Реформы местного самоуправления в начале XX в.

В начале XX в. вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. В частности, Государственной думой 5 октября 1906 г. был принят Указ об изменении организации крестьянского представительства в земскихучреждениях.Согласно Указу сельским жителям, обладавшим, помимо надельной земли, установленным цензом, предоставлялось право участвовать во вторых земских избирательных съездах. Кроме того, отменялось утверждение губернатором гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, которые получали право избирать гласных из своего состава самостоятельно.

Ни первая, ни вторая Государственная дума не успели рассмотреть вопрос о земской и городской реформах вследствие их досрочного роспуска, хотя во вторую Думу были внесены проект положения о поселковом и волостном управлении и проект о выборах земских гласных. Кроме того, Министерством внутренних дел готовился к внесению в Думу и проект общей земской реформы. Все указанные проекты были едины в одном: необходимости учреждения первичной земской единицы для включения в самоуправление основного числа граждан Российской империи. После роспуска второй Думы правительство переработало свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную думу. Однако этим проектам не суждено было увидеть свет, так как проект о поселковом управлении не поступил на обсуждение Думы, застряв в комиссии, а принятый Государственной думой законопроект о волостном земском управлении был направлен в Государственный совет, где пролежал до 1914 г., когда на первый план вышли совсем другие, военные проблемы[93].

Последняя попытка повысить роль самоуправления в досоветской России была предпринята Временным правительством, которое 3 марта 1917 г. приняло Декларацию, провозгласившую реформу местного самоуправления. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание под председательством С.М. Леонтьева, занимавшееся подготовкой и нормативным обеспечением местной реформы на волостном уровне. За полгода своего существованиясовещание выработало законопроекты об устройстве волостного земства, о выборах в волостное земство, о реформе земского избирательного права, о земских выборах, об изменении земского Положения, об учреждении банка городского и земского кредита, о введении земств в Сибири и др.[94]

Таким образом, в 1917 г. была предпринята попытка законодательного оформления местной власти в волости — самой мелкой административно-территориальной единицы в России.

Кроме того, что местное самоуправление вводилось повсеместно, учреждалось волостное земство. Самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже в дачных поселках при наличии к тому местных потребностей. Местное самоуправление таким образом приближалось к населению.

В Сибири земские учреждения появились только в 1917 г. На основании Закона от 21 мая 1917 г. и постановления Временного правительства от 17 июля 1917 г. «О введении земских учреждений в Сибири» в Тобольской губернии началось формирование земских учреждений.

В Тюменском уезде губернии был образован комитет по введению земства, в задачи которого входило проведение подготовительной работы по формированию земских учреждений в уезде. Выборы в Тюменское уездное земское собрание состоялись 1 октября 1917 г.

Таким образом, в начале XX в. в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию местнойвласти. Однако она не была доведена до конца. К июлю 1918 г. органы земского игородского самоуправления были практически ликвидированы.

§5. Создание и развитие института
Советов народных депутатов

Идея местного самоуправления, предполагающая независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы революции в рамках пролетарского государства утверждается власть народных масс, организованных в Советы на всех уровнях[95].

После октябрьских событий 1917 г. начался новый этап реформирования местных органов власти, суть которого состояла в ликвидации старых органов местного самоуправления и передаче их функций местным Советам. «Было бы вопиющим противоречием и непоследовательностью, если бы пролетариат, стремясь к своему господству, остановился в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления»[96].

Новый подход к организации власти на местах был отражен в Инструкции НКВД от 24 декабря 1917 г. «О правах и обязанностях Советов», в которой устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как центральной власти, так и уездных, областных Советов, в состав которых они входят[97].

