Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда Европейского Союза

Врамках данной функции Комиссия выполняет своего рода «общий надзор» за претворением в жизнь правовых норм Союза на территории всех государств-членов и самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и, в случае доказанных нарушений, привлекать государства к ответственности перед Судом Европейского Союза (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзорная функция Комиссии — одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает ей роль «хранителя» достижений европейской интеграции. В настоящее время эта прерогатива в полном объеме действует только в рамках Европейских сообществ (то есть первой опоры «старого» Союза).

В «новом» Союзе упомянутое ограничение снимается, что фактически приведет к расширению контроля Европейской комиссии и Суда Европейского Союза за государствами-членами (статьи 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия получит право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства Союза и других актов ЕС¹⁶⁶.

¹⁶⁵ Лишь в редких случаях (по отдельным специальным вопросам) правом зако
нодательной инициативы наделяются другие институты и органы Союза (Ев-
ропарламент, Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк, Ев
ропейский инвестиционный банк) либо государства-члены (последние, в част
ности, могут вносить законопроекты в уголовно-правовой сфере).

¹⁶⁶ За рамками контроля Комиссии и Суда Европейского Союза в значительной
степени останется, тем не менее, сфера общей внешней политики и политики
безопасности (см. ниже).

Кроме того, в рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такими полномочиями Комиссия в настоящее время располагает, в частности, в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро (например, штраф в размере около 500 млн евро на компанию «Майкрософт» за злоупотребление доминирующим положением на рынке ЕС).

В случае наделения Комиссии штрафными полномочиями контроль за их реализацией также осуществляет Суд Европейского Союза, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (статья 261 Договора о функционировании ЕС).

3) Исполнение бюджета и управление программами,в рамках кото
рых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-
технические, образовательные и т.д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета утверждает ее отчет об исполнении бюджета Союза за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (статьи 317-319 Договора о функционировании ЕС).

4) Координационная, исполнительная и управленческая функции.В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер (см. ниже, пункт 2.8 комментария); содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координация мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (статьи 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (статья 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в «зону евро» (статья 1 Протокола «О Еврогруппе») и т.д.

5) Представительство Европейского Союза на международной арене,кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета (см. ниже, пункт 2.9 комментария).

6) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности
Союза.Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к
разряду координационных. Однако объектами координации здесь

выступают не государства-члены, а другие институты Союза (прежде всего Европейский парламент и Совет), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики Союза.

Порядок формированияЕвропейской комиссии не претерпел кардинальных изменений в сравнению с правилами, действовавшими в «старом» Европейском Союзе (параграф 7 статьи 17 Договора о Европейском Союзе). Как и ранее, утверждение состава Комиссии будет производиться по взаимному согласию, с одной стороны, межправительственных институтов Союза (Европейского совета и Совета), с другой стороны, института, представляющего народы Союза в целом (Европейского парламента).

Учредительные документы как «старого», так и «нового» ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем — всей Комиссии в целом¹⁶⁷. При этом Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Указанное требование, в принципе, должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства'⁶⁸. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии отныне закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом (см. выше). Как и в прошлом, допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда Европейского Союза или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 статьи 17 Договора о Европейском Союзе; статья 247 Договора о функционировании ЕС).

¹⁶⁷ Как показал процесс формирования Комиссии осенью 2004 г., поддержка ев
ропейскими депутатами кандидатуры ее Председателя отнюдь не гарантирует
последующее одобрение всего состава Комиссии. Отказ в вотуме доверия со
стороны Европарламента может иметь место в случае несогласия с кандидату
рой хотя бы одного из будущих комиссаров.

¹⁶⁸ Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Ев
ропейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председа
тели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа деятелей этой пар
тии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни
одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного боль
шинства голосов (что имеет место в 2004-2009 гг.). В этом случае, по крайней
мере теоретически. Председателем Комиссии может быть избран представи
тель менее крупных фракций при условии, что он заручится поддержкой боль
шинства депутатского корпуса.

136

Количественный составКомиссии в последние годы являлся предметом интенсивных дебатов, которые приобрели значительную остроту при подготовке Ниццкого договора 2001 г. и, особенно, проекта Европейской конституции 2004 г.

С одной стороны, Комиссия — институт, который обязан действовать исключительно в общих интересах Союза, а ее члены (комиссары) должны быть полностью независимы от властей национальных государств. Отсюда, в целях более эффективной организации работы Комиссии, желательно сделать ее состав относительно компактным, в частности, с учетом необходимости распределения должностных обязанностей между комиссарами.

