I 1. правотворчество: понятие, принципы, виды

Одно из важнейших направлений государственной деятельности —
правотворчество, В его понимании сегодня обозначились два аспекта.
¹ В узком смысле¹ под правотворчеством подразумевается непосредст­
венно сам процесс создания'.правовых норм компетентными органами.
В широкой трактовке данный процесс'«исчисляется» с момента право­
творческого замысла и до практической реализации юридической
нормы (Подготовка, принятие, опубликование и т.д.). ,,'• '.';.'.

Несмотря на различие в подходах" к пониманию правотворчества,
это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, пере­
работке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчест­
во — одно из основных звеньев механизма правового регулирования
общественных отношений. Их известная многоплановость предопреде­
ляет структурное содержание правотворческого процесса, который
складывается из двух частей. Первая — включает в себя организацион­
ные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми
_} действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в
¹ соответствующей государственной или общественной ^организации,
трудовом коллективе и т.д.); вторая — в своей основе опирается на
правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит реше­
ние о подготовке проекта нормативного акта. |_; ; j • ;

, Обе эти части неразрывйо связаны м|ежду собой|И в общем контекс-: те представляют целостную процедуру по подготовке, официальному . обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соот­ветственно этОму в процессе правотворчества выделяют две! основные стадии. Первая — предусматривает предварительное формирование го­сударственной воли при составлении проекта нбрмативного акта. Все действия настой стадии носят подготовительный характер и не порож­дают правовых последствий. Официальное закрепление государствен­ной 'воли в нормах права — вторая стадия, которая¹ превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный ха­рактер. •'•' ^! • •' ••

Внутри этих стадий осуществляются различные процедурные one-,
рации формирования нормативных актов в зависимости от их юриди­
ческой значимости в правотворческой иерархии. Система органов го­
сударственной власти и управления, составляющих ее сердцевину, об­
разует юридическую субординацию издаваемых актов, основанную ,на
всеобщности и дифференцированности их властных полномочий.;
Такая специализация предопределила и нынешний субъектный сЪстав'
правотворческого механизма в Российском государстве, начиная с выс­
ших представительных органов власти и управления Федерации и вхо­
дящих в нее республик, вплоть до низших его звеньев. Ч

Правотворческий ^процесс основывается на определенных принци­
пах, к числу которых можно отнести, следующие: демократизм и глас­
ность правотворчества; профессионализм; законность; научный харак­
тер; связь _:с правоприменительной практикой. i

1. Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа за­
ключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта пра­
вотворческим органом! Большая роль при этом отводится привлече¹
нию граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности,
гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от
келейности и бюрократизма в реализации такой важнейшей государст­
венной функции. Распространена практика всенародного обсуждения
законопроектов при помощи средств массовой информации:, печати,
радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания
и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в
подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Но выс­
шим проявлением демократизма правотворчества является рефе­
рендум, i ji !• •. ' '• • Г, . ' i .... ,'•.'•••

2. Профессионализм правотворчества! Этот принцип прямо и не­
посредственно связан, с качеством правотворчества, эффективностью
механизма принятия государственных решений. К такого рода дея­
тельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы,
социологи,! политологи); которые Обладают профессиональными зна­
ниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко
депутаты, не являясь специалистами в области юриспруденции, само­
стоятельно «творят^ законы, тогда как .они должны, работать уже с
законопроектами, i подготовленными высококвалифицированными
юристами'. Правотворческий дилетантизм приводит к некорректному
обращению с законодательством и оборачивается неуважением к само-
^Узаконодателю. ... , ^! S ;

Работа по совершенствованию пра!вотв6рческОго процесса должна °^сУществляться постоянно и по нескольким направлениям.

