Задания для самостоятельной работы. 1. Сформулируйте отличия перспективного финансового пла­на и баланса финансовых ресурсов, перспективного финансового плана и бюджета (федерального

1. Сформулируйте отличия перспективного финансового пла­на и баланса финансовых ресурсов, перспективного финансового плана и бюджета (федерального, регионального, местного).

2. Дайте сравнительную характеристику финансовых планов, составляемых коммерческими и некоммерческими организация­ми; объясните, чем обусловлены существующие различия.

Глава 5

ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ

ПРОЦЕССОВ

Содержание финансового регулирования,

Его формы и методы

Современный этап развития рыночной экономики в различ­ных странах характеризуется активным вмешательством государ­ства в экономические и социальные процессы, поскольку в усло­виях существования монополий, сильного влияния профсоюзов не происходит автоматического саморегулирования рынка. При этом в силу ограниченности возможности применения админи­стративных методов наиболее часто используемым экономичес­ким инструментом выступают финансы. Следовательно, основ­ным субъектом финансового регулирования выступает государ­ство.

Государственное регулирование экономических процессов в целом, и в том числе государственное финансовое регулирова­ние, направлено на предотвращение возникающих диспропор­ций, когда отдельные сегменты экономики развиваются более быстрыми темпами, угрожая создать ситуацию перепроизвод­ства. Еще одним направлением государственного финансового регулирования является обеспечение развития более быстрыми темпами высокотехнологичных отраслей экономики или их соз­дание. Это направление наиболее актуально для стран, осущест­вляющих крупные системные преобразования. Немаловажным фактором экономического развития является социальная ста­бильность, поэтому государственное финансовое регулирование связано также с ее достижением.

Финансовое регулирование происходит, с одной стороны, че­рез стимулирование одних сегментов экономической системы путем концентрации в них финансовых ресурсов и, с другой сто­роны, через сдерживание иных сегментов на основе ограничения объема поступающих в них финансовых ресурсов.

Таким образом, финансовое регулирование — это воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на предотв­ращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обес­печение развития передовых технологий и социальной стабильнос­ти, путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других.

Основными объектами государственного финансового регу­лирования выступают отраслевая структура экономики, ее терри­ториальные пропорции, а также социальная структура общества.

Так, одной из важнейших задач, определенных Правитель­ством Российской Федерации на среднесрочную перспективу, является изменение отраслевой структуры экономики: увеличе­ние доли перерабатывающих отраслей промышленности по срав­нению с добывающими[56]. Для обеспечения конкурентной среды, разработки и внедрения инноваций, решения социальных задач практически во всех странах мира осуществляется государствен­ная финансовая поддержка малого бизнеса. Развитие малого биз­неса, в свою очередь, изменяет отраслевую структуру экономики.

Необходимость финансового воздействия на территориаль­ные пропорции (выравнивание уровня социально-экономичес­кого развития территорий) актуальна для стран, где в силу исто­рических традиций, климатических условий, неравномерности размещения природных ресурсов и других факторов существуют резкие диспропорции в экономическом потенциале отдельных регионов. Например, промышленный север и аграрный юг в Ита­лии и Испании; территории, находящиеся за Полярным кругом и южнее его, в Норвегии, Швеции и Финляндии; восточные и за­падные земли Германии и т.п. В Российской Федерации одной из сложнейших проблем является дифференциация экономическо­го потенциала различных регионов.

Важным условием социальной стабильности выступает ши­рокий слой так называемого среднего класса, поскольку излиш­няя поляризация общества ведет к политической и социальной нестабильности, а это негативно сказывается на экономике вслед­ствие снижения квалификации трудовых ресурсов и производи­тельности труда из-за низкой мотивации к труду.

Формами финансового воздействия на экономические и соци­альные процессы являются прямое и косвенное финансовое регулирование. Прямое финансовое регулирование предполагает непосредственное воздействие на конкретный объект регулиро­вания. Например, предоставление налоговых льгот[57] малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям в рамках программы поддержки малого бизнеса или государственные и муниципальные заказы некоммерческим организациям и др. Косвенное финансовое регулирование действует опосредованно че­рез другие объекты. Так, до середины 90-х гг. российским налого­вым законодательством в целях поддержки сельскохозяйствен­ных производителей были предусмотрены более низкие ставки по налогу на прибыль для коммерческих банков и страховых ком­паний, обслуживающих сельскохозяйственные предприятия и фермеров.

Во многих странах существует проблема так называемого пе­рекрестного субсидирования — это ситуация, при которой эффект от государственной поддержки получает хозяйствующий субъект, не являющийся объектом регулирования. Например, в рамках государственной поддержки сельскохозяйственных производителей последним предоставляются бюджетные субсидии для льготного приобретения сельскохозяйственного оборудования. Исходя из этого машиностроительные предприятия стараются включить сумму субсидии в цену своей продукции, таким обра­зом государственная поддержка оказывается направленной не на сельскохозяйственных производителей, а на производителей сельскохозяйственного оборудования.

