Управления безопасностью полетов

3.1. Современная концепция безопасности полетов

Как уже отмечалось ранее, проблемы безопасности полетов появились с момента первого полета на воздушном судне.

Именно с этого момента возникли различные теории обеспечения безопасности полетов.

Следует отметить, что, несмотря на то что полное недопущение авиационных происшествий является крайне желательным, добиться 100% уровня безопасности практически невозможно. Несмотря на все предпринимаемые усилия по предотвращению отклонений и ошибок, они все же будут происходить, так как любая искусственно созданная система, особенно связанная с человеческой деятельностью, не может считаться безопасной, т.е. свободной от риска.

Принятый ранее подход к обеспечению безопасности полетов предполагает детальную регламентацию всех сторон деятельности авиационного персонала и контроль за соблюдением постоянно усложняющихся нормативных требований. Такой подход позволил к концу 80-х годов выровнять динамику авиационных происшествий в мире. Однако происшествия продолжали и продолжают иметь место несмотря на созданную "современную" систему правил и нормативных актов.

Вся система обеспечения безопасности полетов была сориентирована на исключение повторов нежелательных событий по аналогичным причинам. Причем усилия мирового авиационного сообщества были направлены на обеспечение соблюдения минимальных стандартов, а не на определение и юридическое закрепление наилучшей практики эксплуатации или наиболее предпочтительных (желательных) стандартов.

Статистика показывает, что при частоте происшествий с человеческими жертвами равной десять в минус шестой степени (одно происшествие с человеческими жертвами на миллион полетов) применение указанного подхода с целью дальнейшего повышения уровня безопасности полетов является весьма проблематичным.

Безопасность полетов всегда была основной составляющей в деятельности гражданской авиации. Это недвусмысленно отражено в статье 44 Чикагской конвенции, которая прямо определяет ответственность ИКАО "за обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире".

На протяжении всей деятельности ИКАО стремится разработать адекватные меры обеспечения безопасности полетов.

В настоящее время обеспечение безопасности в большей степени рассматривается не как явление постфактум, с которым соглашаются и вырабатывают меры предотвращения, а как событие, непрерывно связанное с контролем факторов риска. Отсюда возникает необходимость изменения ранее принятого понятия безопасности.

Под безопасностью понимается состояние, при котором риск причинения вреда лицам или нанесение ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска.

Требования ИКАО предусматривают разработку и принятие государствами Программы обеспечения безопасности полетов в целях достижения принятого уровня безопасности при производстве полетов. Каждое из государств должно установить свой приемлемый уровень безопасности полетов.

В настоящее время концепция Программы обеспечения безопасности и Системы управления безопасностью полетов (СУБП) ограничены применением только приложений 6, 11 и 14 Чикагской конвенции. В дальнейшем возможно применение приложений эксплуатационного характера.

Сегодня в каждом государстве, по согласованию между уполномоченными органами и отдельными эксплуатантами, должны устанавливаться различные приемлемые уровни безопасности полетов. Эти уровни зависят от сложности эксплуатационных условий, самолетно-моторного парка и т.д.

Достаточно важным является соблюдение баланса между программами по обеспечению безопасности и системами управления безопасностью.

Руководством по управлению безопасностью полетов определяется, что под Программой обеспечения безопасности полетов понимается комплекс правил и мер, направленных на повышение уровня безопасности полетов, а под Системой управления безопасностью полетов (СУБП) понимается упорядоченный подход к обеспечению безопасности полетов, включающий необходимые организационные структуры, сферы ответственности, политику и процедуры.

Очень важно с правовой точки зрения отметить, что установление приемлемого уровня (уровней) безопасности для Программы обеспечения безопасности полетов не заменяет нормативные или иные установленные требования и не освобождает государства от их обязательств в рамках Конвенции о Международной гражданской авиации (Doc. 7300) и ее соответствующих положений.

Аналогичным образом установление приемлемого уровня (уровней) безопасности для СУБП не освобождает эксплуатантов от их обязательств, предусмотренных соответствующими национальными нормативными положениями, а также от обязательств, вытекающих из Конвенции о Международной гражданской авиации (Doc. 7300).

