Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность спасателей по ликвидации последствий ДТП
Из года в год растет количество выездов аварийно-спасательных формирований на ликвидацию последствий дорожно-транспортных происшествий (ДТП). В 2006 году спасатели МЧС России, например, участвовали в ликвидации последствий 16000 ДТП, что составило порядка 1% от их общего количества.
Основными законодательными актами, которыми спасатели руководствуются в своей профессиональной деятельности, являются федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ и «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. №151-ФЗ.
В соответствии со статьей 6 «Задачи аварийно-спасательных служб» Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» одной из основных задач аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, которая в обязательном порядке возлагается на них, является ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях.
В соответствии с ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» «чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей», а «ликвидация чрезвычайных ситуаций – это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов».
Выполнение аварийно-спасательных и других неотложных работ законодательно возложено на аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования и на спасателей.
Под аварийно-спасательными работами будем понимать действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов.
Аварийно-спасательные работы характеризуются наличием факторов, угрожающих жизни и здоровью проводящих эти работы людей, и требуют специальной подготовки, экипировки и оснащения.
Под неотложными работами при ликвидации чрезвычайных ситуацийбудем понимать деятельность по всестороннему обеспечению аварийно-спасательных работ, оказанию населению, пострадавшему в чрезвычайных ситуациях, медицинской и других видов помощи, созданию условий, минимально необходимых для сохранения жизни и здоровья людей, поддержания их работоспособности.
Если проанализировать законодательство в области обеспечения различных видов безопасности, то можно утверждать, что в федеральных законах отражены вопросы привлечения аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. При чём, чем опаснее последствия ЧС для населения, тем более досконально в соответствующих законах прописаны вопросы участия спасателей в их ликвидации.
Так, в федеральных законах от 21 июля 1997 г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 10 января 2003 г. «О железнодорожном транспорте», от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» законодательно закреплено, что организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты (будь то опасные промышленные объекты, организации газоснабжения, объекты железнодорожной инфраструктуры) должны заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.
Собственные аварийно-спасательные формирования должны создаваться на радиационно опасных объектах, объектах воздушного транспорта, на горнодобывающих и некоторых других опасных объектах.
Обращение к законодательным актам, регламентирующим вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, и рассмотрение вопроса о том, как в соответствии с законодательством и на практике реализуется привлечение АСС и АСФ к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на дорогах, говорит о следующем.
В законодательстве о ДТП не используется понятие «чрезвычайная ситуация», так в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995г. № 196ФЗ «О безопасности дорожного движения» применяют понятие «дорожно-транспортное происшествие»: «дорожно-транспортное происшествие – событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб».
Формально-юридический анализ приведенных понятий показывает, что не каждое ДТП, ликвидация последствий которого на практике требует привлечения АСС и АСФ, обладает признаками чрезвычайной ситуации.
Если же ДТП можно по тяжести его последствий отнести к чрезвычайной ситуации, то следует определить, к чрезвычайной ситуации какого характера оно будет относиться, т. к. это позволит определить и уровень органов исполнительной власти, к которому принадлежат аварийно-спасательные формирования, призванные участвовать в его ликвидации.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007г. №304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», их классифицируют по размерам зоны чрезвычайной ситуации, количеству пострадавших и размеру материального ущерба. По этим параметрам ДТП можно отнести к ЧС локального, муниципального и в некоторых случаях регионального характера.
Причем критерием, позволяющим отнести ДТП к перечисленным выше, является в большинстве случаев размер материального ущерба.
Если говорить о зоне ЧС, то ДТП, как правило, не выходит за пределы объекта или за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения.
Число людей, погибших или пострадавших, в большинстве случаев не превышает 10 человек (ЧС локального характера) – 50 человек (ЧС муниципального характера). Что же касается материального ущерба, то при столкновении 2-х и более машин VIP-класса сумма материального ущерба вполне может превысить 5 млн. рублей. Однако большая часть ДТП в соответствии сданным постановлением может быть отнесена к ЧС муниципального или регионального характера.
Таким образом, принятие нового постановления Правительства «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» позволяет отнести ДТП к тому или иному виду ЧС.
В соответствии с правовыми нормами статьи 11 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»:
1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаются к Правительству Российской Федерации за оказанием помощи. В соответствии с этим же законом, а также Федеральным законом от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
2. Органы местного самоуправления самостоятельно организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Речь идет о ликвидации ЧС в границах поселений, муниципальных районов, городских округов. К функциям органов местного самоуправления относятся создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях.
Все перечисленные выше правовые нормы не противоречат правовым нормам статьи 6 «Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения» ФЗ «О безопасности дорожного движения», в соответствии с которыми:
3. Субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
4. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований». В то же время привлечение АСС и АСФ к ликвидации последствий ДТП является одним из важнейших элементов обеспечения безопасности дорожного движения.
Изучение ФЗ «О безопасности дорожного движения» позволяет выявить еще одну правовую коллизию.