Среди финансовых методов воздействия на экономику и соци­альные процессы наиболее распространены бюджетные (различ­ные формы бюджетных расходов, государственные и муниципальные гарантии и т.п.) и налоговые[58]. Каждому объекту финан­сового регулирования соответствуют определенные методы.

Методами государственного финансового регулирования отрас­левых пропорций являются:

• налоговое регулирование (изменение состава налогов, нало­говых ставок, налогооблагаемой базы, состава налогоплательщиков и др.);

• амортизационная политика (тесно связана с налоговым ре­гулированием, влияет на налогообложение прибыли и имущест­ва; может предполагать использование ускоренной амортиза­ции[59]);

• различные формы государственной поддержки организаций, индивидуальных предпринимателей (субсидии, субвенции, бюджетные кредиты, инвестиции, государственный и муници­пальный заказ, предоставление государственного и муниципаль­ного имущества в аренду на льготных условиях, государственные и муниципальные гарантии);

• с бюджетными расходами связаны также льготное кредито­вание и страхование, поскольку более низкий уровень ссудного процента и страхового тарифа по услугам коммерческих банков и страховых компаний обеспечивается бюджетным субсидирова­нием соответствующих ставок и тарифов.

Отдельные методы государственного финансового регулиро­вания могут быть использованы комплексно. Так, нередко госу­дарственные инвестиции на долевых началах в тот или иной про­ект могут рассматриваться частными инвесторами как государ­ственные гарантии.

Методы финансового регулирования территориальных пропор­ций. Финансовое регулирование территориальных пропорций осуществляется главным образом через механизм межбюджетно­го регулирования (регулирующие доходы; дотации, субсидии, субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы), финансирование целевых программ поддержки и развития отдель­ных регионов и муниципальных образований. Финансовое воз­действие на территориальную структуру происходит также в свя­зи с изменением состава налогов. Например, отмена налога с продаж в 2003 г. значительно сократила собственные доходы от­дельных региональных бюджетов (например, Москвы и Санкт-Петербурга).

Основными методами финансового регулирования социальной структуры общества являются использование прогрессивной ставки подоходного налога[60], высокий уровень ставок по налогу на наследство и налогу на недвижимость[61], льготы по налогам, уп­лачиваемым физическими лицами, а также различные социаль­ные выплаты и льготы.

Уровни финансового регулирования. Необходимо отметить, что регулирование отраслевых и социальных пропорций происходит не только на общегосударственном уровне, но и на уровне регио­нов. В федеративных государствах субъекты федерации обладают большими возможностями финансового воздействия на эконо­мические и социальные процессы, при этом, поскольку регио­нальный уровень государственной власти в большей степени, чем федеральный, приближен к потребностям конкретных организа­ций и граждан, эффективность такого регулирования достаточно высока. В Российской Федерации существуют примеры, когда комплексное использование различных методов стимулирования инвестиционной деятельности администрациями субъектов РФ (налоговые льготы, льготное кредитование, государственный за­каз и т.п.) обеспечивало рост инвестиций даже в тех регионах, ко­торые занимали далеко не первые места в рейтингах инвестици­онной привлекательности (например, Новгородская область). Москва как субъект Российской Федерации также может служить примером региональной социальной политики, направленной на компенсацию высокого уровня цен, присущего любому столич­ному городу.

Тем не менее нельзя забывать о том, что существуют объек­тивные границы государственного вмешательства в экономичес­кие и социальные процессы, связанные с тем, что излишняя «го­сударственная опека» отдельных организаций и социальных групп может лишить их мотивации к развитию, порождать ижди­венчество, в то время как важнейшими принципами рыночной экономики являются индивидуальный риск и ответственность.

Влияние финансов

На экономику

В условиях рыночной экономики принципиальным образом изменяется роль финансового регулирования. Оно становится одним из главных факторов экономического развития в условиях ограниченного вмешательства государства в деятельность субъ­ектов хозяйствования. Реальный механизм финансового воздей­ствия на экономику проявляется не как неизменная, строго за­данная система форм и методов, а как динамичная, постоянно развивающаяся их совокупность, складывающаяся из отдельных компонентов, имеющих специфический характер влияния.

Среди методов государственного финансового регулирования основная роль принадлежит налогам. Налоговое регулирование затрагивает процессы производства прежде всего через налогооб­ложение доходов организаций-производителей. Налоги являют­ся важнейшим стабилизатором антициклического регулирова­ния развития экономики, стимулируя спрос на инвестиции во время депрессии и ограничения его в период максимального эко­номического подъема. Косвенное и подоходное налогообложе­ние определяют объемы личного потребления, платежеспособ­ного спроса, что, в свою очередь, влияет на объемы производства потребительских товаров и услуг[62].