С точки зрения правового регулирования роль ИКАО продолжает заключаться в разработке правил и инструктивных указаний по безопасному выполнению международных полетов, а также в содействии планированию и развитию воздушного транспорта. Эта задача продолжает в основном решаться путем разработки стандартов и рекомендуемой практики (САРПС), которые содержатся в приложениях к Чикагской конвенции и отражают наилучший эксплуатационный опыт государств. В правилах аэронавигационного обслуживания (ПАНС) приводится описание практики, выходящей за рамки САРПС, когда для обеспечения безопасности и эффективности полетов желательна определенная степень единообразия в международном масштабе.

Очень важной составляющей процесса обеспечения безопасности полетов с учетом новых современных подходов является постоянное обновление нормативных положений, регулирующих безопасность полетов в гражданской авиации.

При определении приемлемого уровня безопасности и реализации самой Программы обеспечения безопасности пересекаются интересы большого количества физических и юридических лиц. К ним в первом приближении можно отнести:

- авиационных специалистов (члены экипажа, диспетчеры УВД, инженеры по техническому обслуживанию и т.д.);

- владельцев и эксплуатантов воздушных судов;

- изготовителей гражданских воздушных судов, двигателей, комплектующих и т.д.;

- авиационные регулирующие уполномоченные органы;

- международные авиационные организации;

- профессиональные ассоциации и союзы;

- агентства по расследованию;

- пассажиров и т.д.

Именно поэтому предстоит значительная работа юридического плана по созданию нормативной правовой базы, учитывающей интересы всех участников процесса.

Одним из главных факторов современного подхода к обеспечению безопасности РУБП определяет необходимость соблюдения корпоративной культуры безопасности, "которая способствует применению безопасной практики, поощряет сообщение информации, касающейся безопасности полетов, и активно влияет на управление безопасностью полетов при таком же внимании к результатам, как и в случае управления финансами".

3.2. Современные подходы и методы оценки

деятельности авиационных компаний

Стремительное развитие международных перевозок тесно связано с ростом числа авиакомпаний, технологическим совершенствованием авиатранспорта. В эксплуатацию вводятся новые модели воздушных судов, спецтехники и различных механизмов, которые обслуживают летный парк.

Несмотря на различные специфические качества, связанные с объектами регулирования, с географическими, национальными, культурными особенностями стран, в основу Программ по обеспечению безопасности полетов различных государств положено признание, что единственными стандартами международного уровня, на основе которых должна проводиться оценка деятельности авиационных компаний, могут быть только Стандарты ИКАО, описанные в приложениях 1 - 18.

Именно поэтому все программы аудита (проверок) безопасности деятельности авиапредприятий, объектов инфраструктуры гражданской авиации (SAFA, LOSA, IOSA и т.д.) должны быть целиком сопряжены с приложениями Чикагской конвенции.

Примером такого подхода является объединение ИАТА всех существующих программ аудита (проверки) безопасности эксплуатационной деятельности авиапредприятий путем создания признанной на международном уровне системы параметров оценки безопасности авиаперевозок (IOSA). Разные страны к решению этого вопроса подходили по-своему, создавая различные системы сертификации, аудита, проверок, лицензирования и т.д. Сегодня в каждой стране, в том числе в Российской Федерации, имеется своя система обеспечения безопасности деятельности авиационных предприятий. IOSA - это программа, составленная из определенных чек-листов, подходов и технологий, которые были обработаны и отобраны из аудиторских программ безопасности множества стран. Был учтен опыт ведущих авиакомпаний США, Европы, России и других стран. После широкого представления программы мировой общественности и получения положительных отзывов ИАТА рекомендовала эту программу в качестве обязательной для всех членов Ассоциации. Были установлены сроки, в которые авиакомпании - члены ИАТА должны были пройти сертификации, чтобы подтвердить свое членство в Ассоциации.