С другой стороны, многие государства-члены (особенно из числа восточноевропейских) проявляли нежелание расставаться с традиционной прерогативой располагать «своим» гражданином в составе этого весьма влиятельного института ЕС.

По указанной причине в проекте Европейской конституции 2004 г., а вслед за ним в поправках Лиссабонского договора 2007 г., была установлена компромиссная формула:

• общее число членов Комиссии должно составлять ²/, от количества государств-членов (18 человек для Европейского Союза в составе 27 стран). При этом между государствам и-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом);

• чтобы сделать количественные параметры Комиссии более гибкими, Европейский совет наделяется правом изменять указанное число. С этой целью он принимает решение, постановляя единогласно (то есть с согласия всех государств-членов);

• как и в случае новой формулы определения квалифицированного большинства в Европейском совете и Совете (см. выше), в отношении состава Комиссии вступление в силу новых правил отсрочено до 1 ноября 2014г. Первый состав Комиссии, сформированный с учетом поправок Лиссабонского договора, должен комплектоваться по прежней формуле «одно государство — один комиссар», то есть должен насчитывать 27 человек.

2.7.3. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В отличие от реформы политических институтов, осуществленные Лиссабонским договором 2007 г. преобразования в судебной системе Европейского Союза носят более осторожный и ограниченный характер.

Это обусловлено, с одной стороны, здоровым консерватизмом авторов Лиссабонского договора, их нежеланием разрушать сложив-

шийся механизм наднационального правосудия ЕС, который функционирует без серьезных сбоев уже свыше полувека и обеспечил себе высокий авторитет в обществе.

С другой стороны, судебная система Союза уже была подвергнута реформе всего несколько лет назад (поправки Ниццкого договора 2001 г. и принятый вместе с ним новый «Статут Суда»). Упомянутая реформа в целом имела позитивный эффект, и ее потенциал еще не до конца исчерпан (в частности, создан только один из специализированных трибуналов ЕС, количество которых, в принципе, не ограничивается).

Важнейшие изменения, которые претерпит судебная система Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора, заключаются в следующем:

1) В качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие «Суд Европейского Союза».Суд Европейского Союза, как и ранее Суд Европейских сообществ, будет являться одним из институтов данной организации (статья 19 Договора о Европейском Союзе).

В то же время, в отличие от наименования других институтов, выражение «Суд Европейского Союза» используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно как собирательное понятие. Под «Судом Европейского Союза» понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Суд, Трибунал и специализированные трибуналы.

Термин «Суд», как видно, не является эквивалентным понятию «Суд Европейского Союза». Последнее обозначает всю судебную систему Союза. «Суд», напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Суд все более напоминает верховный или конституционный суд в традициях государственного права.

Вторым звеном судебной системы «нового» ЕС выступает Трибунал (бывший Трибунал первой инстанции). Такое изменение названия является совершенно обоснованным, поскольку с появлением после Ниццкого договора специализированных трибуналов в качестве третьего уровня судебной иерархии Трибунал фактически перестал быть судебным органом первой инстанции. Это положение заняли в новой судебной системе специализированные трибуналы. Таким образом, названия элементов судебной системы ЕС наконец-то приведены Лиссабонским договором в соответствие с логикой реально выполняемых ими функций.

Третий — нижний — уровень образуют специализированные трибуналы, которые могут учреждаться в неограниченном количестве

138

139

для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г. функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал по делам публичной службы Европейского Союза¹⁶⁹.

Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании Европейского Союза (статьи 251-281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться «Статут Суда Европейского Союза»¹⁷⁰.

2) По инициативе Польши предусмотрено дальнейшее увеличение числа генеральных адвокатов— особой категории членов Суда (в Трибунале и специализированных трибуналах генеральных адвокатов нет), название и роль которых заимствованы из французской правовой системы. Генеральные адвокаты Суда осуществляют независимое исследование материалов порученных им дел в целях подготовки мотивированных заключений (статья 252 Договора о функционировании ЕС)¹⁷¹.

В последние годы число генеральных адвокатов составляло восемь человек, что являлось недостаточным ввиду большого и возрастающего количества поступающих в Суд дел. Совет Европейского Союза по запросу Суда может увеличить указанное количество, однако до сих пор не воспользовался данным полномочием.

В этой связи в специальной декларации, приложенной к Заключительному акту Межправительственной конференции по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. (Декларация № 38), государства-члены согласились с возможностью увеличения числа генеральных адвокатов Суда до 11.