Налоговое воздействие на положение субъектов хозяйствова­ния и экономики в целом принято называть налоговым бременем (налоговым прессом, налоговой нагрузкой)[63]. Количественно такое воздействие определяется удельным весом налоговых платежей в ВВП или доходах субъектов хозяйствования. Уровень налогооб­ложения субъектов хозяйствования определяется видами нало­гов, их ставками, налоговой базой.

Рыночные преобразования в Российской Федерации потре­бовали отказа от действовавшего в условиях административно-командной системы управления экономикой индивидуального подхода к организации финансовых взаимоотношений субъектов хозяйствования и государства. Этот подход был основан на преи­мущественно неналоговых методах изъятия части доходов предп­риятий в бюджеты разных уровней (плата за фонды, отчисления от прибыли и др.). Виды платежей с дифференцированными по отраслям ставками, освобождение от уплаты обязательных плате­жей регулировались разрозненными подзаконными актами, при­нимаемыми в виде решений отдельных министерств и ведомств. Современная российская налоговая система[64] начала функциони­ровать в январе 1992 г., с момента вступления в действие налого­вого законодательства. Она ориентирована на поддержание кон­курентной среды, что создается равными условиями налогообло­жения для всех налогоплательщиков, поэтому реформирование налогового законодательства, осуществляемое в последнее деся­тилетие, было направлено на устранение возможностей предос­тавления индивидуальных льгот.

Налоговая система может оказывать негативное воздействие на экономику. Высокий уровень налогообложения субъектов хо­зяйствования ограничивает их финансовые возможности по на­ращиванию производства, а частое изменение налогового меха­низма порождает чувство неуверенности, ослабляет действен­ность налоговых льгот, препятствует притоку инвестиций и т.п. Уменьшение налоговой нагрузки может осуществляться через от­мену отдельных налогов, понижение налоговых ставок, умень­шение налоговой базы, сокращение контингента плательщиков. В Российской Федерации в настоящее время осуществляется снижение уровня налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, что должно способствовать росту предпринимательской ак­тивности, ускоренному обновлению производственных фондов и расширению масштабов производства.

Налоговый механизм включает также систему санкций за на­рушение налогового законодательства. Действенность налоговых санкций во многом зависит от эффективности работы налоговых органов, а также судебных и арбитражных органов. Правовые ос­новы и практика их применения могут оказывать существенное влияние на финансовое состояние субъектов хозяйствования. Статья 114 Налогового кодекса РФ устанавливает порядок при­менения штрафных санкций[65] только на основании судебных ре­шений, до вступления в действие этого положения налоговые ор­ганы имели возможность бесспорного списания сумм задолжен­ностей, пеней и штрафов со счета налогоплательщика, что нередко приводило к банкротству даже относительно благопо­лучных в финансовом отношении организаций.

Рыночные методы ведения хозяйства создают потребность в решении задачи борьбы с монополизмом производителя, нару­шающим главное условие рынка — конкуренцию между предпри­нимателями. Наравне с другими методами государственного ре­гулирования (антимонопольное законодательство, свободный внешний рынок и т.д.) решению этой проблемы способствуют и налоговые методы, в частности таможенное регулирование. При снижении ставок таможенных пошлин на соответствующий им­портный товар мировой рынок заставляет отечественных моно­полистов снижать внутренние цены на свою продукцию (при условии открытого доступа этой продукции на внутренний рынок). Одновременно высокие ставки таможенных пошлин могут ис­пользоваться для защиты национальных производителей — такая политика получила название протекционизма. Однако мировой и отечественный опыт свидетельствует о том, что протекционизм в таможенной политике может дать только кратковременный по­ложительный эффект. В долгосрочной перспективе его послед­ствия отрицательны, так как другими государствами принимают­ся ответные меры, исчезают стимулы для технического обновле­ния производства, возможен высокий уровень внутренних цен, сохраняются неэффективные собственники и менеджеры. Отказ от протекционистской таможенной политики является одним из принципов функционирования Всемирной торговой организа­ции, в состав которой намерена вступить и Россия.

Определенное воздействие на процессы производства, на­копления оказывают также различные формы и методы предос­тавления бюджетных средств субъектам хозяйствования (субси­дии, субвенции, бюджетные кредиты, инвестиции, государствен­ные и муниципальные заказы) в качестве государственных мер поддержки отдельных отраслей и видов деятельности. Рыночные преобразования диктуют сокращение государственного и муни­ципального секторов экономики, поэтому масштабы бюджетно­го финансирования конкретных субъектов хозяйствования зна­чительно сокращаются по сравнению с периодом администра­тивно-командной системы управления экономикой. Тем не менее, различные формы расходов бюджета в качестве методов финансового регулирования используются весьма активно в раз­личных государствах.