Стандарт IOSA четко структурирован по видам авиационной деятельности: организация и система управления, производство полетов, организационное обеспечение полетов, техническое обслуживание, кабинный экипаж, наземное обслуживание, грузовые операции и авиационная безопасность.

Стандарт IOSA во многом базируется на общем семействе стандартов системы менеджмента качества ISO 9000:2000.

Стандарты IOSA существенно отличаются от принятой в России системы оценивания уровня безопасности эксплуатанта. Российская система не столь детализирована и формализована, в ней нет четко прописанных обязательных требований по всем направлениям деятельности авиакомпаний на всех уровнях, вплоть до конкретного исполнителя. По сравнению с другими странами в России разработано и принято крайне мало Федеральных авиационных правил; нормативная база существует в виде разрозненных документов, которые неоднозначны, а иногда и конфликтуют друг с другом.

Примером того, насколько подробно составлена проверка, служит очень обширный Стандарт медицинских показаний, по которым пилоты могут быть отстранены от полетов. Некоторые пункты содержат по десять подпунктов, и если вы не соответствуете хотя бы одному из них, вы не соответствуете всему Стандарту IOSA.

Огромное внимание уделяется построению системы, которая заранее уменьшает риски от влияния человеческого фактора. На сегодня проверочные листы IOSA насчитывают в общей сложности 755 требований и рекомендаций. Все без исключения требования должны быть реализованы в компании.

Для российских авиакомпаний основные трудности при прохождении аудита IOSA обусловлены отличиями российской системы государственного регулирования гражданской авиации от международной и правилами эксплуатации воздушных судов российского производства. У воздушных судов иностранного производства система организации эксплуатации и поддержания летной годности всем понятна и адаптирована под требования стандартов IOSA, но для российских судов существует много своих особенностей. Эти типы воздушных судов проектировались достаточно давно, поэтому они требуют дооборудования под современные требования. Возникают как технические сложности, поскольку не всегда в кабине пилотов и вообще на борту самолета можно найти подходящее место для установки необходимых систем, так и экономические, потому что до конца отработки ресурса этих машин современное дорогостоящее оборудование может не окупиться.

Международная ассоциация воздушного транспорта аккредитовала 7 независимых не входящих в структуру ИАТА аудиторских организаций, находящихся в разных регионах мира, которым делегированы полномочия по осуществлению проверок по системе IOSA.

В настоящее время наиболее предпочтительной для России является Система параметров оценки безопасности перевозок, представленная в программе IOSA. Существует предложение принять в качестве основы национальной системы сертификации деятельности российских авиакомпаний Стандарты IOSA.

Статистика однозначно показывает, что большинство авиационных происшествий происходит вследствие неадекватных действий человека, что означает, что любые улучшения в этой области могут в значительной степени способствовать повышению уровня безопасности полетов.

ИКАО неоднократно на разных уровнях обращалась к этой проблеме. Так, на Ассамблее ИКАО 1986 года была принята Резолюция А26-9, которая в значительной степени связала безопасность полета и человеческий фактор. Эта Резолюция определила в дальнейшем стратегию решения вопросов безопасности в этом направлении. Так, Аэронавигационная комиссия в контексте этой Резолюции сформулировала четкую цель - "способствовать повышению безопасности авиации и с этой целью более широко информировать государства о роли человеческого фактора для осознания ими важности его учета при производстве полетов воздушных судов гражданской авиации...".

На уровне ИКАО были предприняты конкретные практические шаги, в том числе были разработаны практические пособия, руководства по различным аспектам человеческого фактора и их влиянию на безопасность полетов. К таким актам в первую очередь можно отнести Doc. 9803 AN/761 "Проведение проверок безопасности полетов при производстве полетов авиакомпаниями (программа LOSA)".