Из этого числа, как и в настоящее время, шесть генеральных адвокатов (ранее — пять) будут постоянно являться гражданами крупнейших государств-членов: Германии, Франции, Италии, Испании, Великобритании и — впервые — Польши.

Остальные пять вакантных мест генеральных адвокатов в порядке ротации будут заполняться гражданами другие государств-членов.

¹⁶⁹ В «старом» ЕС в качестве общего обозначения специализированных судебных
органов ЕС использовалось выражение «судебные палаты». Этот не вполне
удачный термин был заменен Лиссабонским договором выражением «специ
ализированные трибуналы».

¹⁷⁰ См. Протокол о Статуте Суда Европейского Союза в разделе II настоящего
издания.

¹⁷' Должность генеральных адвокатов была введена по образцу судебной системы Франции, откуда пришел и сам термин «генеральный адвокат», не имеющий ничего общего с традиционной профессией адвоката.

В отношении членов всех судов Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. в полной мере сохранил существующие гарантии независимости, порядок назначения (по общему согласию правительств государств-членов, кроме специализированных трибуналов, назначаемых Советом) и срок полномочий (шесть лет).

Количество судей также не подвергнуто изменениям: 27 в Суде (по одному от каждого государства-члена), столько же в Трибунале (допускается увеличение квот до 2, 3 и более судей от государства-члена) и 7 в Трибунале по делам публичной службы.

3) В целях более профессионального отбора кандидатов в высшие
звенья судебной системы ЕС (Суда и Трибунала) впервые предусмот
рено учреждение специальной квалификационной коллегии («комите
та»)в составе бывших членов этих судов и высших судебных органов
государств-членов, а также других высококвалифицированных юрис
тов (статья 255 Договора о функционировании ЕС)¹⁷².

Указанный комитет будет давать заключения о соответствии кандидатов на должности судей и генеральных адвокатов предъявляемым требованиям перед тем, как правительства государств-членов осуществят предусмотренные назначения.

4) Наиболее существенный характер носит произведенное Лис
сабонским договором 2007 г. предметное расширение юрисдикции су
дов Союза. Вотличие от «старого» ЕС, где его судебные органы были
полномочны рассматривать дела, главным образом, в рамках первой
«опоры» (в рамках Европейских сообществ), в «новом» Союзе по
добное ограничение исчезает.

По общему правилу, юрисдикция Суда Европейского Союза будет охватывать все сферы компетенции данной организации — кроме отдельных изъятий, прямо предусмотренных учредительными документами.

Наиболее серьезным среди этих изъятий служит невключение в юрисдикцию Суда Европейского Союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности (статья 275 Договора о функционировании ЕС). Соответственно, и в дальнейшем Суд Европейского Союза не будет полномочен контролировать правомерность актов Европейского совета и Совета, принимаемых по общеполитическим вопросам международных отношений ЕС (например, правомерность решений о военных операциях и гражданских миссиях Европейского Союза на территории третьих стран, изданных в соответствии со статьей 43 Договора о Европейском Союзе).

² В отношении Трибунала по делам публичной службы аналогичный комитет предусмотрен в Статуте Суда Европейского Союза (параграфы 3 и 4 статьи 3 приложения к Протоколу о Статуте Суда Европейского Союза).

140

141

5) Важным достижением проекта Европейской конституции
2004 г., подтвержденным Лиссабонским договором 2007 г., стало уве
личение прав физических и юридических лиц по обращению за защитой
в Суд Европейского Союза.

Речь идет, во-первых, о предоставлении частным лицам возможности оспаривать регламентарные акты ЕС (четвертый абзац статьи 263 Договора о функционировании ЕС), например регламенты Совета о фиксировании цен на сельскохозяйственную продукцию и о других мерах в сфере общей сельскохозяйственной политики Союза.

Во-вторых, несмотря на исключение общей внешней политики и политики безопасности из юрисдикции Суда Европейского Союза, последний все же уполномочен контролировать правомерность решений, которыми вводятся ограничительные меры против физических и юридических лиц (второй абзац статьи 275 Договора о функционировании ЕС). Например, государственные деятели третьих стран, которым запрещен въезд на территорию ЕС, отныне смогут оспаривать подобную меру в Суде Европейского Союза¹⁷³.

6) Наконец, следует отметить предоставленные Лиссабонским
договором 2007 г. дополнительные права по наложению штрафных
санкций на государства-члены(параграф 3 статьи 260 Договора о
функционировании ЕС).

