И возможные направления ее оптимизации
3 . 3 . 1 . О с н о в н ы е т е н д е н ц и и в у п р а в л е н и и
о б щ е о б р а з о в а т е л ь н ы м и у ч р е ж д е н и я м и
( ш к о л ь н ы й м е н е д ж м е н т )
Российская система общего образования фактически имеет двух-
уровневую систему управления. В соответствии с Федеральным зако-
ном «Об образовании» на федеральном уровне регулируются общие
вопросы в сфере образования, в том числе:
• разграничение компетенций между органами исполнительной вла-
сти и органами местного самоуправления;
• обеспечение, защита конституционного права и создание правовых
гарантий на образование граждан РФ;
• определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности
физических и юридических лиц в области образования.
Непосредственное управление общим образованием осуществляется
органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления.
Низкая эффективность действий администрации школ приводит к
тому, что одной из основных причин нареканий в отношении системы
общего образования в последние годы является качество школьного
менеджмента. Вокруг должности директора школы разворачиваются
оживленные дискуссии и споры. Сторонники традиционного советской
школы школьного образования считают, что директором должен быть
ее лучший учитель. Однако современный опыт развитых стран показы-
вает, что организацией системы управления целесообразно заниматься
профессиональному менеджеру, который умеет оптимально распреде-
лять ресурсы, обеспечивать необходимый контроль качества и т.п. В то
же время более основательно подойти к вопросу подбора квалифициро-
ванных кадров может именно учитель с большим опытом преподава-
тельской деятельности. Поэтому при управлении школой возможно раз-
деление полномочий между двумя руководящими лицами.
Данная проблема усугубляется тем, что в России родители и мест-
ные общественные организации фактически отстранены от активного
участия в управлении школами. Все реально значимые параметры, ре-
гулирующие жизнь и деятельность школы, определяются либо ее руко-
водством, либо представителями курирующих ее органов государствен-
ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА КАЧЕСТВО…
ного (муниципального) управления1. Это отчасти связано с тем, что ме-
ханизмы привлечения общественных и профессиональных организаций
к решению вопросов формирования и реализации образовательной по-
литики не отражаются в нормативно-правовых актах и могут быть за-
креплены только в уставе школы по ее собственному усмотрению2.
В России остается неудовлетворительным и качество контроля за
образовательной деятельностью школ (к примеру, ведение учебного
процесса при отсутствии лицензий либо истечении сроков их действия,
без аттестации и аккредитации; нарушение правил приема учащихся в
школы, правил оказания платных образовательных услуг; несоблюдение
норм, установленных федеральным базисным учебным планом; несоот-
ветствие уставов многих образовательных учреждений действующему
законодательству; неудовлетворительное материально-техническое со-
стояние и т.д.3), несмотря на наличие нескольких дублирующих кон-
трольных органов. Так, аккредитация российских школ проводится либо
Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособр-
надзор), которая находится в ведении Министерства образования и нау-
ки РФ, либо органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществ-
ляющим управление в сфере образования, в соответствии с их компе-
тенцией4.
Нерешенным остается вопрос об обмене передовым опытом между
школами, хотя данная практика при должной ее организации могла бы
создавать необходимые предпосылки для снижения дифференциации
качества общего образования внутри страны.
В связи с тем что до сих пор так и не сложилось окончательное по-
нимание по обозначенным выше вопросам организации системы управ-
ления российскими школами, крайне востребованным является между-
народный опыт стран ОЭСР с эффективно функционирующими систе-
мами школьного образования.
1 Пинский А.А. Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управ-
ляющим советам // Вопросы образования. 2004. № 2. С. 12–45: http://www.ecsocman.
edu.ru/images/pubs/2008/02/27/0000321316/02pinskij12-45.pdf.
2 Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы, утвержденная
постановлением Правительства РФ от 23.12.2005 г. № 803.
3 Из материалов Генеральной прокуратуры РФ: http://www.doxa.ru/obr/smi/Genprokuror1.
html; Роспотребнадзора РФ: http://59.rospotrebnadzor.ru/archives/protokol_onisenko_1; МЧС
России.
4 Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных
организаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 г. № 522.
3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОБЩЕГО…
В большинстве стран ОЭСР действует децентрализованная система
школьного образования, управление которой осуществляют муници-
пальные власти. Более того, в последнее время набирает популярность
модель автономного управления школами, предполагающая активное
привлечение общественности к организации функционирования обще-
образовательных учебных заведений. В частности, в школах Велико-
британии создаются специальные органы управления (governing body)
численностью от 9 до 20 человек, в составе которых представлены не
только сотрудники школы, но и родители, представители местных орга-
нов власти, общественных организаций и даже религиозных конфес-
сий1. Специальные органы управления имеют достаточно широкие пол-
номочия: формирование стратегий и целей развития образовательного
учреждения, внедрение стандартов успеваемости, утверждение бюджета
школы и мониторинг его исполнения, назначение и снятие с должности
учителей, включая директора.