Практически все современные государства поддерживают сельскохозяйственных производителей на основе государствен­ных закупок их продукции, а также субсидирования процентов за пользование банковским кредитом. Государственная поддержка в виде субсидий, субвенций, государственного заказа, гарантий или инвестиций может быть связана с сохранением традицион­ных отраслей (угольная промышленность) или производств, име­ющих национальное значение, таких как автомобилестроение. Предоставление государственных субсидий, так же как налоговое регулирование, используется как мера антициклического регули­рования. В государствах, осуществляющих рыночные реформы, бюджетные средства выступают важным источником финанси­рования создания и развития инфраструктуры рынка (фондовых, валютных и товарных бирж, бирж труда, информационных цент­ров, фондов поддержки малого бизнеса и т.д.).

Предоставление бюджетных средств как метод финансового регулирования основано на следующих принципах. Во-первых, не делается различий между организационно-правовыми форма­ми субъектов хозяйствования, которые могут получить соответ­ствующие средства. Во-вторых, как правило, используется кон­курсный отбор претендентов на получение средств в рамках госу­дарственной поддержки, при этом привлекаются независимые

эксперты для организации конкурсов, в том числе для выработки критериев отбора участников и победителей.

В Российской Федерации различные формы бюджетных расходов как методы финансового регулирования предусмотрены федеральными, региональными и муниципальными целевыми программами. Данные программы разработаны и реализуются с целью поддержки отдельных отраслей, территорий. Реализация целевых программ осуществляется за счет бюджетных инвести­ций, субсидий, субвенций (в том числе на компенсацию части процентной ставки по кредитам коммерческих банков), бюджет­ных кредитов (ставка по ним значительно ниже, чем ставка бан­ковского кредита, она устанавливается обычно на уровне 1/3 учетной ставки Центрального банка Российской Федерации). Интересен пример Москвы, где в рамках программы поддержки промышленности используются субсидии на частичную компен­сацию процентных платежей по долговым корпоративным цен­ным бумагам организаций, частично находящихся в собствен­ности Москвы.

Темпы экономического и социального развития, а также эф­фективность производства в масштабах всего общества зависят от соотношения между потреблением и накоплением, складывающего­ся в результате финансового распределения. Норма накопления определяет темпы и качество экономического роста. В не мень­шей степени темпы развития экономики зависят от внутренней структуры валового накопления. Эффективность инвестиций за­висит от удельного веса в них производственных капитальных вложений, их отраслевой, технологической и территориальной структур. В развитой рыночной экономике оптимизировать ин­вестиционный процесс помогает финансовый рынок, с помощью которого временно свободные финансовые ресурсы и сбережения направляются в наиболее эффективные объекты.

Изменение пропорций между потреблением и накоплением определяется не только конкретной экономической ситуацией на рынке, но и направленностью методов государственного финан­сового регулирования. Финансовое стимулирование инвестици­онной деятельности государством может осуществляться как пу­тем прямого государственного финансирования инвестицион­ных проектов, так и на основе создания льготных условий для негосударственных инвесторов, при этом используется сочетание налоговых и бюджетных методов регулирования. Льготные условия как финансовый стимул инвестиционной деятельности соз­даются путем полного или частичного освобождения от уплаты налогов по операциям, связанным с осуществлением инвестиций, и доходам, направляемым на капитальные вложения. Орга­низации могут получать инвестиционный налоговый кредит[66], уменьшать налогооблагаемую прибыль за счет ускоренной амор­тизации. В составе расходов бюджета может быть предусмотрен бюджет развития, предназначенный для кредитования, инвести­рования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Бюджетные средства могут быть привлечены для закупки обору­дования, в дальнейшем предоставляемого на основе лизинговых соглашений.

Долговременное повышение эффективности и масштабов производства возможно только на основе использования новейшей техники и технологии. В развитых странах в настоящее время поч­ти весь прирост производительности труда получают за счет соз­дания, освоения и внедрения новой техники и технологий.

Переход на рыночные отношения потенциально благоприят­ствует научно-техническому прогрессу (НТП). Однако для мак­симального раскрытия этого потенциала необходимы определен­ные условия, среди которых: превышение предложения над спросом на рынке традиционных товаров, отсутствие монопо­лизма производителей и разработчиков, наличие конкуренции (в том числе среди научных коллективов), защита интеллектуаль­ной собственности и т.д. Пока полностью в России такие условия , не созданы, поэтому нередко коммерческие интересы побуждают субъекты хозяйствования направлять свои ресурсы в сторону бо­лее легких и гарантированных способов увеличения прибыли,; экономя на расходах на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР). В связи с этим необходим поддерживаемый государством механизм финансового обеспечения и стимулирования НИОКР, работ по созданию и внедрению новой техники, изобретательству. Государственное участие в соз­дании такого механизма может осуществляться путем бюджетно­го финансирования научных разработок (в форме сметного фи­нансирования государственных научно-исследовательских организаций, субсидий и субвенций, бюджетных кредитов, оплаты государственного и муниципального заказа), а также создания льготных условий субъектам хозяйствования, действующим в области инноваций.

