Публичный статус общественной палаты РФ
Особенности правового статуса Общественной палаты субъекта Российской Федерации в институциональной среде гражданского общества ( на опыте Центрального федерального округа)
Иванов Андрей Валерьевич, аспирант Института государства и права РАН, помощник председателя Общественной палаты Ивановской области
В статье рассмотрены некоторые особенности правового статуса Общественной палаты субъекта Российской Федерации. Сделаны предложения по совершенствованию регионального законодательства, регламентирующего вопросы организации и деятельности Общественной палаты субъекта РФ.
Задачу раскрыть и эффективно использовать творческий потенциал в целях модернизации России призваны решать общественные палаты субъектов РФ и Общественная палата РФ, которые представляют собой институт содействия развитию гражданского общества, являясь при этом важной формой объединения усилий институтов гражданского общества и их консолидированного взаимодействия с властными структурами.
Законодательное оформление института региональных общественных палат началось после принятия Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Если до этого правовой статус региональных общественно-консультативных органов определялся постановлением или распоряжением органа государственной власти субъекта РФ или в какой-то мере Федеральным законом 1995 г. «Об общественных объединениях», то теперь общественные палаты большинства субъектов действуют на основании специального закона об общественной палате субъекта РФ, получив, таким образом, юридическую самостоятельность, независимость от органов государственной власти субъекта Федерации и возможность действовать в соответствии со своими целями и задачами, прописанными в этом законе.
Правовой статус общественных палат субъектов РФ, входящих в ЦФО, как показывает анализ законов, регламентирующих их деятельность, не получил четкого законодательного оформления и, более того, имеет отличия в разных регионах ввиду разнообразия форм организации и деятельности, способов формирования, объема осуществляемых функций, предоставленных прав и полномочий. Однако общим для всех общественных палат субъектов РФ является их предназначение — обеспечение взаимодействия граждан, постоянно или временно проживающих на территории субъекта, общественных объединений и иных некоммерческих организаций, зарегистрированных на территории региона, с органами государственной власти и органами местного самоуправления региона с целью согласования общественно значимых интересов для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества. Таким образом, общественная палата субъекта РФ выступает посредником в диалоге между институтами гражданского общества и государственными органами в регионе.
Различия в статусе общественных палат субъектов РФ прежде всего обусловлены разнообразием форм организации и деятельности. Если в законах ряда субъектов такая форма отсутствует, то Общественная палата Рязанской области — «независимый орган», Тверской — «коллегиальный общественный орган», Ярославской — «консультативный совещательный орган», Калужской — «форма добровольного участия граждан, общественных объединений», Тамбовской — собрание граждан и их объединений», Орловской области — «ассоциация общественных объединений».
В отличие от большинства общественных палат субъектов ЦФО особым правовым статусом обладает Общественная палата Орловской области — Ассоция общественных объединений «Общественная палата Орловской области», которая основную свою функцию взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления осуществляет, руководствуясь ФЗ «Об общественных объединениях», Законом «Об Общественной палате Орловской области» и Уставом Ассоциации общественных объединений «Общественная палата Орловской области».
При этом порядок ее формирования и деятельности регулируется ФЗ «Об общественных объединениях». Благодаря специальному Закону «Об Общественной палате Орловской области» расширяются ее полномочия, перечень задач, устанавливаются принципы, формы и методы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления области.
Как общественное объединение, палата формируется финансируется, управляется без участия государственных органов, является юридическим лицом, т.е.является не рядовым институтом гражданского общества, а обладает широкими полномочиями, которые реализуются в соответствии со специальным законом.
Особенность статуса Общественной палаты Орловской области, как ассоциации общественных объединений, заключается еще и в том, что допускается членство в палате представителей политических партий. При этом не исключена зависимость принимаемых Общественной палатой решений от политической конъюнктуры, что диссонирует с общей тенденцией формирования «неполитизированных» общественных палат в РФ.
Политические партии как вид общественных объединений основную цель своей деятельности видят в борьбе за государственную власть, за места в парламенте и правительстве региона. А потому интерес представляет статус общественной палаты субъекта РФ в сравнении с правовым положением регионального парламента. Как и парламент, общественная палата является демократическим институтом народного представительства, однако принципы их организации и функции различны. Парламент формируется по территориально-политическому принципу, а потому выражает политические интересы граждан. Региональная общественная палата формируется по территориально- функциональному принципу, выражая интересы социально ориентированных общественных объединений и иных неправительственных некоммерческих организаций. При этом одно представительство подменить другое не может. Общественная палата как социальный институт придает системность функциональному представительству, а также позволяет взаимоувязать территориально-политическое представительство, задействованное при осуществлении публичной власти, и функциональное представительство, задействованное при выдвижении и реализации общественных инициатив. В этом принципиальное отличие социально ориентированной общественной палаты от «политизированного» парламента. Кроме того, в отличие от законодательной, бюджетно-финансовой, парламентско- контрольной функции парламента общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления и функционирует в качестве совещательного, экспертного и общественно-контрольного органа.
