Владимир Викторович Таболин Николай Васильевич Постовой Николай Николаевич Черногор

Владимир Викторович Таболин Николай Васильевич Постовой Николай Николаевич Черногор

Муниципальное право России

Владимир Викторович Таболин Николай Васильевич Постовой Николай Николаевич Черногор - student2.ru

http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=11647199

«Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп.»: ИД «Юриспруденция»; Москва; 2015

ISBN 978-5-9516-0694-5

Аннотация

Учебник «Муниципальное право России» подготовлен в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность». Авторами раскрыты понятие муниципального права, содержание его институтов, история и компетенция местного самоуправления. Материал изложен с учетом современных научных подходов и последних изменений в отечественном законодательстве о местном самоуправлении.

Соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования третьего поколения.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для практических работников муниципальной и государственной службы.

© Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Н. Н. Черногор, 2008, с изменениями, 2011, 2015

© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2015

ОГЛАВЛЕНИЕ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА 3

§ 1. Понятие муниципального права 3

§ 2. Предмет муниципального права 5

§ 3. Методы правового регулирования в муниципальном праве 6

§ 4. Нормы муниципального права 9

§ 5. Институты муниципального права 12

§ 6. Система муниципального права 18

§ 7. Принципы муниципального права 19

§ 8. Функции муниципального права 21

§ 9. Муниципальное правоотношение: понятие, структура и содержание 23

Глава II.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК НАУКА 27

§ 1. Источники муниципального права 34

§ 2. Муниципальное право и местное самоуправление 39

Глава III.

ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 41

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава IV.

ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ОСНОВ 90

§ 1. Понятие местного самоуправления 91

§ 2. Сущность местного самоуправления 116

§ 3. Основы местного самоуправления: понятие, общая характеристика 117

Глава V.

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 120

§ 1. Понятие территориальной основы местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование 121

§ 2. Муниципальное образование: проблемы статуса 126

Глава VI 142

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 142

§ 1. Понятие и содержание экономической основы местного самоуправления 142

§ 2. Муниципальная собственность: понятие и содержание 147

§ 3. Правовое регулирование отношений муниципальной собственности 155

§ 4. Создание муниципальной и других форм собственности 156

§ 5. Управление муниципальной собственностью 160

§ 6. Приватизация муниципальной собственности. Инвестиции. Муниципальный заказ 162

Глава VII.

ПЛАНИРОВАНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ 167

§ 1. Планирование, его виды и значение в управлении муниципальным образованием 169

§ 2. Планирование социально-экономического развития муниципального образования 172

§ 3. Бюджетное планирование как элемент управления муниципальным образованием 181

§ 4. Организационное планирование 187

Глава VIII.

ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 193

§ 1. Понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления 194

§ 2. Правовое регулирование отношений в сфере местных финансов 197

§ 3. Местный бюджет: понятие, структура, источники доходов 200

§ 4. Бюджетный процесс 218

Глава IX.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 227

§ 1. Проблемы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления 228

§ 2. Понятие и структура органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления 231

§ 3. Межмуниципальное сотрудничество 255

Глава X.

Глава XI.

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ 296

§ 1. Понятие и виды муниципальных правовых актов 297

§ 2. Устав муниципального образования 302

Глава XII.

Глава XIII.

Глава XIV.

ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 379

§ 1. Правовое регулирование гарантий местного самоуправления 380

§ 2. Виды гарантий местного самоуправления и их реализация 380

Глава XV.

Глава XVI.

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ 411

Глава XVII.

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ, НАУКОГРАДАХ, ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ 420

§ 1. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) 421

§ 2. Местное самоуправление в наукоградах 423

§ 3. Местное самоуправление в приграничных территориях 424

ДЕЛОВЫЕ ИГРЫ 426

Общая часть

Метод правового регулирования в муниципальном праве можно определить как способ воздействия норм публичного и частного права на группы общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления.

Муниципальное право как комплексная отрасль права сочетает два метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный, присущие соответственно публичному и частному праву. Однако и муниципальное право содержит собственный диспозитивный метод правового регулирования.

В целях выявления метода правового регулирования отношений в отрасли права необходимо определить способ воздействия этих норм на общественные отношения.

По способу воздействия на группы общественных отношений нормы права делят на императивные и диспозитивные, а следовательно, и методы правового регулирования определяются этой классификацией.