Это руководство представляет собой новейшую информацию по контролированию ошибок, связанных с человеческим фактором, и по разработке мер противодействия им в условиях эксплуатации воздушных судов. Этот акт постоянно обновляется путем внесения изменений и добавлений. В настоящее время в Руководстве сформулирован алгоритм и описана программа контролирования ошибок человека при эксплуатации авиационной техники, которая в мировой практике имеет название "Проведение проверок безопасности полетов при производстве полетов авиакомпаниями" (программа LOSA). Хотя первоначально Программа использовалась только для летного состава, в ней нет никаких методологических ограничений для ее распространения на все виды обеспечения полетов, включая службу УВД.

Руководство построено следующим образом.

Глава I посвящена изложению современного взгляда на проблемы безопасности полетов и ошибок человека, по их контролированию в процессе эксплуатации авиатехники. Здесь представлены сведения о ситуации в этой области, предназначенные для понимания необходимости принятия программы LOSA.

Обсуждение методологии программы LOSA проводится во второй главе, где также предлагается возможный вариант ее реализации в рамках авиакомпаний. В этой же главе описывается модель процесса контролирования ошибок экипажем и представлена действенная и удобная для применения на практике классификация используемых в программе ошибок.

В главе III обсуждается процесс изменения состояния безопасности полетов, который должен стать следствием реализации программы LOSA.

В IV главе излагается вариант начального этапа реализации программы LOSA на примере одной из авиакомпаний.

В приложениях A приводятся примеры различных форм бланков для использования в программе LOSA.

В приложении B приведен пример письменного уведомления, направляемого руководством авиакомпании экипажем.

В приложении C дан перечень рекомендуемой литературы и справочных материалов.

Одним из основных достоинств программы LOSA является то, что в основе ее реализации применяется современная концепция обеспечения безопасности полетов.

Анализ указанного подхода позволяет заключить, что оценить влияние человеческого фактора на удачи и неудачи в авиации можно гораздо лучше путем мониторинга действий оператора в нормальных условиях, чем путем расследования авиационных происшествий и инцидентов.

Программа проверок безопасности полетов при производстве полетов авиакомпаниями (LOSA) является средством постоянного мониторинга действий членов экипажа в нормальных условиях.

Одним из требований безопасного развития гражданской авиации является требование, чтобы вся деятельность гражданской авиации осуществлялась в соответствии с минимальными эксплуатационными стандартами, процедурами и практикой, получившими международное признание. В 1996 году Европейская конференция по гражданской авиации (ЕКГА) приступила к реализации программы "Оценка безопасности иностранных воздушных судов (SAFA)", основанной на изложенных выше требованиях.

В рамках выполнения указанной программы все воздушные суда иностранных авиакомпаний, выполняющие полеты в страны Европы, подлежат инспекторской проверке (перронному контролю) на предмет соответствия требованиям обеспечения безопасности полетов, содержащимся в международных стандартах и Рекомендуемой практике ИКАО.

Одной из причин появления указанной Программы явилось то, что в 90-е годы часто наблюдались случаи, когда в европейские страны выполнялись полеты на гражданских воздушных судах, оборудование и оснащение которых не отвечали современным требованиям в части, касающейся обеспечения безопасности полетов.

Одним из основных принципов инспекторских проверок является принцип возможности проверки любого воздушного судна на перроне по установленной схеме и в соответствии с установленными процедурами, которые являются едиными для государств - членов ЕКГА. Проверке подлежат главным образом документы членов экипажа, наличие и состояние обязательного оборудования кабины, фактическое состояние воздушного судна, коммерческая загрузка, судовая и полетная документация.

Учитывая огромный объем предстоящей работы, инспекторская проверка может быть проведена или по случайному выбору, или в соответствии с определенными направлениями.

Инспекторские проверки проводит специально обученный инспекторский персонал, имеющий соответствующую подготовку и сертификаты, на основе карт инспекторской проверки воздушного судна на перроне. Результаты проверки и обнаруженного при ее проведении несоответствия международным стандартам должны быть отражены в отчете об инспекторской проверке воздушного судна.

В зависимости от обнаруженных несоответствий и их влияния на безопасность полета может быть принято решение о возможности дальнейшей эксплуатации воздушного судна.