Упразднение органов земского и городского самоуправления проводилось на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым городские и земские органы самоуправления, выступавшие против советской власти, подлежали роспуску, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой». Таким образом, в европейской части страны ликвидация земских и городских органов самоуправления практически закончилась к июлю 1918 г. Вместе с тем в некоторых районах уездные и волостные земства действовали параллельно с Советами вплоть до 1920—1921 гг. Это было обусловлено тем, что до революции они ведали вопросами обеспечения продовольствием, управления коммунальным хозяйством, местным транспортом, просвещением, здравоохранением. Советы немогли сразу взять на себя эти функции[98]. Для выполнения задачи по передаче функций органов земского и городского самоуправления местным Советам декретом СНК 16 декабря 1917 г. был образован Комиссариат по местному самоуправлению.

Принятая 10 июля 1918 г. Конституция РСФСР закрепила и систематизировала сложившуюся на местах организацию власти. Согласно Конституции, к местным органам власти относились областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты (ст. 53, 55). В соответствии со ст. 57 в городах и сельских поселениях образовывались Советы депутатов и избираемые ими исполкомы. Кроме того, на конституционном уровне применительно к сельским местностям допускалась возможность решения вопросов управления непосредственно собранием избирателей.Городские исельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. система съездов Советов была упразднена, а представительными органами власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках и селах признавались Советы депутатов трудящихся, избираемые непосредственно населением. Были внесены существенные изменения и в систему исполнительных комитетов. В частности, вводилась их «двойная» подчиненность — соответствующему Совету депутатов трудящихся и исполнительному органу вышестоящего Совета. Кроме того,Конституция РСФСР 1937 г. регламентировала образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов и управлений, которые были подчинены Совету и его исполнительному комитету, а также соответствующему вышестоящему отделу (управлению) или народному комиссариату республики.

В целом конституционное регулирование статуса местных Советов и их исполкомов по Конституции РСФСР 1937 г. отображало усиление центральных тоталитарных начал в системе местных Советов[99].

60—70-е годы можно охарактеризовать как период определения полномочий местных органов власти в текущем законодательстве. Так, в 1967—1977 гг. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», Закон РСФСР от 19 июня 1968 г. «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР». Несколько позднеебыли приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и Закон РСФСР от 28 мая 1971 г. «О районном Совете депутатов трудящихся».

Подробное закрепление полномочий местных Советов позволило, по мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, полностью решить проблему определения компетенции учреждений местной власти, «что стоит рассматривать как существенное достижение в деле совершенствования законодательства о местных Советах для того времени»[100].

Политика в области местного строительства не изменилась и с принятием Конституции РСФСР 1978 г., установившей единую систему представительных органов, которые получили наименование Советов народных депутатов (ст. 89). Советы всех уровней формировались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на два с половиной года, устанавливался императивный мандат депутата (ст. 99). Новая Конституция в отличие от Конституции 1937 г. закрепляла более широкий перечень полномочий местных Советов (ст. 138).

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов (ст. 145). Впервые было установлено, что «исполнительные комитеты могут решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях Советов» (ч. 2 ст. 147). Эта норма вытекала из характера взаимоотношений в системе Совет — исполком и была призванаобеспечить верховенство представительногооргана власти по отношению к его органам исполнительного и распорядительного характера. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполкомов видел в депутатах своих общественных помощников. На сессиях не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения в ущерб выборным органам. Роль исполнительных органов непомерно возрастала.

В целях изменения сложившейся ситуации во взаимоотношениях Советов и их исполкомов стали создаваться президиумы местных Советов, в ведении которых находились вопросы в основном представительного характера (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако решить проблему превосходства исполнительной власти над местными представительными органами так и не удалось. Дело усугублялось еще и тем, что многие из числа избранных председателей Советов, возглавивших президиумы, и председателей исполкомов стали конфликтовать между собой, выяснять, кто из них «главнее»[101]. Несовершенство законодательного регулирования не позволило устранить возникшие противоречия, эффективность работы местных органов власти и управления оставалась достаточно низкой. В такой ситуации стала очевидной необходимость кардинального пересмотра законодательства о местных Советах и создания принципиально новой системы управленияна местах.

Необходимость реформирования системы местных органов власти была также вызвана противоречием между «видимостью и сущностью» советской системы устройства власти на местах, которая «сталапорождением, частью и инструментом командно-административнойсистемы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа»[102].

Наши рекомендации