Источники права в евразийском регионе

1.Общая характеристика источников права, действующих в рамках евразийских интеграционных объединений (СНГ, ЕАЭС).

В рамках ЕАЭС основными источниками права являются:

1. Договор о ЕАЭС – международный договор, учреждающий ЕАЭС, в рамках которого обеспечиваются свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, а также проведение скоординированной, согласованной иил единой политики в различных отраслях экономики.

2. Акты органов управления ЕАЭС: Акты Высшего Евразийского экономического совета, Акты Евразийского межправительственного совета, Акты Евразийской экономической комиссии, Акты Суда Евразийского экономического союза.

Акты Высшего Евразийского экономического совета – решения и распоряжения, принимаемые главами государств-членов ЕАЭС в качестве членов Высшего Евразийского экономического совета по принципиальным вопросам деятельности ЕАЭС, стратегии, направлениям и перспективам развития интеграции.

Акты Евразийского межправительственного совета – решения и распоряжения, принимаемые на уровне глав правительств государств-членов ЕАЭС в качестве членов Евразийского межправительственного совета по вопросам реализации и контроля за исполнением международных договоров, входящих в право ЕАЭС, и решений Высшего Евразийского экономического совета.

Акты Евразийской экономической комиссии – решения, распоряжения и рекомендации Совета и Коллегии Евразийской комиссии, принятые в целях обеспечения условий функционирования и развития ЕАЭС, а также решения задач в сфере экономической интеграции в рамках ЕАЭС.

Акты Суда Евразийского экономического союза – акты судебного органа ЕАЭС, обеспечивающего единообразное применение государствами-членами ЕАЭС и органами ЕАЭС международных договоров, входящих в право ЕАЭС, и решений органов ЕАЭС, путём рассмотрения споров, возникающих по вопросам реализации указанных международных договоров и решений органов, а также посредством разъяснения положений этих актов.

3. Международные договоры:

1) международные соглашения, заключаемые государствами – членами по вопросам функционирования и развития Союза);

2) международные договоры Союза с третьей стороной (международные договоры, заключаемые с третьими государствами, их интеграционными объединениями и международными организациями).

Основными источниками права СНГ можно признать:

1) Учредительные акты СНГ (Соглашение о создании СНГ 1991 г., Устав СНГ 1993 г. и др.). На необходимость их выделения в особую группу указывает абз. 2 ст. 5 Устава СНГ, в котором отмечается, что соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-членов по настоящему Уставу. Специальное выделение целей и принципов, очевидно, имеет задачей подчеркнуть, что они сформулированы не только в Уставе, но и в других учредительных актах Содружества. О конституирующей роли Соглашения о создании СНГ 1991 г. и Протокола к нему 1991 г. говорится и в абз. 1 ст. 7 Устава.

2) Многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-членов, которые, согласно Устава, являются основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества (абз. 1 ст. 5 Устава). В Уставе встречаются ссылки на отдельные виды таких соглашений (например, в ст. 15 указывается, что конкретные вопросы военно-политического сотрудничества государств-членов регулируются специальными соглашениями, в абз. 1 ст. 20 говорится о сотрудничестве государств-членов в области права путем заключения многосторонних и двусторонних договоров и т.д.).

3) В отдельную группу Устав выделяет соглашения об ассоциированном членстве (абз. 1 ст. 8 Устава).

По-видимому нельзя согласиться с тем, чтобы включить в право СНГ иные международные договоры, рекомендации о синхронизации ратификации которых принимаются Межпарламентской Ассамблеей СНГ (п. "д" ст. 4 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ 1995 г.). Хотя они способствуют достижению общих целей государств-членов, закрепленных в Устава СНГ, участие в них третьих государств делает невозможным их признание источниками права СНГ.

