ВОПРОС 1. Развитие местного управления на Руси

Некоторые авторы полагают, что местное самоуправление на Руси сложилось в догосударственный период и совпадает с объединением в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, когда все принимали непосредственное участие в управлении их явственными делами[27]. Общественное управление сложилось в ранний период в форме представительной и непосредственной демократии с присущей ей вечевой формой самоуправления, с одной стороны, и вечевой формой осуществления власти - с другой. Такое построение имела Новгородская земля: Новгородское вече, вече концов города, вече улиц. К концам Новгорода присоединялись административные пригороды, к пригородам - села. Образовывалась своеобразная иерархическая система соподчинения более мелких единиц более крупным. Городское вече являлось высшей формой проявления политической власти. Все его решения были обязательны к исполнению для вече соподчиненных по вертикали территорий. Местное управление осуществлялось должностными лицами, которых для этого избрало соответствующее вече: старосты общин, улиц, волостей и т.д[28]. Подобная система действовала в Пскове, Полоцке. Центральная княжеская власть здесь не имела сколько-нибудь довлеющего начала (князь приглашался по необходимости для ведения военных действий и защиты города). Новгородский посадник, например, избираемый вечем, выступал не представителем князя, а блюстителем интересов города. Да и там, где власть князя была более прочной и постоянной, вече являлось главным и наиболее распространенным институтом древнерусской государственности. Так, киевское вече с начала XII в. играло активную роль в избрании князя и обе стороны «целовали крест», обязуясь соблюдать условия соглашения.

По выражению И. Беляева, «каждый край русской земли был союзом общин, его населявших, его большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром», а вечевой уклад до XIII в. был общерусским явлением[29].

С XIII в. происходят существенные структурные изменения в русском государстве, затронувшие взаимоотношения местного управления и центральной власти. Это обусловлено двумя моментами.

Во-первых, усилением Московского княжества и его объединительной политикой. Сосредоточив в своих руках огромные земельные владения, князья уже не считали нуж­ным советоваться с земщиной и спрашивать ее мнения ни по поводу установления податей и их размеров, ни по другим государственным делам.

Во-вторых, установившимся монголо-татарским игом, постепенно разрушившим основу, объединявшую славянские общины, - представительскую власть, которая концентрировалась в старших городах, являвшихся политическими и торговыми центрами. Они постепенно теряли значение как самоуправляющиеся единицы, разоряясь экономически, поскольку несли основную тяготу дани. Кроме того, монголо-татарское иго существенным образом повлияло на формирование государственного устройства. «Русь стремилась к федерализации, - писал историк Н. Костомаров, - и федерация была фирмой, в которую она начала облекаться», но монголо-татарское иго сделало крутой поворот в государственной жизни и централизация стала единственно возможным условием противостояния игу. Естественно, и местное управление не могло не утратить своего былого значения именно с точки зрения самоуправленческих начал. Даже после падения монголо-татарского ига внешний фактор сохранял тенденцию к ограничению роли и значения местного самоуправления. Постоянная угроза извне требовала жесткой Централизации Руси и не позволяла развиться демократическим процессам и гражданскому обществу.

В результате административно-территориальных и управленческих реформ складывалась система местного управления с более или менее развитыми самоуправленческими элементами.

Реформы Ивана IV Грозного.Крестьянское общинное самоуправление, корни которого можно обнаружить в самоуправлении свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана ГУ Грозного.[30] Основные идеи реформы были закреплены в Уставной земской грамоте 1551 г. Их воплощением стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных на местном уровне эффективно решать стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка и целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один - два года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

Помимо множества общих черт губное и земское самоуправления имели значительные особенности в организации и деятельности. В отличие от губного института земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью, осуществлял перевыборы земских властей и утверждал их отчеты, а также вел текущий контроль при рассмотрении наиболее важный вопросов на местных сходах.

Земская реформа Ивана Грозного позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Позднее принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими[31].

Реформы Петра I.В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в у их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансо­вой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали зем­ские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили такие во­просы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.[32]

Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При его преемниках упраздняются магистраты, и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ.

Реформы Екатерины II.В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение1785г.)[33].

Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления. Статья 2 Городового положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.

Принятие Городового положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими. В Указе о введении в действие Городового положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.

Анализ Городового положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ. В 1892 г. было принято еще одно Городовое положение, которое внесло коррективы в избирательное право.