Сочетание различных налогово-бюджетных методов стиму­лирования НТП можно проследить на основе деятельности не­коммерческих организаций, созданных в форме научных фондов. В Российской Федерации, например, государство выступает уч­редителем Российского фонда фундаментальных исследований/. Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федерального фонда производственных ин­новаций и др.

Источником финансирования научных грантов, размещае­мых на конкурсных условиях данными фондами, являются бюджетные средства. Данные средства, полученные организациями осуществляющими научные разработки, не учитываются при определении налогооблагаемой прибыли. Фонды финансирования;; научных исследований могут создаваться органами государственной власти вместе с коммерческими организациями (например, Российский фонд технологического развития, фонды финанси­рования научно-исследовательских и опытно-контрукторских работ), при этом добровольные взносы коммерческих организа­ций в такие фонды полностью или частично уменьшают налого­облагаемую прибыль организаций (ст. 262 НК РФ).

Для ускорения научно-технического прогресса большое зна­чение имеют порядок распределения средств между отдельными этапами научных исследований, процессами разработки, создания, внедрения и освоения новой техники, способы концентра­ции средств на ключевых направлениях научно-технического прогресса и у тех научно-исследовательских и производственных коллективов и отдельных исследователей, которые добиваются наиболее крупных научно-технических достижений. В США принципиально важной мерой, усилившей влияние государства на инновационные процессы, стало принятие в 1981 г. закона об инновационных исследованиях малого бизнеса. Рассматривая науку в качестве основы прогресса промышленности и нацио­нальной экономики, закон наделил малый бизнес правами в по­лучении бюджетных субсидий на разработку инноваций[67].

Обязательной составной частью финансового механизма НТП является система материального стимулирования научно-технических достижений. Мощное воздействие Нобелевского фонда на мировую науку в немалой степени определяется разме­рами назначаемых им премий. В Российской Федерации авторам научных открытий, лауреатам государственных и именных пре­мий выплачиваются крупные денежные вознаграждения. При использовании патентов на изобретение размер вознаграждения автору устанавливается по соглашению сторон. Одним из инстру­ментов финансового регулирования данной сферы деятельности являются государственные пошлины на заявку, регистрацию и продление патента. Размер пошлин оказывает влияние на масш­табы изобретательской деятельности и сроки действия патентов.

Финансовое регулирование

Социальных процессов

Уровень и качество жизни людей, а также политическая и со­циальная стабильность зависят от доступности услуг, связанных с образованием, здравоохранением, культурой, социальным обслу­живанием, возможностью получения достойной заработной пла­ты и компенсацией ее утраты в результате потери трудоспособ­ности. В отчете Всемирного банка о мировом развитии[68] среди пяти основных задач современного государства названа задача финансирования базовых социальных услуг и инфраструктуры, а также обеспечение социальной безопасности.

В статье 7 Конституции РФ определено, что российское госу­дарство является социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свобод­ное развитие человека. Все современные учебники по экономи­ческой теории определяют, что повышение благосостояния насе­ления — главная цель экономической политики государства, в том числе финансовой. Для реализации основных жизненно важ­ных социальных гарантий (таких как право на труд и защита от безработицы; право на государственную защиту материнства, от­цовства, детства, семьи; социальное обеспечение при утрате трудоспособности или потере кормильца; право на жилище, на охра­ну здоровья и медицинскую помощь; на образование) предусмот­рены специальные финансовые механизмы. Социальная ста­бильность как условие экономического развития предполагает отсутствие резкого расслоения общества, поэтому государствен­ное финансовое регулирование социальных процессов также направлено на нивелирование разницы в уровне доходов отдель­ных социальных групп.

Финансовыми методами воздействия на социальные процессы являются:

1) финансирование гарантированных государством прямых денежных выплат гражданам (пенсии, пособия, стипендии, ком­пенсации, субсидии, денежная материальная помощь);

2) финансирование льгот отдельным категориям граждан при оплате или получении товаров и услуг;

3) государственная финансовая поддержка жизненно важных отраслей экономики, ориентированных на производство потре­бительских товаров и услуг первой необходимости;

4) налоговое регулирование доходов граждан и юридических лиц (дифференциация налоговых ставок, налоговые льготы, в том числе направленные на стимулирование благотворительной деятельности);

5) бюджетное финансирование учреждений социальной сфе­ры (образование, здравоохранение, культура, социальное обслу­живание), а также государственная поддержка других некоммер­ческих организаций, действующих на рынке подобных услуг для обеспечения их доступности населению;

6) финансовое стимулирование создания новых рабочих мест, а также начала индивидуальной предпринимательской деятель­ности, финансирование общественных работ;

7) государственное финансовое регулирование рынка жилья;

8) содействие развитию финансового рынка, участники кото­рого ориентированы на «мелких» (с точки зрения размеров на­коплений) вкладчиков, инвесторов, страхователей, создание специального механизма защиты их интересов.

