Неэффективное тарифное регулирование
Неэффективное тарифное регулирование в отраслях естественных монополий способно создавать угрозу для конкуренции. В определенных случаях неверно установленные тарифы могут оказывать негативное влияние как на регулируемый вид деятельности, так и на смежные рынки, и приводить к потерям для покупателей. Уровень тарифов для конечных потребителей, также как и тарифов на использование ключевых инфраструктурных мощностей (essential facilities), влияет на стимулы для входа в отрасль новых участников, в то время как вход является необходимым условием успеха реформы.
Ведомства, в полномочия которых в 90-е годы входило регулирование тарифов, ввиду ряда причин, в особенности политических, не могли сохранить независимость от монополий. Примечательно, что уже в рамках указанного периода возникла необходимость перехода от затратных методов регулирования тарифов к методам, ориентированным на анализ рынка,в связи с чем при создании министерства по антимонопольной политике было решено передать ему функции тарифного регулирования. Проведенные им реформы носили проконкурентный характер: была введена гибкая шкала тарифов на плацкартные пассажирские железнодорожные перевозки в зависимости от спроса, а также был принят ряд решений о дерегулировании тарифов.
С 2004 года система управления тарифами снова поменялась. Функции тарифного регулирования были переданы тарифному регулятору – Федеральной службе по тарифам (ФСТ России). И по прошествии более чем десятилетнего периода, стало очевидно, что регулируемые монополии представляют собой негативное явление для экономики, в том числе и ввиду неудачной модели тарифного регулирования. Например, тарифы на услуги по передаче электроэнергии росли вдвое быстрее нерегулируемых цен в секторе электроэнергетики. Потребители несли издержки в виде растущих тарифов, а инфраструктура не обновлялась. На сегодняшний день тарифное регулирование вернулось к антимонопольному органу, который должен стать инструментом повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции. Необходимой же тому предпосылкой является, прежде всего, выявление проблем в сфере тарифного регулирования и поиск способов их разрешения.
Как отмечалось ранее, уже в 90-х годах 20 века возникла необходимость перехода от затратных методов регулирования тарифов к современным методам, ориентированным на анализ рынка. Очевидно, что и сегодня процедура анализа рынка должна стать обязательным и ключевым этапом принятия решений о введении, изменении и прекращении регулирования тарифов и осуществляться в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции. К сожалению, в настоящее время распространены случаи применения тарифного регулирования при наличии условий конкуренции, и наоборот, когда в отсутствие конкуренции тарифное регулирование не применяется. Не вызывает сомнений, что решения о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов должны приниматься на основе анализа рынка. Там, где нет условий для конкуренции, там должна применяться эффективная система тарифообразования: гибкая, ориентированная на стратегические цели, способствующая привлечению инвестиций, защищающая интересы потребителей не только в краткосрочном, но и в долгосрочном плане.
На данном этапе не удалось обеспечить повышение эффективности регулирования с сокращением в последующем естественно-монопольных сфер деятельности и, соответственно, с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе, посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе, методы антимонопольного регулирования и контроля). В связи с чем, среди множества актуальных проблем в сфере тарифного регулирования вопрос о целесообразности реформирования монопольных структур и защите конкуренции занимает не последнее место. Прежде всего необходимо исследовать состояние и перспективы развития действующего законодательства о естественных монополиях.
Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее также – Закон о естественных монополиях) уже не отвечает тем требованиям, ради которых он принимался и, более того, вступает в противоречие с постоянно меняющимся гражданским и антимонопольным законодательством, в связи с чем в настоящее время часто обсуждается вопрос о реформировании Закона о естественных монополиях.
По статистике нарушения антимонопольного законодательства на рынках в важнейших инфраструктурных сферах составляют примерно 85% от общего количества таких нарушений антимонопольного законодательства, как злоупотребление доминирующим положением, и почти половина из них приходится на сферы естественных монополий.
Другой проблемой является отсутствие системности и единства законодательства, посвященного вопросам тарифного регулирования. Очевидно, что рассматриваемая сфера является одним из наиболее важных вопросов общественной и государственной жизни, а, следовательно, основные принципы и подходы к установлению и регулированию тарифов должны быть закреплены в таком нормативном правовом акте, как закон, в то время как подзаконные нормативные правовые акты должны приниматься на основе и во исполнение законов. Однако на сегодняшний день можно констатировать, что нормы права, посвященные тарифному регулированию, содержатся преимущественно в подзаконных нормативных актах, что является существенным недостатком юридической техники, приводит к проблемам в процессе правоприменения и негативно отражается на деятельности хозяйствующих субъектов и развитии экономики в целом.
