Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
Действующее законодательство об административной ответственности представляет собой двухуровневую систему административно-деликтных норм на федеральном и региональном уровнях. Региональный уровень представлен законами субъектов РФ об административных правонарушениях, которые принимаются в соответствии с КоАП РФ.
Принятие и введение в действие КоАП РФ 2001 года послужило импульсом для активного правотворческого процесса субъектов РФ по совершенствованию регионального законодательства об административной ответственности. При этом, начиная с 2006 года, началось обновление уже ранее принятых (начиная с 2002 г.) региональных законов об административной ответственности путем принятия в субъекте РФ нового комплексного закона взамен действующего, либо принятия нового комплексного закона взамен ряда действовавших ранее тематических законов об административных правонарушениях.
В настоящее время в субъектах РФ завершается процесс региональной кодификации норм об административной ответственности. В подавляющем большинстве субъектов РФ принят единый комплексный закон субъекта РФ об административных правонарушениях, который объединяет все материально-правовые и административно-процессуальные нормы об административной ответственности данного субъекта РФ[131]. В ряде субъектов РФ комплексные законы названы кодексами (к примеру, в г. Москва, Республике Татарстан, Хабаровском крае, Волгоградской, Калининградской областях).
Условием легитимности региональных законов является их издание в соответствии с КоАП РФ и в пределах компетенции субъектов РФ.
Содержание региональных законов и их структура обусловлены предметами ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ[132] к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится:
«1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом».
Устанавливая административную ответственность, субъекты РФ реализуют предоставленные им п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ право на нормативное регулирование относящихся к совместному ведению их и федерального центра вопросов в области административного и административно-процессуального законодательства и исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), в том числе по вопросам местного самоуправления. Принятие соответствующих законов призвано обеспечить неотвратимость административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
С учетом этих требований сформировано региональное законодательство об административных правонарушениях.
Содержание комплексных региональных законов строится по схеме КоАП РФ: 1) общие положения, 2) особенная часть, 3) компетенционные нормы о подведомственности дел об административных правонарушениях, 4) заключительные (переходные) положения.
В общих положениях раскрывается предмет регулирования, основные понятия, используемые в законе, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях, порядок зачисления административных штрафов.
Особенная часть включает виды составов административных правонарушений, сгруппированные по родовому объекту посягательства, и санкции за их совершение.
Компетенционные нормы о подведомственности дел об административных правонарушениях раскрывают полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях и полномочия мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ.
Заключительные (переходные) положения определяют порядок вступления данного закона в силу, перечень утрачивающих силу нормативных правовых актов и изменения, вносимые в действующее законодательство субъекта РФ в связи с принятием данного закона.
Указанные выше составляющие законов субъектов РФ об административных правонарушениях, раскрывающие их содержание, предопределяют структуру данных законов. Они (эти составляющие) именуются разделами, которые включают главы, а главы, в свою очередь, состоят из статей.
Статьи могут состоять из нескольких частей. Вместе с тем в законах наблюдается разнобой в оформлении и наименовании частей: в одних части нумеруются, в некоторых – нет такой нумерации, в отдельных законах части статей называются пунктами и абзацами. Все это не способствует адекватному восприятию и пониманию отдельных нормативных положений.
Законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в п. 4-6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ.
Административная ответственность, предусматриваемая в законах субъектов РФ, носит усеченный характер не только по видам составов административных правонарушений, но и по набору санкций. У регионального законодателя здесь выбор не велик, он вправе предусматривать в своих законах только два вида административных наказаний – предупреждение и административный штраф.