Примером императивной нормы может служить ч. 7 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон «Об общих принципах…» (2003 г.), в которой установлено, что принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления, т. е. решение должно быть исполнено без каких-либо оговорок или альтернатив. Например, на местном референдуме принято решение не приватизировать муниципальное предприятие, имеющее общемуниципальное значение. Это решение должны неукоснительно выполнять соответствующие органы местного самоуправления. Очевидно, что эта норма относится к системе норм только муниципального права.

Диспозитивные нормы характеризуют соответственно и метод правового регулирования отношений. Данный метод в теории права назван диспозитивным в силу наличия альтернативы, т. е. выбора решения. В муниципальном праве этот метод используется при формировании представительного органа муниципального района и в других случаях. Так, ст. 35 Закона «Об общих принципах организации…» (2003 г.) устанавливает два возможных варианта формирования представительного органа местного самоуправления. Он может быть сформирован из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений или может быть избран на основе всеобщего равного и прямого избирательного права населением. В данном случае есть выбор из двух вариантов (или/или). То же самое относится к инициативе по проведению местного референдума.

Согласно ст. 22 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) ее могут осуществить: граждане; избирательные объединения; представительный орган совместно с главой местной администрации. В данном случае норма предусматривает различные способы реализации права на инициативу о проведении местного референдума.

Диспозитивный характер имеют нормы: об избрании главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), который может быть избран непосредственно избирателями, либо из числа депутатов представительным органом; о способе назначения главы администрации (ч. 2 ст. 37 указанного Закона), которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначенное по контракту по результатам конкурса.

Диспозитивный характер имеют нормы избирательного права в системе местного самоуправления, которое базируется на установленных в законодательстве принципах. Избиратели, например, могут принимать, а могут и не принимать участие в выборах. Это их личное право. При голосовании избиратели вправе отдать свой голос за любую из кандидатур. Никто их не обязывает отдать голос за какую-либо кандидатуру. У них есть выбор. Что касается местного референдума, схода, собрания, то граждане также могут в них принимать участие, но могут и не принимать.

Кроме того, при решении задач граждане самостоятельно определяют, за какой поставленный вопрос на референдуме, сходе, собрании отдать свой голос. Иначе говоря, также существует выбор (или/или).

Можно ли в данном случае утверждать, что приведенные нами массовые примеры относятся к системе частного права? Безусловно, нет.

Вообще, рассматривая проблему диспозитивного метода правового регулирования и его природу, нельзя однозначно утверждать, что его обладателем является только гражданское право.

Данный метод быстрее всего зарождается в эпоху естественного публичного муниципального права, а затем и позитивного, когда начинается становление и развитие общинного местного самоуправления. Уже в тот далекий исторический период платежи в казну общины, союза общин вносились либо в виде натурального налога, либо в денежном исчислении, т. е. очевидна диспозиция, альтернатива, выбор в системе публичного права. Об этом свидетельствуют закон, принятый в 45 г. до н. э. в Древнем Риме, – «Lex Yulia municipalis», на основе которого было построено местное самоуправление, а также более поздние нормативные акты, в том числе действовавшие на территории Древней Руси.

Поскольку упомянутые нормы закреплены в источнике муниципального права, они также относятся к системе норм только муниципального права и никакой иной отрасли права.

Таким образом, наличие собственных императивных и диспозитивных норм в системе муниципального права, которые содержатся в специальных законах о местной публичной власти, дает основания сделать вывод о том, что муниципальное право имеет два способа правового регулирования: императивный и диспозитивный. Причем эти методы не являются заимствованными от других отраслей права. Они, как и для других отраслей права (соответственно, публичного и частного), являются универсальными и не принадлежат абсолютно какой-либо одной отрасли права, как это иногда утверждается в юридической литературе. Данный метод характерен для гражданского, коммерческого, предпринимательского, семейного, муниципального и других отраслей права. Об этом свидетельствуют источники названных отраслей права. Но в публичном праве он охватывает значительно меньшую часть общественных отношений, чем в частном. Более чем убедительным является утверждение А. А. Безуглова и С. А. Солдатова о том, что многие общественные отношения являются предметом регулирования норм, относящихся к различным отраслям права[1].

Нормы муниципального права

Под нормой муниципального праваследует понимать общеобязательное правило поведения, установленное государством, а также международным сообществом, к которому присоединилось государство, жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, обеспеченное, соответственно, возможностью государственного и муниципального принуждения.