В Российской Федерации за счет средств бюджетов разных уровней и государственных социальных внебюджетных фондов финансируются выплаты, называемые социальными трансфер­тами:

• пенсии по старости, потере кормильца, инвалидности, за выслугу лет;

• пособия при временной и постоянной нетрудоспособнос­ти, на детей, на погребение, по безработице, вынужденным миг­рантам;

• стипендии студентам, в том числе социальные стипендии студентам из малоимущих семей;

• жилищные субсидии;

• материальная помощь малоимущим гражданам.

Большая часть социальных выплат регулируется федераль­ным законодательством, в то время как сами выплаты нередко производятся по месту жительства или работы их получателей, в том числе и через исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время реализация отдельных федеральных законодательных актов, связанных с социальной защитой граждан в субъектах Российской Федерации, обеспечивается через Фонд компенсации в составе федерального бюджета, средства которого в виде субсидий и суб­венций направляются в региональные бюджеты. Субъекты Рос­сийской Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета, проводят самостоятельную социальную политику, предусматривая дополнительные надбавки к федераль­ным выплатам с учетом региональной специфики (например, доплаты пенсионерам в Москве), которые финансируются из региональных и местных бюджетов. В условиях разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Рос­сийской Федерации и муниципальными образованиями большое значение отводится вопросам, связанным с обязательствами по социальным гарантиям. Поэтому в проектах федеральных зако­нов, подготовленных Правительством Российской Федерации, планируется четко обозначить социальные гарантии, определяе­мые и реализуемые на федеральном, региональном и местном уровнях.

Извечной дилеммой финансового регулирования социальных процессов является выбор между денежными выплатами и пре­доставлением бесплатных или частично оплачиваемых услуг, т. е. социальных льгот. В теории отдается предпочтение денежным выплатам, так как они дают возможность выбора использования денежных средств на те или иные цели, что в большей степени отвечает рыночным принципам, кроме того, денежная выплата, как правило, адресна, поэтому более эффективна. В то же время неэквивалентная замена льгот компенсационными выплатами может ухудшить жизненный уровень граждан. Другие примеры, доказывающие нецелесообразность замены льготы денежными выплатами связаны с несовпадением общественных и личных предпочтений. Например, в рамках оптимизации системы соци­альных льгот Правительство Российской Федерации предусмат­ривает замену гарантий бесплатного получения специального профессионального образования детям-сиротам денежными выплатами, это вызывает очень большие опасения, что талантли­вые воспитанники детских домов, вступая в самостоятельную жизнь, будут использовать денежные выплаты не для получения образования, а на другие цели. Специальные государственные программы, включающие социальные льготы и специальные выплаты ветеранам войн, инвалидам, детям-сиротам или другим социальным группам, финансируемые из федеральных (или центральных) бюджетов, существуют во многих европейских странах.

Общим направлением реформирования социальной сферы в Российской Федерации является отказ от многочисленных соци­альных льгот (по разным источникам, на начало 2004 г. число льгот достигло 400) и их замена денежными компенсациями. Сложность реализации социальных льгот связана в Российской Федерации и с тем, что они «разбросаны» по различным законо­дательным актам, нередко без четкого указания источника их фи­нансирования.

Предоставление социальных льгот основано, как правило, на бюджетном субсидировании поставщика услуг. Нет общего пра­вила принятия решения о целесообразности такого субсидирова­ния: например, в городах с одинаковой численностью населения, расположенных на территории государств с примерно одинако­вым уровнем экономического развития, услуги городского транс­порта могут субсидироваться из городского бюджета (например, все крупные города в Канаде), а могут полностью оплачиваться пассажирами (например, Сингапур). Бюджетное субсидирование производства товаров и услуг — это одна из форм государственной финансовой поддержки отраслей, производящих потребительские товары и товары первой необходимости наряду с налоговыми льготами, а также государственными и муниципальными заказа­ми. Примером использования механизма государственного заказа является закупка во многих субъектах Российской Федерации продовольственных товаров с целью предотвращения резких ко­лебаний цен на них — это одновременно и мера поддержки пот­ребителя услуг, и производителя.

Одним из основных методов сглаживания дифференциации доходов разных социальных групп, обеспечения доступности жизненно важных товаров и услуг является налоговое регулирова­ние. В современной экономической литературе, в том числе зарубежной, одной из важнейших задач государственных финансов называют распределение доходов и имущества (так называемая дистрибутивная функция). В целях предотвращения резких раз­личий в уровне жизни отдельных социальных групп практически во всех странах мира используется прогрессивная система налого­обложения доходов граждан с установлением необлагаемого уров­ня доходов, равного прожиточному минимуму. В отдельных стра­нах обложению подоходным налогом подлежат также и некото­рые социальные выплаты, например в США — пенсионные. Эту же цель, а также цель создания равных условий начинающим предпринимателям преследует сохранение высоких ставок налога на наследуемое имущество. В Российской Федерации отказались от использования прогрессивной шкалы при налогообложении доходов физических лиц, хотя отдельные виды доходов (напри­мер, выигрыши в лотереи) облагаются по более высокой ставке налога, ставка налога на наследуемое имущество также достаточ­но высока. Зато для стимулирования работодателей в увеличении официально декларируемой заработной платы применяется рег­рессивная шкала ставок единого социального налога.

