культуры, науки и образования, а 23 мая участники переговоров были приняты главой российского МИДа Сергеем Лавровым.
Формат ведения переговоров
После раскола автономии палестинское руководство на Западном берегу получило предложение от президента США Джорджа Буша возобновить мирные переговоры с Израилем. 27 ноября 2007 г. более 40 государств (в том числе арабских) и международных организаций собрались в Аннаполисе. По итогам встречи между Израилем и Палестиной было подписано совместное заявление, в котором стороны «согласились вступить в энергичные продолжающиеся и долгосрочные переговоры, а также предпринять все усилия для того, чтобы заключить… соглашение до конца 2008 г.» [12]. Однако процесс Аннаполиса продвигался медленно, так как преемнику Шарона на посту премьер-министра и главы центристской партии «Кадима», Эхуду Ольмерту, противодействовали правые партии – противники уступок палестинцам, а репутация самого Ольмерта была подорвана чередой коррупционных скандалов, из-за которых он в июле 2008 г. заявил о намерении покинуть пост и провести досрочные выборы в кнессет. Возглавившая после него «Кадиму» министр иностранных дел Ципи Ливни и ее партнер по правительственной коалиции министр обороны Эхуд Барак, чья партия «Авода» также теряла популярность в израильском обществе, испытывали беспокойство ввиду досрочных парламентских выборов. 19 декабря 2008 г. истек срок шестимесячного перемирия между Израилем и ХАМАС, заключенного 19 июня при посредничестве Египта. Договоренность о прекращении огня перестала фактически соблюдаться обеими сторонами уже с 4 ноября. В ответ на рейд израильской армии, в ходе которого были убиты несколько палестинцев, группировки сектора Газа возобновили обстрелы территории Израиля. Как писала газета «The Washington Post» 30 декабря 2008 г., «для Ливни и Барака никак не отреагировать на обстрелы со стороны палестинцев на пороге выборов равнялось бы политическому самоубийству, поэтому у них фактически не было выбора» [13]. 27 декабря 2009 г. – 19 января 2010 г. Израиль провел в секторе Газа операцию «Литой свинец», в ходе которой погибло около 1300 палестинцев. При этом инфраструктура ХАМАС и других организаций не была уничтожена, и они сохранили свой людской и ракетный потенциал. В результате на досрочных парламентских выборах 10 февраля 2009 г. большинство избирателей проголосовало за правые партии, с участием которых глава «Ликуд» Нетаньяху сформировал правительство.
Вторжение израильских войск в сектор Газа, не обеспечив победу «Кадиме», привело к прекращению прямых палестино-израильских переговоров и ознаменовало провал процесса Аннаполиса. Причинами провала стали не только нежелание Израиля уступать требованиям палестинцев в вопросах границ, раздела Иерусалима и возвращения беженцев, и не только осторожность Аббаса, опасавшегося заключать сепаратный мир, не имея власти над Газой, но и сам формат ведения переговоров. После многосторонней встречи в Аннаполисе палестино-израильский диалог сразу же приобрел характер двусторонних встреч, о содержании которых мало что было известно. С самого начала переговоров Россия предлагала провести вторую конференцию по мирному урегулированию на Ближнем Востоке. На ней, по мнению Москвы, можно было бы обсудить отношения между Израилем и его соседями, прежде всего Сирией [14]. Как отмечает российский исследователь А.Г. Бакланов, положение на Ближнем Востоке на сегодняшний день очень сложное и не ограничивается арабо-израильским противостоянием, как это было в предшествующие десятилетия. Поэтому, считает Бакланов, на международной конференции уместно было бы поднять весь комплекс вопросов, вызывающих озабоченности Израиля и арабского мира в сфере безопасности, то есть ядерную программу Ирана, ситуацию в Ираке и на территории Африканского рога [15].