3.3. Краткая характеристика приложений

к Чикагской конвенции

Как отмечалось ранее, все процедуры оценки деятельности авиационных компаний базируются на установлении соответствия выполнения полетов, всех видов обеспечения полетов и пр. приложениям Чикагской конвенции.

Принятые Советом ИКАО Стандарты и Рекомендуемая практика по предмету регулирования сгруппированы в 18 приложениях к Чикагской конвенции. Приложения содержат принятые и вступившие в силу Стандарты и Рекомендуемую практику, Добавления, которые являются частью изложенных правил, и определения терминов, используемых в приложениях. Эти термины, не имея самостоятельного юридического статуса, позволяют единообразно трактовать материал, изложенный в приложениях.

Приложение 1. "Требования к личному составу гражданской авиации при выдаче свидетельств". Определяются требования к квалификации, необходимые для получения свидетельств членов экипажа воздушного судна и наземного персонала, а также устанавливаются медицинские требования для получения этих свидетельств (например, командир корабля - до 60 лет, штурман - без ограничений).

Приложение 2. "Правила полетов". Определяет общие правила полетов в целях обеспечения их безопасности, правила визуальных полетов, правила полетов по приборам.

Приложение 3. "Метеорологическое обеспечение международной аэронавигации". Определяет требования к метеорологическому обслуживанию международной аэронавигации и органам, обеспечивающим это обслуживание.

Приложение 4. "Аэронавигационные карты". Определяет требования к аэронавигационным картам, необходимым для выполнения международных полетов воздушных судов.

Приложение 5. "Единицы измерения, подлежащие использованию в воздушных и наземных операциях". Определяет размерность единиц, используемых в двухсторонней связи воздушных судов с землей. В этом приложении приводится таблица единиц измерения (3 системы), используемых в ИКАО.

Приложение 6. "Эксплуатация воздушных судов". Определяются минимальные требования к выполнению полетов при регулярном и нерегулярном международном воздушном сообщении, а также по производству любых полетов авиации общего назначения (за исключением выполнения авиационных специальных работ), обязанности командира воздушного судна.

- Часть I. "Международный коммерческий воздушный транспорт".

- Часть II. "Международная авиация общего назначения".

- Часть III. "Международные полеты вертолетов".

Приложение 7. "Государственные и регистрационные знаки воздушных судов". Определяются минимальные требования к маркировке для указания принадлежности и регистрационных знаков воздушных судов, а также порядок регистрации и выдачи свидетельств на воздушные суда.

Приложение 8. "Летная годность воздушных судов". Определяет минимальный уровень летной годности воздушных судов, который необходим для признания государствами - членами ИКАО сертификатов летной годности других государств, воздушные суда которых выполняют полеты над территорией этих государств или над их территориальными водами, а также единую форму выдачи сертификатов и проведения инспекций.

Приложение 9. "Упрощение формальностей при международных воздушных перевозках". Определяет требования в отношении паспортно-визового и санитарно-карантинного контроля, таможенных формальностей, формальностей при въезде, выезде и транзите пассажиров, а также оформления порядка прибытия и убытия воздушных судов.

Приложение 10. "Авиационная электросвязь". Определяет требования к посадочным и трассовым радионавигационным средствам, а также рассматривает системы связи и порядок использования радиочастот.

- Том I. "Средства связи".

а) Часть 1. "Оборудование и системы".

б) Часть 2. "Распределение радиочастот".

- Том II. "Процедуры связи".

Приложение 11. "Обслуживание воздушного движения". Определяет общие требования к обслуживанию воздушного движения, виды обслуживания воздушного движения, требования к диспетчерскому и полетно-информативному обслуживанию воздушного движения, аварийному оповещению, к делению воздушного пространства на верхнее и нижнее, потребности в средствах связи и каналах, объему метеорологической информации, порядку обозначения воздушных трасс, маршрутов входов и выходов.

Приложение 12. "Поиск и спасание". Устанавливает принципы создания и работы служб поиска и спасания Договаривающегося государства, а также организации взаимодействия с аналогичными службами соседних государств, порядок и сигналы, оформление документов, права и обязанности должностных лиц при проведении поиска.