В Новой Зеландии после образовательной реформы 1990-х гг. шко-
лам также была предоставлена высокая степень автономности, управле-
ние было передано избранным наблюдательным (попечительским) сове-
там. Регулированием образовательной сферы в стране занимаются два
независимых регулирующих органа (министерство образования и спе-
циальный департамент Education Review Office – ERO)2.
В организации управления школами в странах ОЭСР большое вни-
мание уделяется мониторингу результатов их деятельности, что позво-
ляет выявлять передовой опыт одних школ и распространять его среди
других, определять слабые места в деятельности школ и возлагать от-
ветственность за их результаты на конкретных лиц. Однако интенсив-
ность мониторинга обратно пропорциональна общей эффективности
работы образовательных учреждений, поэтому каждая страна находит
для себя оптимальное соотношение между двумя показателями. В Ве-
ликобритании существует следующий принцип контроля за школами: те
из них, которые признаются неэффективными (т.е. демонстрируют низ-
кие показатели успеваемости, недостаточную квалификацию учителей,
1 Briefing Information Sheet – School Governing Bodies - Roles, Responsibilities and Membership,
2006 http://www.standards.dfes.gov.uk/federations/software/SchoolGoverningBodiesBIS.
doc?version=1.
2 The New Zealand Education System. An overview, Ministry of Education, New Zealand, Published
by The International Division, July 2008.
ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА КАЧЕСТВО…
высокую текучесть кадров, нарушение дисциплины в школе и т.д.1),
подвергаются более интенсивному контролю до тех пор, пока не улуч-
шат результаты2.
В целом же в странах ОЭСР преимущественно используются две
формы контроля школ3:
• проведение экзаменов, которые помогают установить уровень успе-
ваемости учащихся;
• проведение проверок (инспекций) школ, при которых сопоставля-
ются результаты работы школ с установленными нормативными
значениями показателей. В отличие от проведения экзаменов такие
инспекции изучают не только результативные показатели, но и ор-
ганизацию процесса обучения, что может помочь выявить конкрет-
ные проблемные области, которые нуждаются в улучшении.
Для проведения таких проверок созданы специальные органы. На-
пример, в Великобритании наряду с Министерством по вопросам детст-
ва, школ и семей в 2007 г. был создан Департамент по стандартам в об-
разовании (Ofsted), независимый от правительства и подотчетный на-
прямую парламенту. В компетенцию органа входят ежегодная проверка
школ и разработка рекомендаций по оценке качества преподавания4.
При этом результаты проведенных проверок впоследствии публикуются
в местных изданиях, а школе отводится определенное время на устра-
нение выявленных недостатков.
В Новой Зеландии специальный департамент ERO, независимый от
Министерства образования, проводит инспектирование школ в среднем
каждые три года, после получения результатов готовит доклады своему
министру. Затем все доклады ERO становятся доступны для обществен-
ности5.
В Финляндии Национальный совет по образованию (Finnish National
Board of Education – FNBE), подведомственный Министерству образо-
вания, решает широкий спектр задач, связанных с развитием всех сту-
пеней и видов образования: дошкольное и школьное образование, про-
1 Improving poorly performing schools in England, Report by the Comptroller and Auditor General,
London, 11 January 2006.
2 Barber M., Mourshed M. How the world’s best-performing school systems come out on top.
McKinsey report. September 2007.
3 Ibid.
4 Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills (Ofsted):
http://www.ofsted.gov.uk/oxcare_providers/list.
5 The New Zealand Education System. An overview, Ministry of Education, New Zealand, Published
by The International Division, July 2008.
3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОБЩЕГО…
фессиональное образование, образование для взрослых в классической
и свободной форме (включая народные средние школы, исследователь-
ские центры, летние университеты), базовое образование в области ис-
кусства1. FNBE также отвечает за разработку национальных учебных
программ для среднего и профессионального образования; проводит
оценку результатов обучения и способствует повышению эффективно-
сти преподавания, например, организует повышение квалификации
учителей и других сотрудников образовательной сферы. Также в 2003 г.
был образован Совет по оценке образования (Finnish Education
Evaluation Council), который является экспертным органом в области
оценки образования. В функции Совета входит содействие Министерст-
ву образования и образовательным учреждениям в вопросах, касающих-
ся оценки образования, проведение внешних проверок образовательных
учреждений, организация публикации отчетов2.