Реформы Александра II.Во второй половине XIX в. в России начали интенсивно развиваться капиталистические отношения, чему способствовала и отмена крепостного права в 1861 г. Новые условия требовали глубоких административных реформ, в том числе и реформирования системы управления. В отличие от прежнего сословного и сословно-бюрократического управления в Московской Руси и Российской Империи до этого периода Земская реформа (1864 г.) правительства Александра II предполагала определенную децентрализацию, гражданское всесословное самоуправление, отделение суда от администрации, что было определено Положением о земских учреждениях (1864 г.). Реформаторы вовсе не рассматривали земства в качестве политического противовеса государству. Напротив, предполагалась инкорпорированность создаваемого института в систему государственного управления (концепция либерального абсолютизма). Стараниями же наиболее активной части общества земская идея поднялась выше административной реформы и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении и просветительстве.

В ведении земств находились народное просвещение, здравоохранение, статистика, сельское хозяйство, строительство дорог, благотворительные учреждения, местные повинности, наем рекрутов и содержание полицейских учреждений и другие полномочия.

Наряду со значительной хозяйственной деятельностью (строительство дорог, организация почтовой службы, фор­мирование агрономической службы) земские учреждения вели большую культурно-просветительную работу. Земская практика выработала оригинальную систему народного просвещения, которая включала как школьное, так и вне-школьное образование. Земским учреждениям принадлежит заслуга создания основ начальной школы в России. Они сыграли огромную роль в развитии духовной культуры российской провинции, их культурно-просветительская деятельность включала: курсы и кружки самообразования, кинематограф, издательское и библиотечное дело, бесплатное распространение дешевой литературы, музеи, выставки, хоры, народные театры и т.п. Не менее важное место в деятельности земств занимала медицина. Ее развитие позволяло обеспечить подавляющему большинству населения России возможность получения медицинской помощи, поскольку основополагающими принципами земской медицины были бесплатность и доступность.

По Положению 1864 г. земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно (выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятель­ности, подбирали и обучали кадры), несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации.

Основой финансовой деятельности земских учреждений по Положению 1864 г. определялись земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями с учетом уездных и губернских потребностей и источников их удовлетворения. Земские доходы по способам их получения делились на окладные,составлявшие основную часть земского бюджета (доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах - удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений и т.д., промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла), и неокладные(доходы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежащих ему капиталов; судебная пошлина и сбор с бумаг, взимаемых с гражданских дел; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы; доходы от земских промышленных предприятий; штрафы и пени за несвоевременную уплату земских сборов).

После учета всех доходов губернскими и уездными управами составлялись на каждый следующий год сметы, проекты которых вносились ими на очередные земские собрания в первый день их открытия. Но задолго до сессии они рассылались гласным и печатались в губернских ведомостях. Кроме того, для контроля финансовой деятельности земств и рассмотрения предложений управ о размере этих потребностей избирались ревизионные комиссии или особые комиссии из числа гласных и специалистов. Одобренные сметы представлялись губернатору и управляющему губернской казенной палатой. Таким образом, финансовая деятельность земств контролировалась обществом, самими земствами и государством.

Итак, земства складывались как учреждения, обращающие капиталы, земли, недвижимость на пользу населения этих местностей, причем по принципу самодостаточности. Личная хозяйственная деятельность конкретных лиц (налогоплательщиков) стала реальной экономической основой местного самоуправления. Местный бюджет не планировался сверху - высшими государственными учреждениями, величина местных налогов устанавливалась самим земством (земскими гласными). Сами гласные являлись также налогоплательщиками и понимали, что увеличение налогов ударит и по их карманам. Эта ситуация ограждала земских налогоплательщиков. Поэтому земства, повышая свои расходы и увеличивая налоги, старались делать это весьма осторожно и искали другие источники доходов[34].

Казалось бы, земское самоуправление вполне оправдывает себя в решении практических задач и сферу его компетенции следовало бы расширить, но правительство, наоборот, стремилось ограничить самостоятельность и инициативу земств, подчинить их губернской бюрократии. Весьма точно указал на непроработанность норм правового регулирования земских учреждений, противоречия во взаимоотношениях между земствами и местной администрацией теоретик партии кадетов В. Гессен: «Реформы 60-х создав самоуправление, не коснулись вовсе местного административного строя. Губернатор остался таким же хозяином губернии, обличенный широкими... полномочиями власти... Распорядительные функции в значительной части вопросов местного управления предоставлены земству, но в то время эти функции должны по-прежнему осуществляться административной властью. Материальные средства переданы были пользующемуся правом самообложения земству, но исполнительная власть, необходимая для осуществления правительственных мероприятий, всецело оставалась в руках администрации. Земство должно было управлять без власти»[35]. Кстати, следует заметить, что ход «реформ при Александре II напоминает те же колебания и (противоречия, с которыми сталкиваются современные реформаторы

Таким образом, в России с середины XIX в. на местном уровне начали действовать органы самоуправления, обладающие всей полнотой публичной власти, и органы государственной власти. Земства действовали на большой территории и в широких административных рамках. Взяв на себя существенные изменения в положения о статусе органов земского и городского самоуправления.