По-прежнему дискуссионным остается вопрос о статусе общественной палаты субъекта РФ с точки зрения ее связи с общественными и государственными структурами. Правовой статус общественной палаты как представительного органа граждан, общественных объединений и иных неправительственных некоммерческих организаций, безусловно, имеет общие черты с правовым статусом общественных объединений в общей институциональной среде гражданского общества. Общественная палата, как и общественное объединение, осуществляет взаимодействие гражданского общества и государства, не преследует цели извлечения прибыли, формируется по принципу добровольного участия. Вместе с тем они имеют существенные различия: общественная палата субъекта РФ, как правило, финансируется из средств регионального бюджета, а общественные объединения за счет взносов, пожертвований и других поступлений; общественная палата субъекта РФ не является юридическим лицом, а общественное объединение может выступать юридическим лицом или не быть таковым; деятельность общественной палаты субъекта РФ обеспечивается государственным бюджетным учреждением, либо специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а деятельность общественного объединения осуществляется на принципах выборности и самоуправляемости; в формировании состава общественной палаты субъекта РФ, как правило, принимают участие высшее должностное лицо и законодательный орган субъекта, а общественные объединения формируются без участия органов государственной власти. Таким образом, большинство общественных палат субъектов Федерации ЦФО не являются ни органами государственной власти, ни институтами гражданского общества (за исключением Общественной палаты Орловской области, об особенности статуса которой говорилось выше), хотя содержат элементы государственной структуры и общественного объединения, а следовательно, имеют статус института содействия развитию гражданского общества в Российской Федерации.
Согласование общественно значимых интересов граждан и органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте РФ обеспечивается путем выработки Палатой рекомендаций органам публичной власти региона. Рекомендации даются в форме специальных актов — заключений, предложений и обращений, которые не наделены признаком общеобязательности, характерным для нормативных правовых актов органов власти, а носят рекомендательный характер. Общественная палата субъекта РФ, таким образом, представляет собой совещательный консультативный орган. Однако рассмотрение ее решений органами государственной власти и органами местного самоуправления должно быть обязательным в целях обеспечения надежной обратной связи, конструктивного диалога с властью на языке сотрудничества.
Одной из основных задач общественных палат субъектов РФ является общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Предоставляя возможность отреагировать на уже нарушенные права, общественная палата становится дополнительным правозащитным механизмом. Однако отсутствие в региональных законах легальной дефиниции «общественный контроль» и перечня форм общественного контроля усложняет реализацию общественно-контрольной функции и допускает неоднозначность толкования в правоприменении этой нормы. Заметим, что механизм общественного контроля не проработан и в ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
Заслугой законодателей Тверской области является включение в Закон «Об Общественной палате Тверской области» отдельной статьи, посвященной общественному контролю, который определен как «деятельность Общественной палаты по проверке соответствия потребностям и интересам граждан... действий органов государственной власти, государственных органов и органов местного самоуправления, а также по оценке эффективности реализации ими правовых актов». Общественная палата Тверской области вправе осуществлять мероприятия по проверке действий органов государственной власти, государственных органов и органов местного самоуправления, а также эффективности реализации ими правовых актов.
Задача превентивного недопущения нарушения прав граждан, общественных объединений решается посредством общественной экспертизы, которая относится к числу приоритетных форм взаимодействия общественности и органов публичной власти. Фактически региональные общественные палаты предоставляют гражданскому обществу, его представителям возможность реального влияния на законотворческую деятельность. Однако, как и в случае общественного контроля, эта норма требует дальнейшего усовершенствования. Объем полномочий общественной палаты субъекта РФ при осуществлении общественной экспертизы в определяющей мере зависит от перечня и степени юридической силы экспертируемых нормативных правовых актов. В большинстве регионов ЦФО законы об общественной палате субъекта РФ устанавливают право проведения общественной экспертизы проектов законов субъекта РФ, а также проектов иных нормативных правовых актов региона и проектов правовых актов органов местного самоуправления. Более широкими полномочиями наделены, к примеру, общественные палаты Владимирской, Калужской, Орловской областей, которые кроме вышеперечисленных нормативных правовых актов могут осуществлять общественную экспертизу также проектов федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Как пример, заслуживающий рецепции законодателями других регионов, отметим опыт работы Общественной палаты Тверской области, которая наделена правом законодательной инициативы. Воспользовавшись этим правом, члены Общественной палаты внесли поправки к действующему Закону «Об Общественной палате Тверской области», которые в двух чтениях были приняты областным парламентом. Новая инициатива Общественной палаты Тверской области — региональный законопроект «О правах пациентов» — свидетельствует о востребованности такого права, так как оно, стимулируя гражданскую инициативу, способствует наиболее полной реализации задач по выдвижению и поддержке идущих «снизу» гражданских инициатив, имеющих региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений. Отметим, что наделение региональной общественной палаты правом законодательной инициативы не превращает ее в орган, подменяющий собой законодательный орган власти региона или посягающий на его права, поскольку исключительное право принятия региональных законов по-прежнему остается у регионального парламента.
Общественная палата субъекта РФ, таким образом, как институт содействия развитию гражданского общества является постоянно действующим независимым образованием и обладает действенным механизмом учета мнений общественности при принятии и реализации государственных решений. Палата имеет статус, который открывает широкие возможности для развития институтов гражданского общества, дает право осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, позволяет защищать права и свободы граждан, общественных объединений. Существенные различия в законах об общественных палатах субъектов РФ, учитывая региональные особенности, создают, однако, неравные условия для деятельности общественных палат. Поэтому закономерна необходимость принятия модельного федерального закона «Об Общественной палате субъекта Российской Федерации», регламентирующего основные принципы организации деятельности общественных палат субъектов РФ, который, учитывая и обобщая весь накопленный в регионах опыт, содержал бы наиболее эффективные формы деятельности и поднял бы статус всех общественных палат субъектов РФ на более высокий уровень.