В некоторых случаях инспекция школ проводится каждый год, такая
необходимость особенно усиливается при подготовке образовательных
реформ. Например, в США все школы подвергаются внешним провер-
кам ежегодно, в Великобритании проверки школ осуществляются один
раз в 3–4 года, в Новой Зеландии – раз в 3 года, в Австралии периодич-
ность проверок варьирует от 2 до 4 лет в зависимости от региона стра-
ны. В Ирландии и некоторых других странах ОЭСР они проводятся
один раз в 5 лет и даже реже. В Финляндии вообще нет нормативно ус-
тановленной периодичности проведения школьных проверок3.
Обмен передовым опытом между школами осуществляется посред-
ством проведения регулярных встреч и консультаций, презентаций
лучших практик и эффективных образовательных технологий. Напри-
мер, в Великобритании считается, что именно тесное сотрудничество
между школами ускоряет совершенствование образовательного процес-
1 The Finnish National Board of Education (FNBE): http://www.oph.fi.
2 The Finnish Education Evaluation Council: http://www.edev.fi/portal/english.
3 Barber M., Mourshed M. How the world’s best-performing school systems come out on top.
McKinsey report, September 2007; Wylie C. «School review in New Zealand», New Zealand
Council for Educational Research: http://www.worldedreform.com/intercon3/third/p_cathy.pdf;
Department of Education, Australia, School Accountability Framework Review. National and
International Perspectives and Approaches to school accountability – Executive summary:
http://www.det.wa.edu.au/education/accountability/Docs/National%20and%20International%20
Perspectives%20and%20Approaches%20-%20Exec%20Summary.pdf ; Dublin Institute of
Technology:
http://www.dit.ie/media/documents/academicregistrar/academicregistrar/qualityassurancehandbo
ok/chapter%207%20school%20review.doc.
ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА КАЧЕСТВО…
са. В стране действует практика присоединения отстающих школ к наи-
более прогрессивным и эффективно функционирующим. Руководство
передовых школ берет на себя ответственность за качество образова-
тельного процесса еще в одном или нескольких учебных заведениях.
Это позволяет не только устранить недостатки в отстающих школах, но
и сократить расходы во всех учебных заведениях за счет объединения
материальных и педагогических ресурсов1.
Требования к содержанию образовательных программ в развитых
странах, как правило, устанавливаются министерствами образования, но
их практическое применение обычно находится в компетенции регио-
нальных/местных органов управления. В Финляндии, например, каждая
провинция имеет свой департамент по образованию и культуре, а непо-
средственным администрированием на местах занимаются муниципали-
теты, выполняющие роль поставщиков образовательных услуг. Муни-
ципалитеты имеют право разрабатывать собственные учебные планы,
соответствующие местным особенностям и приоритетам, а учителя мо-
гут самостоятельно выбирать методики преподавания, составлять соб-
ственные учебные пособия, применять авторские системы оценивания
успеваемости, основываясь на общих образовательных целях.
На основе изучения сильных сторон образовательного процесса в
развитых странах, а также исходя из приоритетов, обозначенных в на-
циональных планах и стратегиях развития образования, в России пред-
ставляется необходимым сосредоточиться на следующих направлениях
повышения качества школьного менеджмента:
• внедрение независимой системы оценки качества образования на
всех уровнях и обеспечение публичной доступности ее результатов;
• ужесточение лицензионных требований к учреждениям образова-
ния, так как часть школ ведут учебный процесс при отсутствии ли-
цензий, без аттестации и аккредитации;
• содействие развитию советов самоуправления в образовательных
учреждениях;
• создание условий для обеспечения участия потребителей образова-
тельных услуг и общественных институтов в контроле и оценке ка-
чества образования и т.п.
1 Dunford J. A broader role for school principals in system leadership», Secondary Heads Association,
England: http://www.ssat-inet.net/resources/olc/papers/abroaderroleforschool.aspx;
Lawrence P. The strength of weak school ties. The importance of ‘weak’ relationships in sharing
good practice between schools, Research Associate Summary Report, Spring 2007.
3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОБЩЕГО…
3 . 3 . 2 . П р о д о л ж и т е л ь н о с т ь о б у ч е н и я
Возрастной диапазон учащихся общеобразовательных школ зависит
от законодательно установленного возраста, по достижении которого
ребенок должен пойти в школу. В большинстве стран ОЭСР обязатель-
ное обучение начинается с 6 лет (см. табл. 22), хотя прослеживается
тенденция, когда родители предпочитают оформлять своих детей в на-
чальную школу раньше наступления положенного возраста.
В России согласно Федеральному закону «Об образовании» от
10.07.1992 г. № 3266-1 обучение детей в образовательных__
http://www.iep.ru/files/text/working_papers/152.pdf
АДРЕС ЭТОЙ КНИГИ ДЛЯ 3 ГЛАВЫ
http://2020strategy.ru/g8/news/32666237.html
Изучение образовательных и трудовых траекторий выпускников вузов является своего рода новацией в мониторинге российского образования. Одной из целей проекта, рабочий вариант которого был представлен в рамках заседания экспертной группы «Новая школа» по обновлению «Стратегии-2020», является формирование «портрета поколений», что дает понимание тенденций образовательной политики в России.