Кроме единовременной суммы (штрафа) или пени, которую Суд Европейского Союза вправе налагать на государства-члены за неисполнение его решений, после вступления в силу Лиссабонского договора он сможет применять аналогичные меры, если какое-либо государство-член в установленный срок не отчиталось перед Комиссией о мерах по «трансформации» директивы ЕС, то есть о приведении своего национального права в соответствие с основами законодательства Европейского Союза в определенной сфере (см. ниже, пункт 2.8 комментария).

2.7.4. ДРУГИЕ ИНСТИТУТЫ И КОНСУЛЬТАТИВНЫЕ ОРГАНЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Как и в случае судебной системы, произведенные Лиссабонским договором 2007 г. преобразования в правовом положении других институтов (Европейский центральный банк, Счетная палата) и главных консультативных органов ЕС (Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) являются более скромными по своим масштабам в сравнении с реформой, которой были подвергнуты политические институты ЕС (см. выше, пункт 2.7.2 комментария).

¹⁷³ В отношении республик бывшего СССР подобные ограничения в последние годы вводились Европейским Союзом для руководителей Приднестровской Республики (Молдова), должностных лиц Беларуси и Узбекистана.

Наиболее заметными среди этих преобразований являются следующие:

1) Европейский центральный банк (ЕЦБ)в соответствии с Лисса
бонским договором приобрел статус института Союза, то есть
официально признан в качестве одного из ключевых элементов ме
ханизма управления ЕС (ранее, как и Европейский совет, он считал
ся простым «органом» Союза — см. выше, пункт 2.7.1 коммента
рия).

Лиссабонский договор изменил порядок формирования Дирекции Европейского центрального банка, являющейся его внутренним органом текущего управления. Весь состав Дирекции (Председатель ЕЦБ, Вице-председатель ЕЦБ и четыре других члена) отныне должен назначаться не правительствами государств-членов по общему согласию, а Европейским советом на основе квалифицированного большинства (параграф 2 статьи 283 Договора о функционировании ЕС). В принятии соответствующих решений, как и ранее, вправе будут участвовать только представители государств-членов, входящих в «зону евро».

2) Статус Счетной палатыкак института финансового контроля Европейского Союза оставлен практически в неизменном виде. В ходе работы над проектом Европейской конституции 2004 г. рассматривалось, но не получило поддержки предложение отказаться от системы квот при формировании этого института. Указанная система («одно государство-член — один член Счетной палаты») сохранена Лиссабонским договором 2007 г. и для «нового» Союза.

3) Среди двух главных консультативных органов Союза — Экономического и социального комитета(в составе представителей различных классов, социальных слоев, профессиональных групп европейского общества) и Комитета регионов(состоящего из представителей местных и региональных властей государств-членов) наиболее существенные новеллы Лиссабонский договор 2007 г. вносит в правовое положение последнего.

Комитет регионов, несмотря на его неоднократные ходатайства, не был признан элементом «институционального механизма» Европейского Союза (остался простым «органом» ЕС). Несмотря на это, благодаря новеллам проекта Европейской конституции 2004 г., воспринятым Лиссабонским договором 2007 г., данный Комитет приобрел важную дополнительную прерогативу, которая приближает его статус к статусу институтов Союза. Речь идет о праве Комитета регионов обращаться с исками в Суд Европейского Союза, впервые признанном за ним в «новом» ЕС.

Подобные иски могут подаваться Комитетом регионов к другим институтам ЕС «с целью защиты своих прерогатив» (третий абзац

142

143

статьи 263 Договора о функционировании ЕС), например, с целью добиться отмены законодательного акта, изданного Европейским парламентом и Советом без проведения консультации с данным Комитетом, когда таковая является обязательной согласно учредительным документам.

Кроме того, в рамках контроля за соблюдением принципа субсидиарное™ Комитет регионов получил возможность оспаривать в Суде Европейского Союза законодательные акты ЕС, которые, по его мнению, нарушают указанный принцип (см. выше, пункт 2.6 комментария).

2.8. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОВЫЕ АКТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Важнейшим результатом интеграционной деятельности ЕС в юридической сфере стало формирование в его рамках новой наднациональной правовой системы — «права Европейского Союза» (ранее — «права Европейских сообществ», или, кратко, «права Сообщества») — которая со временем приобрела автономный характер, обособившись от международного (публичного) права¹⁷⁴.