Конструкция эта вытекает из определения структуры источников муниципального права, закрепленных в ст. 4 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Согласно указанной статье правовую основу местного самоуправления составляют нормы международного права, нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. К иным нормативным актам названный Закон относит нормативные акты представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (ст. 7; 35; ч. 3 ст. 36; гл. 7).

Муниципально-правовые нормы имеют, таким образом, свою собственную природу, так как они содержатся в нормативных актах, издаваемых на различных уровнях, путем различных форм их принятия. Именно в этом и заключаются их специфика и обособленность от норм других отраслей права.

Нормы в системе муниципального права можно классифицировать следующим образом:

Муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти представляет собой совокупность норм муниципального права, регулирующих однородные группы общественных отношений, складывающихся по поводу ее территориального устройства.

Отношения и нормы, составляющие муниципально-правовой институт территориальной организации местного самоуправления, имеют следующие классификации:

по целям– касающиеся: формирования муниципального образования с учетом численности населения; изменения границ муниципального образования; преобразования муниципального образования;

по источникам– содержащиеся в Конституции РФ, в федеральных законах и подзаконных актах, конституциях, уставах, законах, подзаконных актах субъектов РФ, в нормативных актах органов местного самоуправления;

по масштабу действия– действующие в масштабе Российской Федерации; в масштабе субъекта РФ; в масштабе муниципального образования.

Таким образом, институты муниципального права имеют собственную классификацию, вытекающую из классификации норм муниципального права и отношений, складывающихся по поводу территориальной организации местной публичной власти.

Под муниципально-правовым финансовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального, налогового и финансового права, регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования, утверждения и расходования финансовых ресурсов в системе местного самоуправления.

Это определение муниципально-правового финансового института представлено в виде общей системы, состоящей из ряда взаимосвязанных элементов, т. е. подинститутов. Оно обусловлено сложностью структуры отношений, входящих в финансовую основу местного самоуправления. Из этого следует, что существуют институт как общее, т. е. система, и пединституты как частное. В силу этого очевидна классификация внутри муниципально-правового финансового института.

Подинституты можно классифицировать:

1) по группам общественных отношений и регулирующим их нормам;

2) по видам финансовых ресурсов в системе местного самоуправления;

3) по структуре местного бюджета;

4) по предназначению;

5) по цели;

6) по принадлежности.

1. По группам общественных отношений и регулирующих их норм пединституты можно разделить на касающиеся:

– подготовки, рассмотрения, утверждения, исполнения местного бюджета, отчетов об исполнении бюджета;

– формирования внебюджетных средств;

– межбюджетных отношений;

– отношений займа.

2. По видам финансовых ресурсов муниципально-правовые финансовые пединституты можно классифицировать исходя из структуры финансовых ресурсов местного самоуправления. К ним можно отнести следующие виды:

а) муниципально-правовой пединститут бюджетных средств, формируемых за счет собственных и регулирующих источников доходов;

б) муниципально-правовой пединститут внебюджетных средств (самообложение, субвенции, субсидии, муниципальные заимствования).

3. По структуре местного бюджета пединституты подразделены на:

а) пединститут доходов местного бюджета;

б) пединститут расходов местного бюджета.

4. По предназначению пединституты делятся на материальные и процессуальные.

Материальные устанавливают статические величины, процессуальные – процедуру применения материальных подинститутов.

5. По цели пединституты делятся на две группы:

а) обслуживающие систему местного самоуправления в целях решения задач только местного значения;

б) нацеленные на осуществление отдельных государственных функций.

6. По принадлежности муниципально-правовые пединституты делятся на:

а) собственно муниципальные;

б) смежные с финансово-правовыми институтами.

К собственным можно отнести пединститут утверждения местного бюджета на сессии представительным органом местного самоуправления.

Смежный институт – например, формирование доходной части за счет как собственных источников, так и с помощью регулирующих источников доходов.

В связи с тем, что муниципально-правовой финансовый институт является системой, имеющей подсистему в виде подинститутов, поддающихся классификации, его можно назвать самостоятельным институтом, входящим в общую систему муниципального права.

Под социальным муниципально-правовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального права, регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации функций в системе местного самоуправления.