4) Иные акты Содружества (абз. 3 ст. 32 Устава СНГ), к числу которых можно отнести акты СНГ, имеющие обязательный характер: решения Совета глав государств и Совета глав правительств (ст. 21, 23 и др. Устава СНГ) и других институтов Содружества, создающие экономические обязательства для государств — членов СНГ. Положения об органах (ст. 27 и др.) и другие акты организационно-правового характера, которые признаются обязательными в практике других международных объединений, также включаются в данную группу актов СНГ. Решения Экономического суда СНГ имеют характер правоприменительных актов, поэтому их нельзя относить к рассматриваемой группе нормативных актов СНГ, несмотря на их обязательный для государств-членов характер.

Сюда же следует включить нормативные акты Сообщества, не обладающие обязательной силой: рекомендации (ст. 26, 34 Устава), предложения (ст. 28, 34, 36 Устава), а также декларации, которые хотя и не предусмотрены специально в Уставе СНГ, часто используются как инструмент выражения общей позиции государств-членов различных международных объединений и, судя по всему, могут считаться сложившейся практикой СНГ (например, Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ 1992 г. и др.). К данной группе нормативных актов следует отнести и типовые (модельные) законодательные акты, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей СНГ (п. "г" ст. 4 Конвенции о Межпарламентской ассамблее государств - участников СНГ). Хотя перечисленные акты не имеют обязательной юридической силы, их целесообразно рассматривать как вспомогательные источники права СНГ, поскольку они могут быть использованы в правоприменительной практике для уяснения содержания норм основных источников.

Как известно, в юридической науке к источникам международного права традиционно относятся международные договоры, международные обычаи, общие принципы права, судебные решения и доктрина, а также резолюции и решения международных организаций и конференций. В связи с этим возникает вопрос: как, к примеру, согласуется название «Модельный закон», который является сегодня одним из источников права государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства в сфере конкуренции, с теорией права и юридической практикой правотворчества и правообразования? Ведь термин «закон» в современной юридической науке и практике означает нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения. И в этом смысле вовсе не предполагается его принятие международной организацией или путем подписания международного договора главами государств в качестве источника международного права. В рассматриваемом случае договор, подписанный главами государств, не может быть назван модельным законом и тем более носить рекомендательный характер. Такая же ситуация сложилась с названием Таможенного кодекса. В статье 1 Договора о Таможенном кодексе Таможенного Союза от 27 ноября 2009 года, подписанного главами трех государств - Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерация, именуемых Сторонами, установлено, что «Стороны принимают Таможенный кодекс таможенного союза, который приведен в приложении, являющемся неотъемлемой частью настоящего Договора». Данная терминология (Кодекс) установлена и в статье 32 Договора о ЕАЭС, в его правовой базе, т.е. международной организации, а не государственного образования: «В Союзе осуществляется единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза и регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза, а также в соответствии с положениями настоящего Договора». Данный подход не вписывается в устоявшуюся в юридической науке систему источников права и систему законодательства, поскольку сама кодификация - это деятельность государственных законодательных органов по созданию нового сводного систематизированного нормативно-правового акта, путем переработки действующего законодательства, чтобы обеспечить единое, внутренне согласованное регулирование определенной сферы общественных отношений. Конечно, такой Договор о таможенном регулировании в Таможенном союзе, который в переработанном виде объединял бы все прежде разрозненные, взаимонесогласованные таможенно-правовые нормы, неофициально можно было бы называть Таможенным кодексом Таможенного союза.

За период своего существования в рамках СНГ накоплен значительный массив (свыше 3 тысяч) правовых актов, в том числе заключено несколько сотен договоров (соглашений, конвенций), регулирующих сотрудничество государств – участников Содружества в различных сферах международных отношений.

В настоящее время актуальной является проблема недостаточной регламентации правового статуса актов, принимаемых в рамках Содружества. В доктрине международного права существуют различные точки зрения относительно юридического статуса правовых актов органов СНГ. Например, Г.Г. Шинкарецкая считает, что решения органов СНГ не имеют прямого воздействия на внутренний правопорядок государств [17, с. 47–53].

Ю.А.Королев отмечает, что акты Совета глав государств СНГ и Совета глав правительств СНГ не имеют закрепленного в Уставе СНГ правового статуса. Вопрос о соотношении актов Совета глав государств и глав правительств решается согласно установившейся компетенции [6, с. 3-9].