4l'4

Тема 18. Правотворчество и законодательство

2. Стадии законотворческого процесса

В о - п е р в ы х; необходимо долгосрочное и краткосрочное плани­
рование законоподготовительных работ; во-вторых, нужны единые,
правила разработки и оформления проектов законов и подзаконных
актов в виде специального закона; в-третьих, требуется независи­
мая научная экспертиза вносимых на рассмотрение парламента зако­
нопроектов. Ее мог бы проводить научно-консультационный совет по
законодательству при высшем органе законодательной власти; в - ч е т -
в е р т ы х, необходимо провести юридический всеобуч парламентариев
правилам законодательной работы. ^;;

3. Законность правотворчества. В основу этого принципа положе­
но правило, согласно которому вся правотворческая работа по подго-

i' товке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов долж­
на осуществляться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ.
При этом необходимо четкое соблюдение регламентационных проце­
дур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов.
Законность правотворчества также предполагает строгое исполнение
правил юридической техники, и в первую очередь субординацию пра­
вовых актов. Кроме того, содержание правовых актов не должно быть
«антиправовым», а призвано отвечать идеалам правового государства,
началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам между­
народного права. . • ;

4. Научный характер правотворчества и его связь с правоприме­
нительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к

: тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно,
а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стра­
не, политической обстановки, потребностей правового регулирования
тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности: подобно­
го регламентирования и т.д. . .

Для выявления этих параметров используются различные социаль­
но-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование
и т.д. Только с учетом указанных факторов принятые правовые пред­
писания будут обоснованными и эффективными. ' - .' 1 ' -V;'

Существенное влияние на научный характер'правотворчества ока­
зывает планирование законодательных работ. ' •;

Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный
орган не будет знать результата своего труда¹, не сможет судить; об
эффективности принятых правовых решений, корректировать свою ра­
боту. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявля­
ет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворчес­
кие потребности. I ! ! •". !>'

С учетом субъектного состава органов можно выделить три разно­видности правотворческой деятельности: правотворчество государст-,

венных органов (как общефедеральных, так и республиканских); сан­
кционированное правотворчество; народное правотворчество (рефе­
рендум). . • ,

Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система зако­нодательства. , Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом* соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства. Результатом правотворчества госу­дарственных органов могут быть законы и различного рода подзакон­ные акты (указы Президента, постановления Правительства, инструк­ции министерств и ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах). ;, I

Санкционированное правотворчество — это разрешенная государст­вом правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторых негосударственных организаций и учреждений, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или право­вые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компе­тенцию.

Референдум проводится по наиболее важным вопросам государст­венной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.

Таким образом, правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных по­требностей и интересов общества.

2J СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Законодательный процесс выступает составной частью правотвор­ческого процесса и включает в себя четыре основные стадии:

1). законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона. Все эти процедурные мо­менты нашли свое отражение в новой российской Конституции.

Законодательная инициатива — право компетентных органов, об­щественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной ин­станцией вопрос¹ об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые высший законодательный орган обя-

Тема 18. Правотворчеством законодательство

2. Стадии законотворческого процесса

зан принять к своему производству. Такие предложения должны иметь
необходимые обоснования. },

Согласно статье 104 Основного Закона Российской Федерации;
правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ; Совет
Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной
Думы; Правительство РФ; представительные органы субъектов Рос­
сийской Федерации. Право законодательной инициативы принадле­
жит также Конституционному Суду РФ; Верховному Суду РФ; Выс­
шему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. ,,

Законопроекты вносятся в Государственную Думу. ' :

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их
уплаты, о выпуске государственных займов, об'изменении финансовых
обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие
р'асходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть вне­
сены только при наличии заключения Правительства Российской Фе­
дерации. •'.. ^:

Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государст­венной Думы. На этой стадии допускаются поправки, изменения, до­полнения или исключения ненужных положений.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой боль­шинством голосов от общего числа ее депутатов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст. 105 Конституции РФ).