Именно посредством и на основе норм этой правовой системы реализуются интеграционные проекты ЕС во всех областях общественной жизни: начиная от принципов единого экономического пространства («общего», затем «внутреннего» рынка ЕС) и заканчивая законодательством о визах, убежише, борьбе с преступностью или иных мерах в рамках «пространства свободы, безопасности и правосудия» ЕС. Право Европейского Союза, таким образом, предстает перед участниками общественных отношений как юридиче-

¹⁷⁴ Факт самостоятельности (автономии) права Сообшества/права Союза по отношению к международному праву был констатирован в многочисленных судебных решениях, вынесенных как на уровне ЕС, так и на уровне его государств-членов.

В частности, согласно решению Суда Европейских сообществ от 19 ноября 1991 г. по делу «Франкович» (соединенные дела С-6/90 и С-9/90), которое было принято еще до подписания Договора о Европейском Союзе: «...Договор о ЕЭС создал собственный правопорядок, интегрированный в правовые системы государств-членов и обязательный для их судов, субъектами которого являются не только государства-члены, но также их граждане».

Высший орган конституционного контроля Франции - Конституционный совет - в пункте 11 своего решения от 19 ноября 2004 г. (Decision № 2004-505 DC) подтвердил, что Конституция этой страны «провозгласила существование правопорядка ЕС, интегрированного во внутренний правопорядок и являющегося отличным от международного правопорядка (distinct de l'ordre juridique international)». Аналогичный вывод воспроизведен в пункте 7 решения Конституционного совета Франции от 20 декабря 2007 г. по делу о проверке конституционности Лиссабонского договора (Decision № 2007-560 DC).

ский инструмент объединения Европы, как «интеграционное право».

Важно также, что в силу внутренних особенностей, присущих этой правовой системе (в частности, в силу принципа прямого действия права ЕС, сформулированного Судом Европейских сообществ еще в 1963 г.), ее нормы способны наделять правами и обязанностями не только государства — члены ЕС, но и непосредственно граждан, иных физических и юридических лиц, проживающих, находящихся или осуществляющих свою деятельность в Европейском Союзе.

Источниками права Европейского Союза выступают, с одной стороны, учредительные документы ЕС и документы, вносящие в них изменения или дополнения («первичное право»), с другой стороны — законодательство и иные акты институтов и органов Союза («вторичное», или «производное» право)^]75. Правотворческую роль в ЕС играет также судебная практика, формулируемая в решениях Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС.

Лиссабонский договор 2007 г. подтверждает и сохраняет эту систему источников в целом. В то же время он подвергает реформированию ее отдельные элементы:

• ядром первичного права «нового» Союза будут выступать два учредительных документа («Договоры») — Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза — в содержание которых включено большинство положений проекта Европейской конституции 2004 г. (см. выше, раздел 1 и пункт 2.1 комментария);

• судебная практика (прецедентное право) ЕС отныне будет формироваться Судом Европейского Союза при сохранении преемственности в отношении старых прецедентов, сформулированных за истекшие полвека Судом Европейских сообществ;

• ранее изданные правовые акты институтов Европейского Союза, в которых сосредоточена наибольшая часть норм права ЕС, также останутся в силе (к началу 2007 г. общий объем подобных актов и других источников «вторичного права», изданных в рамках «старого» ЕС, составлял более 92000 страниц!)¹⁷⁶.

Ко вторичному праву ЕС относятся и заключенные им соглашения с зарубежными странами и международными организациями, в том числе с Россией. Подобный объем имели специальные выпуски "Официального журнала Европейского Союза", приуроченные к вступлению Болгарии и Румынии в ЕС 1 января 2007 г. Законодательство ЕС, опубликованное в этом выпуске на каждом из двух языков, было разбито на 350 томов объемом 250-270 страниц. См.: Bulgarie et Roumanie, soyez les bienvenues dans l'Union europeenne! // Newsletter de l'Office des publications officielles des Communautes europeennes, № 1, 2007 P. 2.

145

С другой стороны, система правовых актов, которые будут издаваться институтами ЕС от лица «нового» Союза, претерпит некоторые изменения, а именно станет более простой и логичной. Это упрощение произойдет благодаря ликвидации «структуры трех опор», характерной для «старого» ЕС, и, как следствие, исчезновению специфических правовых инструментов, которыми ранее оформлялись мероприятия Союза в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере («общая стратегия», «общая позиция», «общая акция», «рамочное решение» и др.)¹⁷⁷.

В качестве правовых актов «нового» Европейского Союза будут выступать пять видов документов, которые ранее издавались в рамках первой опоры «старого» Союза (от лица Европейского сообщества и Евратома).