Российские ученые В.П.Кириленко и Ю.В.Мишальченко считают, что правовая система с точки зрения иерархии правовых документов не определена в достаточной степени, по юридической силе обязательными являются только нормы соглашений, заключенных в рамках СНГ [3, с. 114]. По мнению авторов, актам некоторых органов СНГ, в том числе Совета глав государств и Совета глав правительств, целесообразно придать статус обязательных нормативных актов в определенной сфере [3, с. 119].

Основные документы СНГ:

• Соглашение о создании СНГ

• Алма-Атинская Декларация

• Устав СНГ

• Декларация глав госуд-в СНГ о дальнейшем развитии всестороннего сотрудничества

• Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств

• Стратегия экономического развития СНГ на период до 2020 года

• Межгос. программа инновационного сотруд-ва гос-в – уч-в СНГ на период до 2020 г.

• Единый реестр правовых актов СНГ

• Информация о ратификации документов, принятых в рамках СНГ

Список экспертов для формирования комиссии по разрешению споров в соответствии с приложением 4 к Договору о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 года

2.Решения органов интеграционных объединений: правовая природа.

Органами ЕАЭС являются:
• Высший Евразийский экономический совет;
• Евразийский межправительственный совет;
• Евразийская экономическая комиссия;
• Суд Евразийского экономического союза.

Высший Евразийский экономический совет (Высший совет, ВЕЭС) является высшим органом Союза, состоящим из глав государств – членов Союза. Высший совет рассматривает принципиальные вопросы деятельности Союза, определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей Союза.

Решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета принимаются консенсусом. Решения Высшего совета подлежат исполнению государствами – членами в порядке, предусмотренном их национальным законодательством.

Евразийский межправительственный совет (Межправительственный совет) является органом Союза, состоящим из глав правительств государств – членов. Межправительственный совет обеспечивает реализацию и контроль за исполнением Договора о Евразийском экономическом союзе, международных договоров в рамках Союза и решений Высшего совета; рассматривает по предложению Совета Комиссии вопросы, по которым не достигнут консенсус; дает поручения Комиссии, а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках Союза.

Решения и распоряжения Евразийского Межправительственного совета принимаются консенсусом и подлежат исполнению государствами – членами в порядке, предусмотренном их национальным законодательством.

Евразийская экономическая комиссия – постоянно действующий регулирующий орган Союза. Комиссия состоит из Совета и Коллегии.

Комиссия принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств – членов, распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер, и рекомендации, не имеющие обязательного характера. Решения Комиссии входят в право Союза и подлежат непосредственному применению на территориях государств – членов.

Решения, распоряжения и рекомендации Совета Евразийской экономической комиссии принимаются консенсусом. Решения, распоряжения и рекомендации Коллегии ЕЭК принимаются квалифицированным большинством (2/3 голосов от общего числа членов Коллегии) или консенсусом (по чувствительным вопросам, перечень которых определяет ВЕЭС).

Суд Евразийского экономического союза (далее – Суд) является постоянно действующим судебным органом Евразийского экономического союза, статус, состав, компетенция и порядок функционирования и формирования которого определяются Статутом Суда Евразийского экономического союза.

Целью деятельности Суда является обеспечение единообразного применения государствами – членами и органами Союза Договора о Евразийском экономическом союзе, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза. Суд рассматривает споры, возникающие по вопросам реализации Договора о ЕАЭС, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза по заявлению государства – члена либо по заявлению хозяйствующего субъекта.

По результатам рассмотрения споров по заявлению государства – члена Суд выносит решение, обязательное для исполнения сторонами спора. По результатам рассмотрения споров по заявлению хозяйствующего субъекта Суд выносит решение, обязательное для исполнения Комиссией.

Органами СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА являются:

· Высший Государственный Совет;

· Парламент;

· Совет Министров;

· Суд;

· Счетная палата.

Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с учетом приоритета решения экономических и социальных задач. Конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств-участников.

Решения органов Союзного государства, как таковые, не являются обязательными для исполнения их государствами-участниками, однако эти решения обязательны для исполнения органами, учреждёнными в рамках Союзного государства (Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства).

Например, отклонение закона оформляется решением Высшего Государственного Совета и направляется в палаты Парламента не позднее 7 дней со дня его отклонения (ч. 8 ст. 43 Договора о создании Союзном государстве).

Например, Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом (ч. 3 ст. 46 этого же договора).

СНГ

В настоящее время актуальной является проблема недостаточной регламентации правового статуса актов, принимаемых в рамках Содружества. В доктрине международного права существуют различные точки зрения относительно юридического статуса правовых актов органов СНГ. Например, Г.Г. Шинкарецкая считает, что решения органов СНГ не имеют прямого воздействия на внутренний правопорядок государств.

Ю.А.Королев отмечает, что акты Совета глав государств СНГ и Совета глав правительств СНГ не имеют закрепленного в Уставе СНГ правового статуса. Вопрос о соотношении актов Совета глав государств и глав правительств решается согласно установившейся компетенции.

Российские ученые В.П.Кириленко и Ю.В.Мишальченко считают, что правовая система с точки зрения иерархии правовых документов не определена в достаточной степени, по юридической силе обязательными являются только нормы соглашений, заключенных в рамках СНГ. По мнению авторов, актам некоторых органов СНГ, в том числе Совета глав государств и Совета глав правительств, целесообразно придать статус обязательных нормативных актов в определенной сфере.

Согласно Правилу 7 «Документы и порядок их принятия» Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств, утвержденных Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 9 октября 2009 года (далее – Правила процедуры 2009 года), на заседаниях Советов заключаются международные договоры, принимаются решения, заявления и обращения.

Особым видом правовых актов, принимаемых в Содружестве, являются решения, которые в соответствии с пунктом 1.6 Методических рекомендаций по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества независимых государств, утвержденных Решением Совета министров иностранных дел Содружества Независимых Государств от 28 марта 2008 года, по своему содержанию не считаются международными договорами.

На наш взгляд, такое положение, изложенное в упомянутых рекомендациях, не вполне соответствует теории и практике международного права, и решения, за исключением протокольных, можно было бы отнести к международным соглашениям. Некоторые решения, принятые в рамках Содружества, обладают всеми характеристиками, свойственными международным договорам, и соответствуют требованиям статьи 2 конвенции. Например, Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 14 ноября 2008 года «О Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года» как по структуре, так и по содержанию соответствует форме международного договора.

Такого же мнения придерживаются Б.Г.Манов и О.И.Тиунов, которые считают, что решения руководящих органов Содружества – Совета глав государств и Совета глав правительств – являются нормами международного характера и имеют приоритет перед внутренним законодательством государств – участников. Они могут включаться в структуру актов законодательства государств – участников СНГ.

В Правилах процедуры 2009 года прописана норма, согласно которой решения в рамках СНГ по всем вопросам, кроме процедурных, для которых достаточно простого большинства голосов, принимаются консенсусом. В данном документе, а также в специальном Решении Экономического Суда СНГ от 22 июня 1998 г. № 01-1/1-98 консенсус определяется как «отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств-участников, выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу».

В отношении возражений не по существу вопроса права сторон существенно ограничены, так как формулирование оговорок государством, участвующим в принятии решения, не предусматривается. Вместе с тем любое государство-участник до включения в действие процедуры консенсуса может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе и, таким образом, отказаться от участия в обсуждении и вынесении решения по этому вопросу, что, по общему правилу, не может служить препятствием для принятия решения.

Использование консенсуса как метода принятия решений обеспечивает достижение подлинного согласия и позволяет учесть интересы всех государств-участников вне зависимости от их силы, веса в международных отношениях, экономического благополучия или размера.

В рамках СНГ заключение международных договоров, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляются в соответствии с Венской конвенцией.