Исследование было начато в 2009 году и, по оптимистичным прогнозам авторов, спроектировано до 2027 года, что, по их мнению, не является чем-то необычным и не выходит за рамки проведения подобных долгосрочных проектов. В исследовании приняли участие школьники 9 классов, студенты 1 и 4 курсов вузов. В рабочем варианте исследователи получили некоторые результаты «поколенческих портретов». Так, по их мнению, определились четыре группы образовательных траекторий.
Первая траектория – целеустремленные москвичи из обеспеченных семей, число которых составило 16%. По словам руководителя проекта, старшего научного сотрудника Центра мониторинга качества образования Института развития образования НИУ ВШЭ Дмитрия Попова, в нее входят студенты с высокой дополнительной учебной активностью, высокими баллами по ЕГЭ по русскому языку, лучше всех осведомленные о будущей специальности. Студенты из данной группы, как правило, выбирают экономико-социальные, гуманитарные или естественно-научные специальности. Вместе с тем самое трудное для них – подготовка к письменным работам и тестам. Главным стимулом их активности является получение хорошего образования.
Вторая группа, по мнению исследователей, среднеуспешные студенты, поздно определившиеся с выбором специальности (22%). Студенты этой траектории имеют низкие показатели осведомленности о выбранной специальности и средние оценки по ЕГЭ по математике и русскому языку. Трудности для представителей этой группы вызывает процесс чтения литературы. Исследователи подчеркивают типичные признаки данной категории студентов, среди которых - ориентация «иметь больше денег» и неудовлетворенность жизнью в вузе.
Третья траектория – студенты, чьи родители не имеют высшего образования (20%). Особенностями этой группы выступают низкий материальный достаток, низкие результаты по ЕГЭ, низкая учебная активность. Основные стимулы к получению образования сводятся к успешности на работе и обеспечению своим будущим детям лучших образовательных возможностей. Для этой группы основную трудность представляют ответы вслух на занятиях.
И последняя траектория – целеустремленные студенты из регионов (29%). По мнению Дмитрия Попова, в этой группе высокие образовательные ресурсы в семье, высокие баллы по ЕГЭ по математике, и, как правило, студенты этой группы рано определились с выбором специальности. Признаком этой группы является трудность с выступлениями на занятиях. Основные мотивы представителей данной траектории – получить хорошее образование и дать детям лучшие возможности. Как считает Попов, студенты данной Вероятной группой для изменения образовательной траектории является группа «отложенного выбора», у представителей которой складывается высокая вероятность несоответствия последующего пути профессионализации с получаемым образованием. По результатам исследования, у студентов этой группы наблюдается низкая информированность о специальности, выбор которой произошел за месяц или меньше до поступления. Вместе с тем представители группы «отложенного выбора» выказывают нежелание учиться и работать по специальности, доказывая это работой на полную ставку, начиная с 1-2 курса.
Это сказывается на психологическом фоне студентов группы «отложенного выбора»: они, как правило, недовольны условиями обучения в вузе и имеют низкую устойчивость интересов, следствием чего выступают низкие показатели достижений и уверенности.
Среди выделенных четырех образовательных траекторий наибольшие шансы попасть в «группу отложенного выбора» есть у среднеуспешных студентов и значительной части студентов, чьи родители не имеют высшего образования. По оценкам разработчиков, сегодня «группа отложенного выбора» составляет до 60% студентов.
Исследователи отметили, что в большинстве случаев студенты – представители группы «отложенного выбора» учатся на таких специальностях как «сельское хозяйство», «строительство и архитектура», гуманитарные и инженерно-технические специальности (50-60%). Средние результаты по этому показателю у специальностей «право», «культура», «педагогика», «экономика и менеджмент», естественно-научные специальности (30-40%). Самой устойчивой специализацией, студенты которой в меньшей степени подвержены ее смене, является медицина (около 20%). группы чаще выбирают технические, педагогические, медицинские специальности.
в Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020
года, утвержденной Распоряжением правительства Российской Федера-
ции от 17.11.2008 г. № 1662-р, где говорится о возрастании роли чело-
веческого капитала как основного фактора экономического развития:
«Уровень конкурентоспособности современной инновационной эконо-
мики в значительной степени определяется качеством профессиональ-
ных кадров, уровнем их социализации и кооперационности. Россия не
сможет поддерживать конкурентные позиции в мировой экономике за
счет дешевизны рабочей силы и экономии на развитии образования».