Очевидным является тот факт, что социальный муниципально-правовой институт состоит также из двух слагаемых: нормы плюс общественные отношения. При этом первичными являются отношения, вторичными – нормы. Отношения – это элемент местного самоуправления, т. е. одна из его основ, без которой местное самоуправление нереально. Нормы – это элемент права, которое формируется государством и самой социальной общностью, т. е. жителями муниципального образования и избранными ими органами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт есть продукт социальной общности и государства.

Что касается функционального аспекта, то здесь можно провести аналогию. В условиях догосударственного периода функции зарождались в связи с потребностью людей, т. е. они имели естественный характер, не навязывались сверху. Поэтому их появление было обусловлено только социальной общностью. При наличии государства ситуация изменяется. Государство путем принятия законов и подзаконных актов расширяет перечень функций для местного самоуправления, т. е. оно устанавливает новые функции с помощью права. Кроме того, государство обеспечивает правовое оформление уже сложившихся функций в системе местного самоуправления. Из этого следует, что и функции местного самоуправления как элемент социальной основы и муниципально-правового института есть продукт деятельности социальной общности и государства, равно как и нормы муниципального права. Институты права нацелены на реализацию функций местного самоуправления.

Социальный муниципально-правовой институт структурно состоит из норм: определяющих поселенческий характер местного самоуправления; устанавливающих статус муниципального образования в зависимости от численности населения; определяющих порядок осуществления форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления; устанавливающих право всех граждан на осуществление местного самоуправления и повсеместность его на территории Российской Федерации.

Указанные и другие группы норм регулируют определенные группы однородных общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления и являющихся его основами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт формируется из собственных норм и отношений и принадлежит только муниципальному праву. Это является свидетельством того, что муниципальное право есть отрасль права.

2. Под организационным институтом муниципального права следует понимать совокупность норм муниципального права, регулирующих общественные отношения, касающиеся наименования, структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

В структуру организационного института муниципального права включаются: представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы местного самоуправления; избирательные комиссии; должностные лица (глава муниципального образования, депутаты, глава администрации, староста).

Организационный институт имеет свои пединституты: представительных органов; исполнительно-распорядительных органов; должностных лиц местного самоуправления; контрольных органов; избирательных комиссий. Все эти пединституты как элементы единой системы, которая названа организационным институтом муниципального права, обеспечивают надлежащее осуществление своих функций в соответствии с установленной для них компетенцией. Они в рамках норм права организуют решение задач на территории муниципального образования для достижения поставленных целей.

Организационный институт является результатом деятельности государства, издающего нормы права о нем, и жителей муниципального образования, формирующих данный институт. В условиях догосударственного периода организационный институт структурно состоял из норм естественного, обычного права, творцом которого были сами общины, и отношений, которые регулировали эти нормы, т. е. муниципально-правовой институт имел самобытное, общинное происхождение. Его вполне можно назвать естественным муниципально-правовым институтом, формировавшимся в недрах общины.

Каждый подинститут имеет свое содержание, свои элементы. Например, подинститут представительных органов содержит нормы о порядке их формирования, о составе, о рабочих органах, о компетенции, о роли и месте в системе органов местного самоуправления. То же самое можно утверждать относительно исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления, за некоторыми исключениями, не присущими должностным лицам.

Эти нормы регулируют соответствующие группы однородных отношений между субъектами муниципального права по формированию, составу, компетенции и т. д. органов местного самоуправления.

Из этого следует, что организационный муниципально-правовой институт имеет многослойную внутреннюю структуру, представляющую собой единый комплекс норм и отношений, нацеленный на организационно-правовое обеспечение функционирования местного самоуправления.

При этом следует заметить, что и данный институт имеет собственные корни, т. е. формируется из собственных норм и отношений.

Содержание муниципального правоотношения

Субъектам муниципального права, равно как и субъектам других отраслей права, принадлежат субъективные права и обязанности, которые формируют содержание муниципального правоотношения.

Приобретение таковых законодатель связывает для физических лиц с достижением определенного возраста либо с состоянием здоровья. Например, пассивное избирательное право для избрания главой муниципального образования приобретается физическим лицом, достигшим 21-летнего возраста. Тогда как дееспособность в гражданском праве приобретается физическим лицом в 18 лет. Как видим, относительно субъектов муниципальных правоотношений установлен разный возрастной ценз. Такой подход свидетельствует о наличии ограничения правосубъектности в связи с возрастом. Эта особенность отличает сущность содержания правосубъектности муниципального права от сущности содержания правосубъектности частного права.