Предложение РФ организовать конференцию в Москве обсуждалось на саммите Организации Исламская конференция в марте 2008 г. в Дакаре. Глава Лиги арабских государств Амр Муса заявил, что конференция в России нужна «для того, чтобы решить, что делать дальше. В Аннаполисе присутствовали высокие представители около 90 государств мира. Там было много чего обещано. Обещания не выполнены. Так пускай эти 90 государств снова решают, что надо делать для их выполнения» [16]. На арабском саммите в Дамаске в том же месяце было принято решение «поддержать предложение России провести в Москве конференцию по Ближнему Востоку с целью возобновления усилий по продвижению мирного процесса на всех направлениях». Участники саммита подтвердили приверженность арабской мирной инициативе 2002 г., предусматривающей урегулирование отношений между Израилем и арабским миром на основе резолюции № 242 [17]. Однако конференция в Москве так и не состоялась – в первую очередь из-за опасений Израиля, что на подобной встрече он подвергнется международному давлению. К тому же Тель-Авив традиционно предпочитает вести переговоры с арабами и палестинцами в двустороннем формате и без широкой огласки.
В настоящее время предложение России остается в силе. Это подтвердил Медведев в ходе визита в Палестину в январе 2011 г. Он подчеркнул: «Российская инициатива, что называется, на столе. Она заключается в том, чтобы как можно быстрее провести московскую конференцию по урегулированию ближневосточной проблемы. Но провести не для того, чтобы просто встретиться, а для того, чтобы решить её или существенно продвинуть вперёд. А база для этого есть. Это и все международные конвенции, и соответствующие резолюции Организации Объединённых Наций, это Арабская инициатива, это решения, которые обсуждались в Аннаполисе, и целый ряд других позиций, по которым существует общее понимание» [18].
Взгляды на параметры урегулирования
Видение Россией основных принципов мирного урегулирования палестино-израильского конфликта, которые могут обсуждаться на московской конференции и других подобных встречах, совпадает с позицией международного сообщества и участников ближневосточного «квартета». Взгляды Москвы на параметры возможного мира неоднократно излагались в интервью и заявлениях российских лидеров и высокопоставленных сотрудников МИДа.
Международные посредники на протяжении 20 лет мирного процесса воздерживались от прямого упоминания того, какими должны быть границы Палестины и Израиля. Президент США Барак Обама 19 мая выступил в госдепартаменте с речью, получившей название «Арабская весна», которая стала реакцией на революционные события на Ближнем Востоке и изменение ситуации вокруг палестино-израильского конфликта. Обама стал первым американским президентом, который заявил о необходимости скорейшего решения конфликта исходя из принципа восстановления границ 1967 г., со взаимными добровольными территориальными обменами. Российская сторона поддержала формулировку Вашингтона. Руководитель администрации президента РФ С.Е. Нарышкин заявил, что Россия выступает за создание палестинского государства в этих же границах со столицей в Восточном Иерусалиме [19]. На встрече с Обамой на саммите «Большой восьмерки» 26 мая во французском Довиле президент Медведев подтвердил, что Россия поддерживает его предложение о границах 1967 г., принимая во внимание те изменения, которые произошли после Шестидневной войны [20].
Что касается деталей мирного урегулирования, тут взгляды России отличаются реализмом. Москва понимает, что на уступки должны идти не только израильтяне, но и палестинцы. Самым болезненным остается вопрос об Иерусалиме. В российском внешнеполитическом ведомстве считают, что стороны должны решать его на последнем этапе переговоров. По мнению главы МИД РФ Сергея Лаврова, Западный Иерусалим должен быть закреплен за Израилем, а Восточный – за Палестиной. При этом не исключается, что святые места, расположенные в восточной части города, могут быть переданы под контроль ООН или ЮНЕСКО, а в международном органе, который станет управлять ими, должны быть представлены все три монотеистические религии – иудаизм, христианство и ислам. Другой сложный вопрос – требование палестинцев о возвращении в Израиль беженцев и их потомков, покинувших свои дома в результате войн 1948–1949 гг. и 1967 г. Эта проблема, как отметил Лавров, должна решаться путем переселения в Израиль символического числа беженцев и выплаты компенсации остальным, так как говорить о возвращении всех беженцев нереалистично, учитывая стремление Израиля сохранить демографический баланс и еврейский характер государства. Россия признает также, что требовать полной эвакуации десятков тысяч еврейских поселенцев с Западного берега непродуктивно, и сторонам необходимо находить компромисс в виде территориальной компенсации палестинцам за освоенные израильтянами земли [21].