По принципу Земской реформы. В 1870 г. начала проводиться реформа городского самоуправления. Несмотря на ужесточение политики самодержавии по отношению к местному самоуправлению, Городовое Положение, утвержденное 16 июня 1870 г. Александром II, было достаточно прогрессивным документом. Сословно-бюрократические органы городского управления были заменены на всесословные на основе имущественного ценза. Каждый владеющий любой собственностью или плативший со своей деятельности налог в пользу города имел право не только избирать, но и быть избранным в органы городского самоуправления. Правда, все избиратели делились на три разряда и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов, что обеспечивало преимущество крупным налогоплательщикам, но эта система была все равно более прогрессивной по сравнению с предшествующей.[36]

Городскому самоуправлению (Городская дума - распорядительный орган, Городская управа -исполнительный орган) предоставлялась достаточно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных вопросов. К его ведению относились: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечение о народном продовольствии, противопожарная безопасность, содержание благотворительных учреждений, больниц, библиотек, забота о народном образовании и т.д. Городское самоуправление выполняло также ряд функций по содержа­нию государственной администрации - городской полиции, пожарной команды, по расквартировке воинских частей. Земские учреждения оказывали посильную помощь мелким производителям - крестьянам, строительству дорог, развитию городского транспорта и т.п.

Городовое Положение 1870 г. четко не разграничивало компетенцию органов городского самоуправления и полицейского управления, что значительно затрудняло деятельность органов самоуправления, поскольку отсутствие принудительной власти ставило его в прямую зависимость от полиции. Постановления городских дум должны были к предъявляться губернатору, обладавшему правом в двухдневный срок приостанавливать их исполнение. Отменялась выборность управ, вводился порядок утверждения для председателя уп­равы и для всех ее членов, которые при этом состояли на государственной службе. Председателем управы не мог быть человек, не имевший право на государственную службу, что значительно ограничивало круг лиц, занимающих эту должность. Существенным нововведением было подчинение деятельности органов самоуправления контролю со стороны бюрократии не только с точки зрения законности действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменялась постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление было поставлено под контроль земских участковых начальников и практически подчинено им; крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, ставились в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без судебного производства. Существенно было увеличено, таким образом, различие между привилегированными и непривилегированными сословиями.

Реформы Александра III.Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которое выявила практика земского и городского самоуправления. Городовое положение от июня 1892 г. сохранили принципиальную структуру земских и городских органов. Однако они внесли в положение земских, городских учреждений ряд существенных изменений. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сельских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб.; содержащим в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в российских городах.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло, под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо), из гласных. Их численность колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собра­ния входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.).

Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней, но губернатор мог продлить ее на срок действительной необходимости. Он также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, на которых, однако, могли обсуждаться лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число последних могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским зем­ским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.

Земским собранием из числа гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству.

Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.Земское собрание уездасостояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог продлить этот срок. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Органом управления уездного земского самоуправления являлась уездная земскаяуправа.Способ избрания уездной земской управы был аналогичен губернской.

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право, облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Земские, городские органы стали рассматриваться как государственные учреждения. Поэтому председатели и члены управ зачислялись в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности могли лишь лица, имеющие право находиться на государственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества таким правом не обладали.[37]

В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (излиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, составлял четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

При губернаторе действовало губернское по земским и городским делам присутствие как надзорный по отношению к земствам орган. В состав присутствия, кроме губернатора, входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные лица. Такая же участь постигла и городское самоуправление. Новое Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан; ограничило число гласных; увеличило имущественный ценз. Кроме того, устанавливался жесткий регламент работы Думы.[38]

В начале ХХ века вопрос о реформе земского и городского управления был выдвинут на первый план. Однако ни Государственная дума, ни, в последствии, Временное правительство реальных успехов в реорганизации власти на местах не добились.

Таким образом, в дореволюционной России были заложены основы формирования местного самоуправления и приобретен первый опыт по выстраиванию отношений между государственной властью и властью на местах.