Стимулами производства недорогих товаров и услуг первой необходимости могут быть налоговые льготы их производителям. Так, например, в Российской Федерации от обложения налогом на добавленную стоимость освобождено производство и реализа­ция протезно-ортопедических изделий, сырья и материалов для их изготовления и полуфабрикатов к ним; технических средств, которые могут быть использованы для профилактики инвалид­ности или реабилитации инвалидов; очков, линз и оправ для очков; медицинских услуг, а также услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми; услуг по содержанию детей в дош­кольных учреждениях, проведению занятий с несовершеннолет­ними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студи­ях и др. Более низкая ставка НДС (10% по сравнению с действующей ставкой 18% для всех других товаров и услуг) установлена для производства продуктов питания, детских товаров, некото­рых видов лекарств. К сожалению, нельзя привести большое чис­ло примеров, иллюстрирующих льготы по налогу на прибыль для производства товаров первой необходимости и оказания соци­альных услуг — налоговое законодательство Российской Федера­ции установило единый порядок исчисления налога на прибыль всеми организациями: и коммерческими, и некоммерческими.

Налоговые методы регулирования социальных процессов связаны также со стимулированием благотворительной деятель­ности физических и юридических лиц, а также установления до­полнительных к государственным гарантиям выплат, которые осуществляет работодатель в пользу своих работников (добро­вольное медицинское страхование, дополнительное пенсионное обеспечение, оплата образовательных услуг, услуг, связанных с поддержанием здоровья, дополнительные выплаты женщинам, имеющим детей, и т.п.). Российским налоговым законодательством освобождается от уплаты НДС передача товаров и имуще­ства в благотворительных целях. Организации, а также граждане, получающие имущество в благотворительных целях, не отражают эти поступления как доход, учитываемый в целях обложения со­ответственно налогом на прибыль организаций и налогом на до­ходы физических лиц. Работодатели, производящие социальные выплаты или оплату социальных услуг в пользу своих работников из чистой прибыли, могут уменьшить на данную сумму единый социальный налог (это касается, например, дополнительного пенсионного обеспечения). По оплаченным самим гражданином образовательным и медицинским услугам, в том числе в пользу членов его семьи, предусмотрены социальные вычеты по налогу на доходы физических лиц. В налоговом законодательстве Рос­сийской Федерации, к сожалению, не получила большого рас­пространения зарубежная практика уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль организаций и доходы физических лиц на сумму расходов, связанных с благотворительной деятельностью. Это вызвано распространенной российской практикой подмены реальной благотворительности схемами минимизации налоговых платежей.

Образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере культуры и искусства, мероприятия по социальному обслуживанию (в соответ­ствии с российским законодательством это услуги детских домов интернатов, интернатов для пожилых граждан и т.п.) могут осуществляться за счет трех основных источников финансирования:1) бюджетные средства и/или средства социального страхования,2) средства населения, 3) средства работодателей, спонсоров и благотворителей[69]. Соотношение между этими источниками оп­ределяется национальными особенностями и моделью рыночной экономики. Например, во Франции в настоящее время большая часть расходов на высшее образование (включая образование иностранных студентов) финансируется за счет бюджета цент­рального правительства (такие расходы составляют до 25% его расходов), а в США высшее образование преимущественно плат­ное, исключение составляют государственные стипендии особо одаренным студентам.

XX в. характеризовался переходом во многих государствах от платных образовательных и медицинских услуг к полностью или частично бесплатным для населения[70]. В Российской Федерации с 1990-х гг. происходит обратный процесс: появились и расширя­ются платные социальные услуги. В настоящее время наиболее острой задачей стоит поиск оптимального соотношения между источниками финансирования таких услуг: с одной стороны, оказание большого объема бесплатных услуг требует соответству­ющего уровня доходов бюджета, что предполагает достаточно вы­сокое налоговое бремя для предпринимателей и населения, с другой стороны, расширение платных услуг таит опасность сни­жения общего уровня культуры, образования и здоровья. Выбор между платными и бесплатными социальными услугами связан также с проблемой дифференциации доходов разных социальных групп. Считается, что большое количество бесплатных социаль­ных услуг и социальных льгот усиливает социальную напряжен­ность, так как больший объем услуг получают граждане с наи­большим уровнем доходов, имеющие доступ и к платным, и к бесплатным услугам. Проблема выбора между теми и другими — это также проблема их качества. Российская практика показыва­ет, что расширение платных услуг не всегда означает повышение уровня обслуживания, хотя одним из важнейших условий его достижения является достаточность объема финансирования.