Отличительные особенности можно отметить и в статусе лиц, лишенных дееспособности или ограниченных в дееспособности по состоянию здоровья. В публичном праве, в частности в муниципальном, недееспособные лица по состоянию здоровья не могут быть участниками правоотношений ни непосредственно, ни через своих представителей. Например, опекуны и попечители не имеют права принимать участие в голосовании на выборах и на местном референдуме вместо таких лиц. В гражданском праве опекуны и попечители представляют интересы таких лиц, выступают от их имени в качестве стороны различных договоров. В муниципальных правоотношениях недееспособные лица не обладают ни пассивным, ни активным избирательным правом и не имеют никакого отношения к объекту правоотношения.

Не обладают таким правом также лица, осужденные по приговору суда и находящиеся в местах лишения свободы. Такое правило установлено федеральным законодательством о выборах и законодательством субъектов Российской Федерации.

В гражданском праве таких абсолютных ограничений для лиц данной категории не установлено. Конечно же, правоспособность их ограничена в какой-то мере. Но тем не менее за ними остается право собственности на свое имущество, на наследство, на дарение, на доверенность и т. д.

Итак, публичное право устанавливает более жесткий барьер относительно субъектного состава правоотношения, чем частное.

Именно в силу этого муниципальное правоотношение является самостоятельным, не похожим по составу, структуре и сущности на правоотношения других отраслей права. Кроме всего вышеизложенного муниципальное правоотношение является властеотношением, что выделяет его в системе правоотношений других отраслей права.

Структура правоотношения

Муниципальное правоотношение структурно состоит из субъектов и объекта. Субъектами являются граждане, проживающие в границах муниципального образования, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, вступающие в отношения с органами местного самоуправления, учреждения, расположенные на территории муниципального образования, государственные органы, органы местного самоуправления, других территорий и т. д., т. е. это физические и юридические лица, имеющие различный статус.

Объектом муниципального правоотношения является осуществление власти и управления в пределах муниципального образования или территории местного самоуправления, а также имущество, по поводу которого производятся действия. При этом власть осуществляется путем различных действий граждан, органов местного самоуправления. Именно им принадлежит господствующее положение по осуществлению власти, так как местное самоуправление и есть та самая власть, которая осуществляется жителями, органами и должностными лицами местного самоуправления.

В правоотношениях имущественного характера, т. е. стоимостных, в качестве объекта выступают: имущество движимое, недвижимое, работы, услуги и т. д., в отношении которых могут быть произведены действия частноправового и публично-правового характера. Например, проведение местного референдума об отчуждении имущества, являющегося муниципальной собственностью.

Таким образом, структура муниципального правоотношения имеет свои отличительные особенности, что подчеркивает самостоятельный характер муниципального правоотношения.

Под источниками муниципального права понимается система нормативных правовых актов общего и специального характера, содержащих нормы муниципального права, а также совокупность правовых обычаев, традиций и юридических прецедентов, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

Общие источники – Конституция РФ; Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Общий характер названных источников объясняется тем, что в них изложены основополагающие нормы-принципы о местной публичной власти. Более подробная система норм муниципального права закреплена в нормативных актах специального характера.

Специальные источники – это федеральные законы, касающиеся становления и развития муниципальной власти; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В состав специальных включаются также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы о местном самоуправлении и т. д.), а также принимаемые в системе местного самоуправления. Обычаи, как правило, имеют локальный характер. Их можно отнести к источникам уровня только муниципального образования.

Классификацию источников муниципального права можно проводить также по уровням. В настоящее время сложилось четыре уровня:

1) нормативные правовые акты Российской Федерации, которые подразделяются на две части. Первую часть составляет Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме. Именно в этом заключается особый характер данного источника муниципального права. Вторую часть составляют нормативные акты законодательного органа РФ, Президента РФ и Правительства РФ. К данной группе можно отнести юридический прецедент;

2) нормативные правовые акты субъектов РФ составляют вторую группу источников;

3) международные правовые акты составляют третью группу источников;

4) нормативные акты, принятые в системе местного самоуправления, а также обычаи составляют четвертую группу.

