Тема 3. Управление финансами

Под термином «управление» понимается сознательное воздей­ствие с целью развития и совершенствования объекта. Государство должно совершенствовать систему отношений, призванных «до­бывать» финансовые ресурсы, необходимые для социально-эко­номического развития общества, осуществлять контроль за рацио­нальным их использованием. На решение этой задачи направлено управление государственными финансами, являющееся сложным процессом, который представляет единство управляемой (объект) и управляющей (субъект) систем. Управляющая система — «фи­нансовый институт» — это совокупность финансовых учреждений, управляемая система — «финансы» — совокупность денежных от­ношений и финансовых потоков. При этом процесс управления финансами включает не только управление объектами, но и совер­шенствование деятельности, организации самих субъектов управ­ления.

Во всех государствах финансовая политика реализуется через институциональную финансовую систему, деятельность которой строится на управлении финансами с учетом специфики ее звень­ев, методологической общности функций всех финансовых учреж­дений; централизованном руководстве при активном участии всех нижестоящих органов управления.

Основными методологическими принципами проведения фи­нансовой политики и, соответственно, управления финансами яв­ляются:

• зависимость от конечной стратегической цели;

макроэкономическая сбалансированность всех отраслей эко­номики;

соответствие интересам всех членов общества;

использование экономических законов;

учет внутренних и внешних экономических и политических условий на основе реальных возможностей.

Цель управления финансами — обеспечение устойчивости и фи­нансовой независимости, проявляющихся в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государст­венного долга, твердости национальной валюты, а в итоге — росте благосостояния населения. Конкретными методами и формами управления финансами служат финансовое планирование, про­гнозирование, программирование, регулирование, контроль, при­нятие адекватного финансового законодательства, обоснование системы прогрессивных методов мобилизации и эффективного использования финансовых ресурсов.

Система управления финансами представлена на рис. 3.2.1. В результате реализации финансовой политики осуществляется перераспределение ВВП, обеспечивающее условия для экономи­ческого и социального развития.

Общее управление системой финансов осуществляют высшие органы власти и управления:

1) Президент РФ (Администрация Президента РФ) — опреде­ляет цели финансовой политики, подписывает бюджетный план, имеет право вето на финансовое законодательство, принятое Фе­деральным Собранием РФ;

2) Парламент РФ (Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы) — устанавливает налоги, сборы, неналоговые платежи, утверждает федеральный бюджет, принимает финансовое законодательство

(БК РФ, НК РФ) и др.;

3) Правительство РФ — разрабатывает федеральный бюджет, выступает как координирующий центр управления финансами;

• Минфин России — центральный орган, осуществляющий реализацию финансовой политики. Он обеспечивает единство финансовой, денежно-кредитной и валютной политики в Россий­ской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти. К функциям Минфина России¹ относятся: внесение предложений по формированию финансовой поли­тики;

• проведение мероприятий по реализации финансовой поли­тики;

• разработка проектов законов, регулирующих и регламенти­рующих финансовые отношения;

• осуществление методического руководства в сфере финансо­вого планирования и бухгалтерского учет и аудита, финансирова­ние отдельных отраслей экономики;

• организация разработки федерального бюджетного плана;

• участие совместно с Минэкономразвития России в разработ­ке баланса финансовых ресурсов страны; и др.

На Минфин России и Казначейство России возложены обязан­ности по организации исполнения федерального бюджета, прове­дению мероприятий, обеспечивающих расходование бюджетных средств по целевому назначению. Минфину России предоставле­ны большие права: получать от министерств, федеральных служб, агентств, организаций, учреждений материалы, необходимые для составления и исполнения бюджетного плана; ограничивать бюд­жетное финансирование в случае нарушения финансовой дисци­плины; проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций; и др;

5) ФНС России и ФТС России осуществляют контроль за пра­вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетные фонды налогов, таможенных доходов, сборов и дру­гих платежей. Федеральное агентство по управлению финансовым имуществом организует управление государственным имущест­вом с целью получения доходов неналогового характера (арендная плата, доходы от продажи государственного имущества). ФСФР России контролирует деятельность участников фондового рынка, способствуя тем самым увеличению поступлений в бюджетный фонд;

6) Банк России является важным органом по реализации де­нежно-кредитной и финансовой политики. Банк России осущест­вляет наряду с Казначейством России кассовое исполнение бюд­жета, контролирует деятельность других кредитных институтов;

7) Счетная палата РФ контролирует выполнение финансово­го законодательства и движение федеральных денежных средств. Она независима от Правительства РФ и подотчетна Федерально­му Собранию РФ.

Финансовое прогнозирование и планирование.

В экономической литературе планирование определяют как деятельность по принятию решений, ориентированную на буду­щее. В более общем виде это понятие можно представить как пла­номерность, которая означает объективную необходимость и воз­можность согласования деятельности хозяйствующих субъектов. Итак, планирование — это практическая реализация планомерно­сти, т.е. осознанная деятельность по достижению сбалансирован­ности и пропорциональности.