Если же говорить о содержании действующих подзаконных нормативных актов в сфере тарифного регулирования, то зачастую не представляется возможным прийти к их однозначному толкованию, что равнозначно невозможности правильного и единообразного применения указанных норм. Это зачастую ведет к дискриминации регулируемых организаций со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов).
Другая проблема - рост тарифов естественных монополий, который традиционно считается одной из наиболее существенных преград для развития бизнеса. Это прямой удар по конкурентоспособности, как отдельных отраслей, так и российской экономики в целом.
Согласно данным Министерства экономического развития Российской Федерации, динамика роста тарифов по отдельным отраслям с 2000 года характеризует принимаемые регуляторные решения в соответствующих периодах. В целом рост тарифов за 2000-2014 год оказался выше показателей инфляции. При этом, инфляция за указанный период составила 399% (рост цен в 5 раз). Тарифы на электроэнергию увеличились в 9 раз, на газ – в 13 раз, на тепловую энергию в 25 раз, на услуги водоснабжения и водоотведения в 32 раза. Наименьший рост – в электроэнергетике, что связано с развитием оптового рынка и государственным регулированием данной сферы на федеральном уровне. В сферах водоснабжения и теплоснабжения показатели роста тарифов превысили уровень инфляции в 8 и 6 раз соответственно.[6]
В соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики, за период с 2011 года по 2015 год рост тарифа в сфере горячего водоснабжения (за м3) превысил темп роста уровня инфляции примерно на 7 % (при уровне инфляции около 50 % за период с 2011 года по 2015 год рост тарифа составил около 57%). За 2015 год рост тарифа в сфере холодного водоснабжения (за м3) составил около 13% при уровне инфляции 12,9 %.
Повышение тарифов обосновывается российскими естественными монополиями необходимостью аккумулировать средства на развитие и инвестиции. В последние годы регулирование было сведено к индексации тарифов, а баланс интересов монополий и потребителей постоянно нарушался не в пользу потребителей. Более того, действующее законодательство не содержит эффективного стимула к снижению затрат субъектов естественных монополий. Необходимо разработать программы по снижению издержек в области эксплуатационных затрат, инвестиционных затрат и финансово-хозяйственной деятельности, необходимо разрушить связь между ростом регулируемых тарифов и ростом издержек регулируемых компаний.
Стоит отметить, что в действующем законодательстве отсутствуют ограничения, которые бы препятствовали злоупотреблению регулируемой организацией правом, выражающемся в уходе от учета результатов деятельности за прошедший период регулирования (по результатам которого необходимо исключение средств из НВВ) путем прекращения регулируемой деятельности и передачи имущества (электрические, водные, тепловые сети), в аренду другому лицу (в том числе аффилированному лицу).
Кроме того, злоупотребление может быть осуществлено за счет увеличения конечной стоимости арендованного имущества посредством его передачи в субаренду, что приводит к завышению расходов регулируемой организации, закладываемых в тариф.
Заслуживает внимания и то, что на сегодняшний день отсутствует единый порядок утверждения инвестиционных программ. Инвестиционные программы утверждаются не только органами тарифного регулирования, но и иными органами исполнительной власти. При этом затраты на инвестиции закладываются в тариф.
Указанная проблема существует как на федеральном, так и на региональном уровне.
В частности, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2009 № 977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» инвестиционные программы субъектов электроэнергетики утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а именно - Министерством энергетики Российской Федерации.
Если говорить о региональном уровне, то, например, в республике Татарстан, в Воронежской области инвестиционные программы утверждаются Министерством строительства, архитектуры и ЖКХ республики Татарстан и Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области соответственно. Однако очевидно, что необходимо учитывать соотношение необходимости инвестиционных проектов и возможности потребителей их оплачивать.
Применительно к учету расходов регулируемой организации в действующем законодательстве также существуют пробелы. Так, отсутствуют критерии определения экономической обоснованности создаваемых резервов и перечня предоставляемых регулируемой организацией документов. Кроме того, нормативными правовыми актами не установлен порядок расчета размера учитываемых в регулируемых тарифах расходов на оплату процентов по кредитам.
Если говорить об отраслевых проблемахв сфере тарифного регулирования, необходимо отметить следующее.