В статье 24 «Права и обязанности участников дорожного движения» говорится, что: «3. Участники дорожного движения имеют право: на бесплатную медицинскую помощь, спасательные работы и другую экстренную помощь при дорожно-транспортном происшествии от организаций и (или) должностных лиц, на которых законом, иными нормативными правовыми актами возложена обязанность оказывать такую помощь».
Речь в статье идет о спасательных работах, в то время как АСС и АСФ выполняют аварийно-спасательные и другие неотложные работы. Следовательно, эту правовую норму следует трактовать по аналогии. О каких организациях и (или) должностных лицах идет речь в этой статье? Что касается медицинской помощи, то тут вопросов не возникает, и порядок и объем оказания медицинской помощи пострадавшим подробно расписан как в ФЗ «О безопасности дорожного движения», так и в федеральных законах, постановлениях Правительства и ведомственных документах, регламентирующих работу Скорой помощи.
Спасательные работы могут проводить только АСС и АСФ, а организациями, на которые законом или иными нормативными правовыми актами возложена обязанность оказывать такую помощь, являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения, осуществляющие руководство деятельностью указанных служб и формирований, что вытекает не только из упомянутых выше федеральных законов, но и из Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003г. №794.
Столь скрупулезное изучение правовых основ участия АСС и АСФ в ликвидации последствий ДТП вызвано тем, что в соответствии с Примерным Положением о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД, МЧС и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий ДТП, утвержденным заместителями Министров МВД, МЧС и Минздравсоцразвития России 17.04.2003 г., на АСС и АСФ возложена задача по деблокированию и извлечению людей из поврежденных транспортных средств.
Проведение такого вида аварийно-спасательных работ влечет за собой дополнительное разрушение транспортных средств, попавших в ДТП, с целью оказания своевременной и качественной помощи пострадавшим. А в соответствии со статьей 17 «Ответственность аварийно-спасательных служб»: «Профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, обслуживающие организации по договорам, несут материальную ответственность за ущерб, нанесенный указанным организациям неправильными действиями в ходе проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций... Размер ущерба и порядок его возмещения определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации».
То есть, как следует из этой статьи ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», АСС и АСФ могут быть привлечены к материальной ответственности за разрушение транспортного средства с целью деблокирования пострадавших и будут вынуждены судебным порядком доказывать правомерность своих действий, для чего им придется привлекать в качестве свидетелей сотрудников ГИ БДД и врачей Скорой помощи, принимавших вместе с ними участие в работах по ликвидации последствий ДТП. Именно врачи Скорой помощи могли настаивать на деблокировании пострадавших, профессионально определив виды полученных ими травм. На практике все это повлечет огромные потери времени, причем рабочего времени, на поиски свидетелей, присутствие в суде и т. д.
Возможен следующий выход. Органы местного самоуправления, в подчинении которых находится АСС и (или) АСФ, заключают с ними договор об их участии в ликвидации последствий ДТП, в котором оговаривают право деблокировать автомобиль при необходимости спасения жизни или оказания помощи пострадавшему, и тем самым принимают на себя ответственность в случае возникновения впоследствии судебных исков. Спасатели АСС и (или) АСФ, как одна из сторон договора, будут освобождены от ответственности за свои действия. Сразу возникает вопрос, что к материальной ответственности могут быть привлечены органы местного самоуправления, как другая сторона этого договора. Это так, но непосредственно в момент ликвидации последствий ДТП спасателям не придется думать о материальной ответственности, и все их усилия будут направлены на оказание помощи пострадавшим.
Можно предложить еще одно правовое решение вопроса о правомерности деблокирования транспортных средств и обеспечения компенсации пострадавшим. 25 апреля 2002 г. был принят Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» №40-ФЗ, который создал правовую базу для деятельности страхователей, в том числе и по ряду позиций, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения. Наличие в договоре о страховании гражданской ответственности пункта о включении в страховую выплату, наряду с суммами за утрату здоровья или имущества, и страховой выплаты за деблокирование транспортного средства при возникновении ДТП позволит потерпевшим требовать эту сумму (или часть ее) в зависимости от условий договора со страховой компанией. А если учесть, что в предыдущие годы суммы страховых выплат были в несколько раз меньше сумм страховых тарифов, полученных страховыми компаниями, то введение указанного выше пункта в договор может незначительно повысить страховые тарифы обязательного страхования гражданской ответственности.
Таким образом, анализ нормативной правовой базы показал, что несмотря на то, что на практике АСС и АСФ принимают участие в ликвидации последствий ДТП, этот вид их деятельности по нормативной правовой базе закреплен лишь в Примерном положении о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД, МЧС и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий ДТП, утвержденном заместителями Министров МВД, МЧС и Минздравсоцразвития России 17.04.2003 г., а в законодательных актах необходимые правовые нормы вообще отсутствуют.
Поэтому в первую очередь необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», в котором, наряду с уже имеющимися в нем правовыми нормами о порядке оказания медицинской помощи пострадавшим (статья 23 Закона), законодательно закрепить участие АСС и АСФ в ликвидации последствий ДТП, в том числе и вывести перечень выполняемых ими работ.
Приложение 2