Финансовое планирование — это управленческая деятель­ность по достижению сбалансированности и пропорцио­нальности в движении денежных потоков и финансовых ресурсов, т.е. оптимального соотношения между финансовыми ресурсами, находящимися в распоряжении государст­ва, и доходами, оставшимися у хозяйствующих субъектов.

Финансовое планирование представляет собой составную часть народнохозяйственного планирования, базируется на мак­роэкономических показателях прогноза социально-экономиче­ского развития и направлено на координацию деятельности всех органов финансовой системы. Относительная обособленность ее отдельных звеньев предопределяет необходимость разработки системы финансовых планов, отражающих:

особенности форм и методов образования и использования денежных фондов;

отраслевое и территориальное перераспределение финансо­вых ресурсов.

Движение средств конкретного денежного фонда выражается и закрепляется в соответствующих финансовых планах, которые объединены в единую систему. Центральное место в системе фи­нансовых планов принадлежит бюджетному плану, в котором от­ражаются движение бюджетного фонда, формы и методы его об­разования и использования, структура доходов и расходов.

Показатели финансовых планов являются исходным материа­лом для анализа финансового положения государства, информаци­онной основой (базой) для перспективного планирования. Система финансовых планов позволяет выявить объективные взаимосвязи и долговременные тенденции изменения структуры источников финансовых ресурсов (доходов физических и юридических лиц), а также факторы, определяющие развитие этих тенденций в буду­щем. В настоящее время особое внимание уделяется среднесрочно­му финансовому планированию (на два-три года) в качестве осно­вы для разработки годовых и перспективных бюджетов.

Финансовое прогнозирование — предвидение возможного фи­нансового положения государства, обоснование перспективных показателей финансовых планов. Прогнозы могут быть средне-(5—10 лет) и долгосрочными (более 10 лет). Финансовое прогно­зирование предшествует стадии составления финансовых планов, оно предназначено для выработки концепции финансовой поли­тики и отражает ее в определенный период развития общества. Цель финансового прогнозирования заключается в определении реально возможного объема мобилизуемых финансовых ресурсов, источников их формирования, использование в прогнозируемом периоде. Прогнозы позволяют органам финансовой системы на­метить разные варианты развития и совершенствования финан­сов, формы и методы реализации финансовой политики. Финансовое прогнозирование предполагает:

• построение эконометрических моделей, описывающих дина­мику показателей финансовых планов в зависимости от факторов, определяющих (влияющих на) экономические процессы;

• корреляционно-регрессионный анализ;

• непосредственную экспертную оценку.

Финансовое программирование — метод финансового планиро­вания, основанный на программно-целевом подходе. Он предна­значен:

• для установления приоритетов государственных расходов по направлениям;

• повышения эффективности расходования государственных средств;

• прекращения финансирования в соответствии с выбором альтернативного варианта.

Выбор варианта программы зависит прежде всего от экономи­ческих (ресурсных) факторов. При этом учитываются не только масштабы, значение и сложность достижения цели, но и размеры имеющихся заделов, ожидаемый суммарный эффект, потенциаль­ные потери от недостижения цели. Программирование как важ­ный метод согласования кратко- и долгосрочных целей и мер в об­ласти финансовой политики активно используется в современной практике финансового планирования.

Финансовое программирование применяется в индустри­альных странах с 19б0-х гг. Суть его заключается в составлении «скользящих» планов расходов. Каждый год они корректируются на основе ожидаемого исполнения показателей плана текущего года на два последующих года. Показатели при этом передвига­ются («скользят») по соответствующей шкале на год (следующий за отчетным) вперед. Плановые показатели первого предстоящего года являются директивными (обязательными), а последующих лет — ориентировочными.

В настоящее время в Российской Федерации широко исполь­зуются целевые комплексные программы, которые представляют собой совокупность научно-исследовательских, организацион­но-хозяйственных, экономических и финансовых других меро­приятий, направленных на достижение поставленных целей, сба­лансированных по ресурсам и исполнителям.

В общем виде финансовый контроль представляет собой сово­купность мероприятий, проводимых уполномоченными контроли­рующими органами по проверке финансовых и связанных с ними операций и действий субъектов хозяйствования и населения.

В зависимости от субъектов проведения контрольных меро­приятий он подразделяется на следующие виды:

• государственный финансовый контроль (президентский, контроль представительных органов власти, контроль исполни­тельных органов власти, контроль финансово-кредитных органов). Государственный финансовый контроль (бюджетный, банковский, налоговый) осуществляется специальными государственными ор­ганизациями и учреждениями: Минфином России, Банком России, ФНС России, ФТС России, Росфинмониторингом и другими контролирующими органами в рамках своей компетенции;

• ведомственный финансовый контроль (контроль, осуществ­ляемый структурными подразделениями министерств и других ор­ганов государственного управления и местного самоуправления);

• негосударственный финансовый контроль. Он подразделя­ется на внутренний (внутрихозяйственный, внутрифирменный, корпоративный) и внешний (аудиторский, независимый, вневе­домственный).