Приложение 13. "Расследование летных происшествий". Устанавливает общие принципы расследования авиационных происшествий, ответственности и обязанности государств в отношении проведения расследования и предоставления информации об авиационных происшествиях, состав комиссий, их полномочия, порядок составления отчетов о расследовании.

Приложение 14. "Аэродромы". Содержит стандарты и рекомендации, определяющие требования к физическим характеристикам аэродромов и оборудованию, которое должно быть обеспечено на аэродромах, используемых для международного воздушного сообщения.

Приложение 15. "Службы аэронавигационной информации". Определяет общие требования к аэронавигационной информации, формам ее предоставления и функциям органов, обеспечивающих ее.

Приложение 16. "Охрана окружающей среды".

- Том I. "Авиационный шум". Устанавливаются общие требования к максимально допустимому уровню авиационных шумов при сертифицировании воздушных судов по шуму, условия выдачи сертификатов летной годности, излагаются эксплуатационные методы снижения шума.

- Том II. "Эмиссия авиационных двигателей". Устанавливаются нормы и требования по вопросам авиационного топлива при сертифицировании авиационных двигателей по эмиссии СО и другие необходимые технические условия.

Приложение 17. "Защита Международной гражданской авиации от актов незаконного вторжения". Устанавливает стандарты и рекомендации в отношении административных и организационных мер пресечения актов незаконного вторжения.

Приложение 18. "Безопасная перевозка опасных грузов по воздуху". Дана классификация опасных грузов. Устанавливаются ограничения по перевозке опасных грузов по воздуху, требования к их упаковке и маркировке, обязанности грузоотправителя и перевозчика.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте историю и эволюцию представлений относительно обеспечения безопасности полетов.

2. Какова роль ИКАО в разработке нормативно-правовой базы обеспечения безопасности полетов?

3. Правовые основы создания системы управления безопасностью полетов.

4. Оцените значение приложений к Чикагской конвенции при формировании программы аудита безопасной деятельности авиапредприятия.

5. Правовое обеспечение деятельности системы IOSA.

6. Предпосылки возникновения программы SAFA. Оценка безопасности иностранных воздушных судов.

7. Охарактеризуйте порядок взаимодействия инспекторского состава экипажей ГВС (представителей авиакомпаний) в процессе перронного контроля.

8. Дайте характеристику (правовой статус) Руководства по управлению безопасностью полетов (РУБОП).

Литература

1. Материалы 37 Ассамблеи ИКАО. Сентябрь - октябрь 2010 г.

2. Doc. 8335. Руководство по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора. ИКАО, 2001.

3. Doc. 9735. Руководство по проведению проверок, организации контроля за обеспечением безопасности полетов. ИКАО, 2000.

4. Doc 9859/AN460. Руководство по управлению безопасностью полетов, 2009.

5. Руководство по стандартам IOSA, 2007.

6. Проект ИКАО-МАК RER/01/901. Типовые правила выдачи свидетельств авиационному персоналу (для стран СНГ), 2005.

7. Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2003.

8. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ в действующей редакции.

9. Елисеев Б.П., Свиркин В.А. Правовое обеспечение оценки безопасной деятельности авиационных компаний в условиях рынка // Транспортное право. 2008. N 4.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.А. Свиркина "Правовые основы управления безопасностью полетов" включена в информационный банк согласно публикации - "Транспортное право", 2009, N 1.

10. Свиркин В.А. Правовые основы управления безопасностью полетов // Гражданская авиация на современном этапе развития науки, техники и общества: Доклад на междунар. научн.-техн. конференции, 22 - 23 апреля 2008 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ

КОНВЕНЦИЯ

О МЕЖДУНАРОДНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ <*>

(Чикаго, 7 декабря 1944 года)

(Извлечение)

--------------------------------

<*> Преамбула, статьи 1, 2, 5 - 7, 9, 12, 13, 16 - 20, 26, 29, 31 - 34, 37 - 44, 77, 80, 96 не приводятся.

КОНВЕНЦИЯ