Международные правовые акты

В состав источников муниципального права включаются также международные правовые акты, о чем свидетельствует ст. 15 Конституции РФ. Норма данной статьи прямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Это означает, что если Российская Федерация присоединилась к таким документам, то она обязана их соблюдать. К таким документам можно отнести Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую хартию местного самоуправления и др., к которым Россия присоединилась.

Конституция РФ устанавливает соотношение юридической силы национального законодательства и международных договоров Российской Федерации.

Международному договору Российской Федерации отдается приоритет перед национальным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Аналогичные правила применяются также и в частном праве.

Особенная часть

Планирование имеет определенные признаки

Некоторые из них универсальны, некоторые имеют особенности, обусловленные видом планирования.

К универсальным общим можно отнести следующие признаки:

1) все виды планирования являются элементами единой системы управления;

2) планирование осуществляется осознанно группами профессионалов;

3) это ответственная деятельность должностных лиц и органов местного самоуправления, имеющая постоянный, непрерывный характер;

4) деятельность осуществляется в границах муниципального образования на основе закона, устава муниципального образования;

5) деятельность нацелена на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций;

6) деятельность предполагает подведение итогов;

7) все виды планирования обусловлены учетом мнения населения;

8) планы утверждаются представительным органом местного самоуправления.

К особенным, для каждого вида плана, можно отнести следующие признаки:

1) каждый вид планирования имеет свое собственное определение понятия;

2) проекты всех трех видов планов формируются на основе разных нормативных актов, принятых государственными органами и органами местного самоуправления;

3) проекты планов формируются разными группами специалистов, обладающих необходимой компетентностью;

4) планы социально-экономического развития представляют собой материальную часть деятельности органов местного управления;

5) финансовые планы – это планы финансового обеспечения материальной части;

6) организационные планы – это планы, обеспечивающие организацию управленческой деятельности по своевременному выполнению планов социально-экономического развития и правильному освоению финансовых ресурсов, выделенных на эти цели.

1.3. Принципы планирования

Под принципами планирования следует понимать основополагающие начала, применяемые при формировании, утверждении и выполнении планов. К ним можно отнести следующие:

1) самостоятельность в формировании, принятии и выполнении планов;

2) сбалансированность и соответствие всех видов планов, их научно обоснованный характер;

3) обеспечение спроса и предложения на рынке по различным направлениям;

4) сбалансированность развития реального сектора экономики, сферы услуг, посредничества;

5) обеспечение сочетания в деятельности субъектов различных форм собственности на территории муниципального образования;

6) соответствие мощностей, денежных средств, трудовых ресурсов планируемым работам, услугам;

7) возможное объединение средств и мощностей субъектов различных форм собственности для строительства объектов жизнеобеспечивающего значения;

8) непрерывность и преемственность планирования;

9) конкретность и срочность намеченных работ, услуг, организационных мероприятий;

10) соответствие намеченных видов деятельности компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления;

11) взаимодействие с органами государственной власти, общественными организациями, органами местного самоуправления других муниципальных образований по различным смежным задачам;

12) учет мнения жителей муниципального образования для достижения сочетания их интересов с интересами государства и местного самоуправления;

13) ответственность должностных лиц за порученное дело;

14) взаимодействие представительных и исполнительно-распорядительных органов при формировании, обсуждении и выполнении планов и программ;

15) разграничение компетенции по субъектам управления.

Из вышеизложенного следует, что понятия, признаки и принципы управления во многом сходны с понятием, признаками и принципами планирования. Следовательно, планирование является фундаментом управления.

§ 2. Планирование социально-экономического развития муниципального образования

Планы социально-экономического развития следует разрабатывать согласно стратегии развития по схеме, обусловленной инфраструктурой муниципального образования на данный момент и с учетом его перспективы.

Структура плана должна иметь научно обоснованный характер и соответствовать фактическому положению дел. Для этого важно организовывать аналитическую работу по следующим направлениям:

– изучить численность жителей;

– изучить ежегодную динамику численности населения;

– выявить социальную структуру жителей;

– выявить возраст жителей;

– установить численность трудоспособных граждан с разбивкой по профессиональной принадлежности;

– определить степень занятости граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и количество безработных;

– изучить и зафиксировать степень маятниковой миграции граждан;

– проанализировать уровень доходов граждан, работающих в бюджетной сфере и реальном секторе экономи

Наши рекомендации