В зависимости от сферы финансовой деятельности финансо­вый контроль может быть бюджетным, налоговым, валютным. Сюда же относится кредитный, страховой, инвестиционный конт­роль и контроль за денежной массой.

По форме проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий (оперативный) и последующий. Предварительный финансовый контроль проводится до соверше­ния финансовых операций и имеет важное значение для преду­преждения финансовых нарушений. Текущий (оперативный) фи­нансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий. Последую­щий финансовый контроль проводится путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации и предна­значен для оценки результатов финансовой деятельности.

По методам проведения, т.е. приемам и способам осуществле­ния, финансовый контроль разделяется на проверки, обследова­ния, надзор, анализ финансовой деятельности, наблюдение (мо­ниторинг) и ревизию.

Финансовый контроль находится в постоянном развитии и трансформируется в соответствии с изменениями параметров окружающей финансово-экономической среды. Подтверждением тому служит появление его нового вида — финансового монито­ринга. Финансовый мониторинг представляет собой деятельность уполномоченного органа — Росфинмониторинга и его террито­риальных структур по отслеживанию информации, поступающей из финансового сектора экономики с целью выявления и миними­зации теневых финансовых потоков.

Современному этапу развития общественных финансов со­ответствует особая система контроля за исполнением бюджета в целом и финансово-хозяйственной деятельностью получателей бюджетных средств, получившая название бюджетного контро­ля. Общие вопросы организации бюджетного контроля как одной из важных функций управления нашли отражение в БК РФ. Це­лью его осуществления является обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности ис­пользования бюджетных средств, материальных ценностей и не­материальных активов в бюджетном секторе. Он включает в себя проведение контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых органами, уполномоченными бюджет­ным законодательством на осуществление такой деятельности.

Можно выделить два основных подхода к результативности фи­нансового контроля. В рамках первого подхода результативность оценивается соотношением расходов на проведение проверки с величиной выявленных нарушений в денежном выражении. Со­ответственно, проведение проверки признается целесообразным, когда денежное выражение выявленных нарушений превышает расходы на проверку. Преимуществом данного подхода является возможность оценки эффективности контрольной деятельности в денежном выражении. При использовании этого подхода сле­дует учитывать потенциальное возрастание величины нарушений в денежном выражении в случае отсутствия проверки. Практи­ка контрольно-ревизионной деятельности показывает, что такое возрастание может быть очень существенным и в конечном счете может значительно превысить расходы на проведение регулярных проверок. Очевидно, что данный факт серьезно ограничивает воз­можности практического применения рассматриваемого подхо­да к результативности финансового контроля. Влияние данного ограничения может быть снижено при наличии достоверной ко­личественной оценки в денежном выражении всех потенциально возможных нарушений, которые могут возникнуть при отсутствии контрольной процедуры. Достоверность результата подобных оце­нок также может быть снижена под влиянием субъективных фак­торов, которые нельзя полностью исключить из процесса оценки. Этот результат во многом построен на экспертных оценках и ана­лизе ретроспективных данных, но, как известно, выявленные та­ким образом закономерности могут впоследствии нарушаться. Еще одним недостатком рассматриваемого подхода является учет только возможности снижения посредством финансового контро­ля негативных последствий деятельности объекта контроля, без учета позитивного влияния финансового контроля на совершен­ствование и повышение эффективности деятельности объекта фи­нансового контроля. Поясним, что в качестве объекта контроля выступают распорядители и получатели бюджетных средств.

Контрольная деятельность, включающая в себя, в частности, аудит эффективности, направлена не только на выявление предна­меренных и непреднамеренных нарушений финансового характе­ра, но и на повышение эффективности использования бюджетных расходов. Соответственно, второй подход к результативности кон­трольной деятельности неразрывно связан с повышением эффек­тивности деятельности объекта контроля, что является важнейшей целью осуществляемого контроля. Необходимым условием его при­менения является наличие измеримых целей деятельности объекта контроля как количественного выражения его законно установлен­ных функциональных обязанностей, характеризующих его участие в реализации общенациональных приоритетов. Для этого широко применяется программно-целевой подход к планированию деятель­ности объекта финансового контроля. Однако недостатком данного подхода является зависимость оценки результатов государственно­го финансового контроля от степени эффективности планирования деятельности объекта контроля, находящейся в Российской Феде­рации в настоящее время на стадии формирования.

При использовании второго подхода в процессе государствен­ного финансового контроля должны осуществляться проверка реалистичности и достижимости целей деятельности объекта кон­троля, сопоставление их с приоритетами развития, одобряемыми обществом, проверка эффективности операционных процессов, их направленности на конечный результат, выявление резервов повышения эффективности расходов бюджета, а также проверка фактически достигнутых результатов на соотвествие запланиро­ванным и т.д.