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало' более половины от общего числа этой пала­ты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Сове­том Федерации.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации па­
латы могут создать согласительную комиссию для преодоления воз­
никших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повтор­
ному рассмотрению Государственной Думой. '

При несогласии Государственной Думы с решением Совета Феде­
рации федеральный закон считается принятым, если при повторном
голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего
числа депутатов Государственной Думы. . ,

Некоторые законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу ста­тья 106 Конституции РФ относит законы, связанные с вопросами/фе­дерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, ва­лютного, ' кредитного права; таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Рос-

сийской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Рос­сийской Федерации; войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится четырнадцать дней (ст. 107 Конститу­ции РФ). Вместе с тем если Президент в течение указанного срока с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государст­венная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. ₍

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одоб­
рен в ранее принятой редакции не менее чем двумя-третями голосов от
общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней
и обнародованию. ;

Принятие конституционных законов регламентировано ста­тьей 108 Основного Закона РФ. Согласно этой норме, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен боль­шинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный'конститу- > ционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные органы субъектов Рос­сийской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Однако положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если же такое предложение j будет поддержано тремя пятыми; голосов от общего числа членов Со­вета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в данном слу­чае созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект- новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием Двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Конституция РФ в таком случае считается принятой, если за нее проголосовалЬ более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовало более половины избирателей (ст. 135 Конституции РФ).

Согласно статье 2 Федерального закона «О порядке опубликования ^и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде-

j

27-1934

Тема 18. Правотворчество и законодательство

ральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая
1994 г., датой принятия конституционного федерального закона считаг
ется день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания, а датой
принятия текущих федеральных законов считается день принятия их
Государственной Думой в окончательной редакции. ,,,;

Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. •. , _:

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее деся­
ти дней пЪсле их принятия. :

Федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступа­
ют в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по
истечении десяти дней после их официального опубликования, если
самими законами или актами палат не установлен другой порядок
вступления их в силу. ;•• .:•

; Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация, их полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законода­тельства Российской Федерации».

3. СИСТЕМА ПРАВА И СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА:

соотношение и взаимосвязь ^v

Система права и система законодательства есть тесно взаимосвя­
занные, но самостоятельные категории, представляющие два аспекта
одной и той же сущности — права. Они соотносятся между собой как
содержание и форма. Система права как его содержание — это внутрен­
няя структура права, соответствующая характеру регулируемых им об­
щественных отношений. Система законодательства — внешняя форма
права, выражающая строение его источников, т.е. систему нормативно-
правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законо­
дательство в широком его понимании и есть право. •
I Структура права носит объективный характер и обусловлена эконо­
мическим базисом общества. Она не может строиться по произволу
законодателя. Ее элементами, как из'вестно, являются: норма права,
отрасль, подотрасль, институт и субинститут, которые в своей совокуп­
ности призваны максимально учитывать многообразие регулируемых
общественных отношений, их специфику и динамизм. Обновление
системы права связано прежде всего с развитием и совершенствовани­
ем общественных процессов, актуальность которых способствует появ­
лению новых правовых институтов и отраслей.

Вместе с тем структура системы права не может быть раскрыта с достаточной полнотой и точностью, если не видеть ее органического

3. Система права и система законодательства: соотношение и взаимосвязь 419

единства с внешней формой права — системой законодательства. Зако­
нодательство — это форма существования прежде:всего правовых
норм, средство придания им определенности и объективности, их орга­
низации и объединения в конкретные правовые акты. Но система зако­
нодательства — не просто совокупность таких актов, а их дифференци­
рованная система, основанная на принципах субординации и скоорди-
нированности ее структурных компонентов. Взаимосвязь между ними
обеспечивается за счет различных факторов, главным из которых явля­
ется предмет регулирования и интерес законодателя в рациональном,
комплексном построении источников права. ' ' ' •

Отраслевая обособленность венчает систему законодательства. По­
добное обособление возможно при условии, если оно отражает особен­
ности содержания правового регулирования. Обособить в законода­
тельстве можно только то, что обособляется в действительности. Стро­
ение законодательства понимается как система лишь потому, что оно
является внешним выражением объективно существующей структуры
права¹. •••'.,• . •

Структура права для законодателя выступает как объективная за­
кономерность. Поэтому в его решениях о системе законодательства,
строении нормативно-правовых актов неизбежно проявляется реаль­
ная, объективно обусловленная потребность существования самостоя­
тельных отраслей права, подотраслей, институтов, юридических норм.
В процессе правотворчества законодатель должен исходить из особен­
ностей отдельных подразделений права, своеобразия их соотношения
друг с другом. , i

Однако система права и система законодательства не тождествен­ны. Между ними имеются существенные различия и несовпадения, которые позволяют говорить об их относительной самостоятельности.