Анализ договорной практики СНГ позволяет выявить некоторые правовые коллизии, касающиеся заключения международных соглашений. Прежде чем проекты международных договоров вносятся на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств, они обсуждаются на заседаниях Совета министров иностранных дел СНГ. В соответствии с Положением о Совете министров иностранных дел Содружества Независимых Государств, утвержденным Решением Совета Глав Государства СНГ от 2 апреля 1999 года Совет предварительно рассматривает и дает свое заключение о проектах повесток дня заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ в форме решений [14].

Таким образом, решения об одобрении проектов международных договоров принимаются консенсусом, где любой из членов Совета Министров иностранных дел СНГ может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе и отказаться от участия в обсуждении и вынесении решения по этому вопросу, что не является препятствием для принятия решения.

В то же время при наличии возражения со стороны соответствующего государства-участника это будет являться препятствием для включения данного вопроса в повестку дня Совета глав государств или Совета глав правительств СНГ. Однако такой порядок заключения международного соглашения противоречит положениям Венской конвенции.

В консультативном заключении Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 15 мая 1996 года по вопросу о соответствии соглашений, принятых в рамках Содружества, к которым были сделаны оговорки, положениям Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года [4] и Решении Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 22 июня 1998 г. № 01-1/1-98 о толковании ряда соглашений, принятых в рамках Содружества на предмет определения их объектов и целей и совместимости с ними оговорок, сформулированных государствами при подписании указанных документов [10], выделены основные критерии, позволяющие квалифицировать отдельные решения высших органов СНГ как международные договоры.

Согласно указанным актам к международным договорам относятся решения Совета глав государств и Совета глав правительств:

одобряющие проекты соглашений и приложения к ним, решения о внесении поправок в соглашения;

учреждающие органы, предусмотренные международным соглашением;

содержащие взаимообязывающие и нормативные положения по существу регулируемых международных отношений (вопросов), представляющих общий интерес, и имеющие атрибуты международных соглашений.

Такие решения носят обязательный характер, на них распространяются правила, установленные Венской конвенцией.

О желании государств – участников Содружества придать решениям Совета глав государств и Совета глав правительств обязательность, аналогичную международным договорам, свидетельствует Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 года «О Механизме реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств (концептуальные положения)», согласно которому в качестве принципиальных положений Механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств определены:

добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании Решения;

национальные механизмы контроля и невмешательства во внутренние дела государства;

урегулирование споров, возникающих при исполнении обязательств по документам Содружества, путем переговоров государств – участников Содружества [13].

Особое внимание следует уделить вопросу принятия протокольных решений в рамках СНГ. В Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, принятых Решением Совета глав государств СНГ от 7 октября 2002 года, предусмотрено право принятия протокольных решений только на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств. Кроме того, нет четкого разграничения между решениями и протокольными решениями, что могло привести к формальному подходу выбора правового акта при подготовке того или иного проекта.

Эти вопросы были урегулированы при подготовке Правил процедуры 2009 года, где уточнены положения, касающиеся принятия протокольных решений, предусмотрена возможность их принятия не только на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств, но и на заседаниях Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ. Помимо этого, были разграничены решения и протокольные решения и определен примерный круг вопросов, по которым могут приниматься протокольные решения (по вопросам организационного, информационного, рекомендательного характера), а также установлено, что подписываются они с согласия членов соответствующих Советов их председателями. Однако остается невыясненным вопрос о том, какие решения носят организационный, информационный или рекомендательный характер.

Особым видом решений являются решения по процедурным вопросам, которые в отличие от остальных видов решений принимаются большинством голосов. По своему содержанию решения по процедурным вопросам должны касаться лишь организации и порядка ведения заседаний Советов. С точки зрения их оформления, они мало чем отличаются от остальных решений, хотя порой и не оформляются в качестве отдельного документа, а заносятся в протокол заседания, который согласно правилу 10 Правил процедуры 2009 года подписывается Председателем Исполнительного комитета СНГ.

3.Соотношение актов интеграционных объединений евразийского региона с законодательством государств-участников.