В первой четверти XVIII в
Со второй половины XVII в. и в течение всего XVIII в. в России шел процесс формирования абсолютной монархии, т. е. такого государственного строя, при котором вся власть находится в руках монарха. Все это происходило на фоне консолидации и консервации сословной системы, превращения сословий в замкнутые общественные слои.
Петр I, безусловно, осознавал очевидное отставание России от ведущих западноевропейских стран в важнейших сферах жизни, что вынудило его обратить непосредственное внимание на профессиональное и общее образование в России. Для этого периода характерен рост числа профессиональных и общих учебных заведений в России, кроме того, распространение получает практика направления дворянской молодежи на учебу за границу. В Россию было приглашено множество иностранных специалистов, была открыта Петербургская Академия наук. За короткий срок Россия смогла подготовить специалистов и ученых европейского уровня, что, несомненно, способствовало росту национального самосознания.
До Петра I идеи проведения системных государственных реформ высказывались многими государственными деятелями, к которым принадлежали и его отец, царь Алексей Михайлович, царь Федор Алексеевич, царевна Софья Алексеевна и боярин А.Л. Ордин-Нащокин, князь В. В. Голицын и другие. Но по-настоящему к реформам приступил лишь Петр I.
Безусловно, укреплению решимости царя-реформатора способствовало Великое посольство (1697-1698) в страны Европы, в нём инкогнито участвовал сам царь и которое имело целью ведение переговоров о заключении союза против турок. Посольство посетило Голландию (торговый флот был крупнейшим в Европе), Англию, Австрию. Петр осваивал артиллерийское дело, работал на корабельных верфях в Голландии, посещал мастерские, типографии, административные учреждения, храмы и музеи.
Реформы Петра I изменили характер государственной власти и управления Россией; была создана новая бюрократическая система государственных учреждений - Сенат, Синод, Кабинет, коллегии, образованы губернии.
Успешное окончание Северной войны способствует укреплению позиций России в международной политике, а в 1721 г. Сенат провозглашает царя Петра императором и страна становится империей.
Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. В стране не осталось государственных учреждений, которые бы ограничивали власть императора. В законодательной области только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью, ему подчинялись все органы государственного управления. Император являлся также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учреждение - Святейший Синод. Должность главы Русской православной церкви - патриарха - была упразднена.
Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу. В Сенат было назначено 9 членов и обер-секретарь.
Одновременно с Сенатом Петр учредил должности фискалов в провинциях и обер-фискала в Сенате. Их обязанность состояла в надзоре за законностью в центральных и губернских учреждениях.
Впоследствии эти обязанности перешли к генерал-прокурору, постоянно присутствовавшему на заседаниях Сената. Первым генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский. В 1718 г. Указом императора была учреждена должность генерал-рекетмейстера, суть которой заключалась в том, чтобы докладывать государю о нарушениях законов государственными служащими.
Сенату непосредственно подчинялся герольдмейстер - должностное лицо, ведавшее делами дворянского сословия, в частности учетом дворян, прохождением ими службы, назначением на государственные должности и пр.
В 1731 г. при Сенате была образована Канцелярия тайных розыскных дел, которая расследовала и производила суд по государственным преступлениям. В 1762 г. ее упразднили, а вскоре учредили тайную экспедицию Сената, занимавшуюся расследованием наиболее важных дел о политических преступлениях, например дела Е.И. Пугачева, А.Н. Радищева и т. д.
Многочисленная, сложная, запутанная и бессистемная структура приказов не отвечала требованиям нового правления, которое стремился установить Петр I, поэтому он осуществил коренную перестройку органов центрального управления. За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность.
Вместо приказов в 1717 г. были введены 11 коллегий: военная, адмиралтейская, коллегия иностранных дел, камер-коллегия (сбор налогов), штатс-контор-коллегия (расходы), ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами), мануфактур-коллегия (управление легкой промышленностью), берг-коллегия (горное дело, металлургия), коммерц-коллегия (внешняя торговля), юстиц-коллегия (судебные учреждения), главный магистрат - на правах коллегии, Святейший Синод (также на правах коллегии).
Присутствие коллегии состояло из 11 членов: президента, четырех советников, четырех асессоров, к которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев. Из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев.
Коллегии отличались от приказов тем, что все вопросы государственного управления были более четко распределены между ними. Кроме того, все коллегии имели одинаковую структуру. Они состояли из присутствия и канцелярии. Президент коллегии назначался царем, вице-президент - царем по представлению Сената, остальные члены коллегии - Сенатом. Присутствия заседали ежедневно. Все решения принимались путем голосования, по большинству голосов, в отличие от приказов, где все дела решались единолично руководителем приказа.
Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, переводчика, актуария, копиистов, регистраторов и канцеляристов.
Коллегии подчинялись царю и Сенату. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.
На практике коллегиальная система оказалась не столь эффективной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, исследователи небезосновательно связывают с введением коллегий в России усиление коррупции.
В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были Московская, Ингерманландская (или Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции, во главе которых стояли воеводы, а провинции - на дистрикты с капитан-исправниками во главе.
Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 чел., которые избирались дворянским собранием данной губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса.
Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность - полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, пребывавших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии. Губернией он управлял или непосредственно, или же посредством присутственных мест с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, управляющее делами общего благоустройства и безопасности в губернии.
Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.
Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы.
Кроме того, серия указов 1714 г., по мнению Петра I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. Указ о единонаследии имел то значение, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому - старшему или младшему. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса - дворянства.
Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах» (1722), составляли выходцы из дворянского сословия. Существовавшие должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т. п.) разделялись на четырнадцать классов. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян, но материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко.
Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената. В феврале 1722 г. герольдмейстеру была дана обстоятельная инструкция «об отправлении дел по его должности». Ему предписывалось «всего государства списки иметь: 1 - генеральные именные и порознь по чинам; 2 - кто из них к делам годится и употреблены будут (и к каким - порознь) и за тем оных останется; 3 - что у кого детей, и в каковы лета, и впредь кто родится и умрет мужского пола».
Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе.
Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
Сформулированная «Табелью о рангах» новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса.
Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.
«Табель о рангах» уравнивала службу военную со служб гражданской: чины и звания присваивались в обеих сфера, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, а знать получала определенные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден, прежде всего, рядовому дворянству, его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, о которых они не мечтали раньше.
Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских детей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагалось взыскание).
Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев окончательно сложилось сословие дворянства.