Во-первых, это выражается в том, что первичным элементом сис­темы права является норма, а первичным элементом системы законода­тельства выступает нормативно-правовой акт. Юридические нормы от­раслей права — это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в различном сочетании определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства н.е всегда со­впадают с отраслями права и такое несовпадение двояко.¹

В одних случаях мы можем констатировать факт, когда 'отрасль j права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное право и т.д.). Такие

Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 61,

27»

Тема 18. Правотворчество и законодательство

4. Систематизация законодательства

отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нор­мативный материал разбросан по различным правовым актам, нужда­ющимся в унификации.

Не исключена и обратная ситуация, при которой отрасль законода­
тельства существует без отрасли права (таможенное законодательство,
Воздушный кодекс РСФСР и т.д.). ^:, i ;

Может быть и идеальный вариант/когда отрасль права совпадает с отраслью; законодательства (гражданское право, уголовное, трудовое, административное и т.д.). Такой вариант наиболее желателен,¹ ибо сближение двух систем, их гармоничное развитие повышает эффектив­ность функционирования всего правового механизма.

Имеются так называемые комплексные отрасли законодательства,
которые возникли из сочетания норм административного, гражданско­
го и некоторых других отраслей права. Важнейшим из них является
хозяйственное законодательство.

В о - в то р ы х, система законодательства по объему представленно­
го в нем материала шире системы права, так как включает в свое содер­
жание положения, которые в собственном смысле не могут быть- отне­
сены¹ к праву (различные программные положения, указания на цели и
мотивы издания актов и т.п.).! .

I В-третьих, в основе деления права на отрасли и институты лежит предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы от­расли права отличаются высокой степенью однородности. Отраслиже ' законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства вклю­чает в себя весьма различные отношения, в связи с чем и отрасль'зако­нодательства не является столь однородной, как отрасль права. I ,"••;>•, ¹ В - ч е т в е р т ы х, внутренняя структура системы права не совпада­ет с внутренней структурой системы законодательства. Вертикальная структура системы законодательства строится в соответствии с юриди­ческой силой нормативно-правовых актов, компетенцией издающего их органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система законодательства непосредственно отражает национально-государст­венное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство.¹

Единство принципов распределения правотворческой компетенции между государственными органами на каждом из указанных уровней позволяет выделить два субординационных среза законодательства: 1),акты высших органов государственной власти; 2) акты высших ор­ганов государственного управления. Вертикальная же структура права ;Ц-* это его деление на нормы, институты, отрасли и т.д. •

В основе горизонтальной структуры законодательства лежат гори­зонтальные связи между элементами системы законодательства, обыч­но производные от характера взаимосвязей между составными частями предмета регулирования. При таком структурном раскладе отрасли законодательства не совпадают с отраслями права и их число превыша­ет число отраслей права.

В-пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в большей степени подвержена субъективно­му фактору и зависит во многом от воли законодателя. Объективность системы права объясняется тем, что она обусловлена различными ви­дами и сторонами общественных отношений. Субъективность законо­дательства относительна, ибо она тоже в известных пределах детерми­нирована определенными объективными социально-экономическими процессами.

Необходимость проведения различия между системой права и сис­
темой законодательства вызывается, помимо прочего, потребностями
систематизации законодательства, т.е. деятельностью государственных
органов, направленной на упорядочение законодательства, приведение
его в стройную, логичную систему. ' '

Установление правильного соотношения между системой права и
системой законодательства — важная теоретическая и практическая
задача. Надлежащее¹ ее решение призвано обеспечить доступность, со­
кращение ненужной множественности актов, их согласованность и
правильное применение на практике. i