Петровский фискалитет как первый институт государственного финансового контроля
Прежде, чем рассматривать причины возникновения и предпринимать попытки характеристики особенностей функционирования российского фискалитета, следует отметить, что довольно часто в качестве первого института государственного финансового контроля рассматривают т.н. «Большую казну» – орган, сходный по своим функциям с британской Палатой шахматной доски [13], в ведении которого находились учёт и обеспечение поступления государственных доходов. Однако, внимательное изучение отрывочных сведений из истории Большой казны, возникшей, вероятно при Иване III, впрочем, как и исследование работы Счётного приказа, образованного в 1655 г., позволяет сделать вывод о превалировании в деятельности указанных органов учётной, а не контрольной функции (в их функционал входили «государевы счетные и сыскные и описные дела» [14]).
Что же касается органа, который с полным правом может быть назван органом государственного аудита, то его возникновение следует датировать 1711 г., когда в составе созданного Сената была учреждена Ревизион-коллегия, осуществлявшая исключительно функции финансового контроля. Обеспечению эффективной реализации функций Ревизион-коллегии должна была способствовать деятельность сформированного в этот же период института фискалитета.
Исторические исследования [15, 16, 17] позволяют утверждать, что фискалитет в Российской Империи был учреждён Указами Петра I от 2 и 5 марта 1711 г., а первые упоминания фискалов встречаются в документах, датируемых 1710 г. По данным к.и.н. А.Д. Паутова, государь лично назначил в 1711 г. руководителем фискалитета – первым обер-фискалом – старшего дьяка Преображенского приказа Якова Былинского. Некоторые специалисты, в частности, Э.М. Аминова, указывают на то, что с самого момента создания иерархию фискальной службы возглавлял генерал-фискал, назначавшийся лично государем, «…дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил» [14]. Однако, более точной представляется позиция А.Д. Паутова, отмечающего в [17], что Пётр I лишь в 1723 г. распорядился выбрать главу фискалитета в чине генерал-фискала. Таким образом, до 1723 г., когда генерал-фискалом был назначен полковник А.А. Мякинин, фискалитет возглавлял первый обер-фискал, в подчинении которого находились назначавшиеся Сенатом обер-фискалы, перед которыми несли ответственность провинциал-фискалы (на уровне губерний), руководившие городовыми фискалами, деятельность которых охватывала отдельные города и поселения.
Необходимо отметить, что на начальном этапе своего функционирования фискалитет имел весьма размытые функции и нечёткую организационную структуру, о чём свидетельствует известное обращение в 1711 г. в Сенат (за разъяснениями по десяти пунктам) первого обер-фискала Я. Былинского, отправленного Петром I в отставку вскоре после этого обращения, не повлекшего за собой конкретизации функций и задач фискалитета. Преемник Я. Былинского на посту первого обер-фискала – стольник М.В. Желябужский – не обременяя Сенат обращениями и жалобами, самостоятельно провёл в период 1711-1713 гг. колоссальную работу по укомплектованию штата и уточнению функций Фискальской канцелярии.
Вместе с тем, в указанный период в различных ведомствах и на различных уровнях шло исследование зарубежного опыта организации фискальной службы и готовились законодательные акты, направленные на совершенствование организационных, правовых и методических аспектов функционирования института фискалитета.
Интересно, что по одной из версий, разделяемой многими историками российского права [18], на решение вопроса об учреждении фискалитета огромное влияние оказал высококлассный немецкий юрист Генрих фон Гюйссен, занявший в 1702 г. по приглашению русского правительства должность аудитора (!) и военного консультанта, а впоследствии ставший помощником воспитателя царевича Алексея (при А.Д. Меншикове), личным историографом Петра I и одним из первых российских законодателей. В числе законопроектов, вышедших из-под пера фон Гюйссена в 1713 г., был документ с названием «Проект одной страны, весьма нуждающейся в фискал-коллегии» (Project eines dem lande zehr nutzlichen Fiscal-collegii). Многие из положений этого документа, равно как и положений закона от 23 октября 1713 г., лично написанного Петром I, создали основу для конкретизации правового статуса института фискалов в именном Указе от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должности и действии», которым был чётко определён состав фискальной службы, предмет её ведения, а также впервые были достаточно полно охарактеризованы ответственность фискалов, порядок ведения дел и система оплаты исполнения служебных обязанностей.
Ключевым аспектом Указа «О фискалах…» было определение предмета ведения фискалитета как «взыскание всех безгласных (т.е. относящихся к категории скрытой преступности) дел», к числу которых, в первую очередь, относились «всякие взятки и кража казны и прочее, что во вреду государственному интересу быть может, какова б оное имяни ни было» [15].
Фактически, с этого момента началось развитие методологии, а также процедурных и методических основ фискальной службы, в природе которых усматривается множество черт, родственных современному аудиту финансовой отчётности. Представляется целесообразной попытка выявить и охарактеризовать эти «неслучайные черты» на примере одного из знаменитых исторических прецедентов XVIII века, получившего известность как «дело князя М.П. Гагарина».