К ним относятся (статья 288 Договора о функционировании Европейского Союза)¹⁷⁸: • регламент(от франц. regie — правило, норма) — нормативный акт,

который имеет общее действие, является обязательным в полном

¹⁷⁷ Так называемые акты второй и третьей «опор» Европейского Союза: «общие
стратегии» служили, инструментом для определения программы действий Со
юза по отношению к отдельным иностранным государствам или регионам
(например, «Общая стратегия Европейского Союза по отношению к России
от 4 июня 1999 г.); «общие позиции» определяли подход Союза к конкретным
внешнеполитическим проблемам и проблемам борьбы с международной пре
ступностью, в том числе санкции против третьих стран и/или их руководителей
(например, Общая позиция «Об ограничительных мерах по отношению к не
которым должностным лицам Беларуси» от 10 апреля 2006 г.); «общие акции»
служили правовой основой для осуществления практических действий на меж
дународной арене, в том числе для проведения военных операций (например,
Общая акция «О военной операции Европейского Союза в Республике Чад и
в Центрально-Африканской Республике» от 15 октября 2007 г.); «рамочные
решения» представляли собой основы законодательства Союза в уголовно-
правовой сфере (например, Рамочное решение «Об усилении защиты от фаль
шивомонетничества посредством уголовно-правовых и иных санкций в целях
введения в обращение евро» от 29 мая 2000 г.). В рамках второй и третьей
«опор» Союза также издавались акты в форме «решений», которые останутся
и в «новом» Союзе. Кроме того, по некоторым вопросам, в частности в уголов
но-правовой сфере, по вопросам налогообложения, правосудия по граждан
ским делам, учредительные документы «старого» Союза предусматривали
возможность подготовки «конвенций» между государствами-членами (напри
мер, «Конвенция о создании Европейского полицейского ведомства (Конвен
ция о Европоле)» от 26 июля 1995 г.). Учредительные документы «нового» Со
юза норм о подготовке межгосударственных конвенций не содержат.

¹⁷⁸ Перечисленные ниже акты применительно к вопросам атомной энергетики
по-прежнему будут издаваться от лица Европейского сообщества по атомной
энергии (Евратома) которое формально не будет являться частью «нового»
Союза (см. выше, пункт 2.2 комментария).

объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Посредством регламентов институты Союза производят унификацию национального права (то есть введение единых правил поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам), а сами регламенты фактически выступают как «законы» ЕС в материальном смысле этого слова;

• директиваимеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (то есть установления общих «рамок» правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если сравнивать директиву с регламентом-«законом», то ее можно уподобить «основам законодательства», которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов. Трансформация директивы (франц., англ.: transposition) представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляет функцию надзора за соблюдением права ЕС).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока, который определяется в каждом подобном акте путем указания на календарную дату: «Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламен-тарные и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве не позднее...»¹⁷⁹.

В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией к ответственности перед Судом Европейского Союза. Эта ответственность в итоге может выразиться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня).

¹⁷⁹ Срок трансформации для каждой директивы различен, может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет (в зависимости от новизны и масштаба изменений в действующее правовое регулирование, которые привносит соответствующая директива).

В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами, могут в подобном случае отстаивать их в судебных спорах с государственными органами и учреждениями, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свою обязанность по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда¹⁸⁰;

• решениетакже выступает юридически обязательным актом институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права). С учетом практики «старого» ЕС, а также ввиду ликвидации «структуры трех опор» в «новом» Союзе Лиссабонский договор 2007 г. несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой «решения», которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества).

С одной стороны, как и ранее в Сообществе, решения от лица «нового» Союза могут издаваться в качестве индивидуальных актов, то есть источников предписаний, адресуемых конкретным субъектам — государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия).

С другой стороны, посредством решений отныне могут оформляться иные юридически обязательные предписания (в том числе нормативные), не направленные на унификацию или гармонизацию национального права^]&1.

¹⁸⁰ Во всех случаях требования граждан и юридических лиц к государствам-нару
шителям предъявляются в национальные суды. При неясности вопроса по
следние могут, а национальные суды высших инстанций должны направлять
преюдициальные запросы в Суд Европейского Союза (статья 267 Договора о
функционировании ЕС).

¹⁸¹ В «старом» Союзе подобные решения издавались в рамках его второй и треть
ей «опор» (например, решения Совета от 22 января 2001 г. об учреждении Ко
митета по вопросам политики безопасности, Военного комитета и Военного
штаба Европейского Союза).