Неприятие односторонних действий
Сложность мирного процесса, который не приносит Палестине желанного суверенитета, а Израилю безопасности, в последние годы приводит к тому, что обе стороны считают возможным реализовывать односторонние меры. По мнению России, все спорные вопросы должны решаться путем диалога и получать признание, так как шаги, предпринимаемые без консультации с партнером, осложняют мирный процесс.
26 сентября 2010 г. закончился 10-месячный мораторий на строительство в поселениях на Западном берегу. Израиль 8 и 9 ноября объявил о планах строительства 1,3 тысяч единиц жилья в Восточном Иерусалиме и 800 единиц жилья в поселении Ариэль – одном из крупнейших на Западном берегу. Россия, как и другие члены «квартета», осудила возобновление строительных работ на территориях, статус которых еще предстоит урегулировать, – несмотря на то, что все, включая и власти автономии, осознают, что крупные блоки еврейских поселений даже при самом благоприятном для палестинцев варианте отойдут к Израилю. Однако строительство внутри поселений имеет для палестинцев и арабского мира большое символическое значение, как расширение израильской оккупации их земель.
Односторонние действия палестинцев носят еще более масштабный характер. После того как последняя попытка начать прямые переговоры при посредничестве Обамы зашла в тупик, Аббас сделал ставку на провозглашение независимости в границах 1967 г. и решил добиваться принятия Палестины как независимого государства в члены ООН на сессии Генеральной Ассамблеи в сентябре этого года. Независимость Палестины в этих границах с начала декабря 2010 г. до начала июня 2011 г. признали 11 государств Латинской Америки (Бразилия, Аргентина, Боливия, Эквадор, Чили, Гвиана, Перу, Парагвай, Суринам, Уругвай и Королевство Лесото). Всего же с конца 1980-х годов Государство Палестина в необозначенных границах (согласно декларации о независимости 1988 г.) и в границах 1967 г. признало около 100 стран.
Россия в преддверии сессии Генассамблеи старается проявить максимум гибкости в вопросе палестинского признания. Перед визитом Медведева в Палестину 18 января 2011 г. член ЦК ФАТХ и один из главных палестинских переговорщиков, Набиль Шаат, заявил в интервью газете «Аль-Хайят», что Москва готова признать палестинское государство в границах 1967 г. [22]. Российский президент на совместной с Аббасом пресс-конференции в Иерихоне повторил, что Россия «поддерживает право палестинцев на создание собственного территориально единого и неделимого государства», и напомнил, что Москва признала палестинское государство во времена СССР и с тех пор ее позиция не изменилась. При этом президент отметил, что Палестине ещё предстоит пройти остаток пути, связанный с созданием самостоятельного, независимого государства [23].
* * *
Таким образом, несмотря на налаживание отношений с Израилем в начале 1990-х годов и прекращение холодной войны, одним из театров которой был Ближний Восток, наблюдается некоторая преемственность курса Москвы в отношении палестино-израильского конфликта. Как в свое время СССР, Россия выступает за его разрешение на основе создания двух государств, стремится к участию в мирном процессе всех политических сил. Залогом успеха мирного процесса Москва считает расширение его формата, привлечение региональных участников, тем более что для Израиля одним из итогов мирного процесса должно стать обеспечение собственной безопасности. Россия имеет неплохие позиции для реализации своих инициатив, являясь членом «квартета», наблюдателем ОИК и поддерживая тесные связи с арабским миром. При этом Москва, несмотря на отличия в подходах к палестинской проблеме (по сравнению с США и ЕС), не стремится вытеснить других коспонсоров, а старается дополнить их действия и компенсировать недостатки. Как показывают последние события, связанные с переходом палестинцев к односторонним действиям и примирением ФАТХ и ХАМАС, мирный процесс находится в сложном положении. Необходимо проявлять прагматизм и использовать все возможности для стабилизации палестино-израильских отношений и укрепления политической, экономической и административной сфер жизни палестинской автономии.