Следует отметить, что могут быть разные варианты сочетания источников финансирования социальных услуг. Например, обра­зовательные услуги могут оплачиваться населением, но за счет банковского кредита (гарантии по которому или субсидии для обеспечения льготного процента выдает государство или муни­ципальное образование). В США медицинские услуги малоиму­щим и пенсионерам оплачиваются государством за счет взносов на социальное страхование по специальным программам, а рабо­тающим — страховой компанией, в которую работодатель осуще­ствляет обязательные взносы по форме, но выбор программы медицинского страхования доброволен. Поэтому тарифы взносов дифференцированы в зависимости от перечня услуг, включенных в программу медицинского страхования. Кроме того, многообра­зие форм финансового обеспечения социальных услуг связано с возможностью разных пропорций финансирования из бюджетов разных уровней. Для большинства стран общей тенденцией явля­ется большой удельный вес социальных расходов территориаль­ных бюджетов (в федеративных государствах — региональных и местных бюджетов).

Государственное финансовое регулирование занятости населе­ния. Рыночная экономика отличается цикличностью, сопровож­даемой в периоды экономического спада и стагнации ростом без­работицы. Он может происходить и без проявления кризисных явлений, когда внедрение новых технологий, более совершенно­го оборудования содействует сокращению рабочих мест. Пробле­ма занятости может носить локальный характер, особенно это ак­туально для Российской Федерации, так как со времен админист­ративно-командной системы управления во многих городах сохранились так называемые «градообразующие» предприятия, незначительное ухудшение финансово-хозяйственного положе­ния которых создает большие социальные проблемы для населе­ния города.

Государство может проводить активную и пассивную политику на рынке труда. Пассивная политика предполагает меры, свя­занные с компенсацией потери заработка, — выплата пособия по безработице, выплата материальной помощи для малоимущих, когда заканчивается срок действия выплаты пособия по безрабо­тице. Активная государственная политика занятости населения . связана с созданием или стимулированием создания новых рабочих мест и организацией общественных работ. В США при создании новых рабочих мест работодатели освобождаются от уплаты взносов на социальное страхование по безработице. В Российс­кой Федерации в отдельных регионах используется так называе­мый механизм квотирования рабочих мест для социально уязви­мых групп населения (инвалидов, подростков), при котором ра­ботодатели, не соблюдающие соответствующей квоты (не создающие рабочих мест для указанных категорий граждан), пе­речисляют обязательные платежи органам, ответственным за по­литику занятости в регионе. До 2001 г. в нашей стране и актив­ные, и пассивные мероприятия в области занятости населения финансировались из Государственного фонда занятости населе­ния Российской Федерации. После его упразднения выплата по­собий по безработице осуществляется за счет средств федераль­ного бюджета, а активные мероприятия (содействие созданию новых рабочих мест, началу предпринимательской деятельности, организация общественных работ) — за счет средств региональ­ных и местных бюджетов.

Одной из мер решения социальных вопросов, связанных с политикой занятости, является создание условий для начала предпринимательской деятельности безработным. С этой целью во многих странах действует механизм льготного кредитования для начала предпринимательской деятельности. Льготное креди­тование обеспечивается бюджетным субсидированием ставки по банковскому кредиту или государственным содействием разви­тия обществ взаимного кредитования. Подобная практика суще­ствует и в Российской Федерации, но ее нельзя считать общера­спространенной.

Государственное финансовое регулирование рынка жилья. В Рос­сийской Федерации государство гарантирует гражданам право на жилье. Создание рынка жилья в нашей стране является необхо­димым условием функционирования рынка трудовых ресурсов, предполагающего достаточную мобильность населения. Доступ­ность приобретения жилья важна также для решения демографи­ческих проблем (повышение рождаемости).

Реализация конституционных гарантий достигается строи­тельством за счет бюджетных средств муниципального жилья и его предоставления малообеспеченным гражданам, а также соз­данием механизма приобретения населением жилья через бюд­жетное субсидирование (сейчас бюджетные субсидии для строи­тельства или приобретения жилья предоставляются военнослу­жащим).

Большое значение для обеспечения населения жильем в на­шей стране имеет развитие ипотечного кредитования. Государ­ственное финансовое регулирование данного процесса может осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий по банковским ипотечным кредитам, бюджетного субсидирования ссудного процента, а также долевого участия бюд­жетных средств в финансировании строительства жилья наряду со средствами частных инвесторов. Как правило, государствен­ное участие в ипотечных программах осуществляется органами власти субъектов РФ.

На федеральном уровне в рамках пенсионной реформы в це­лях организации пенсионных накоплений предусмотрена воз­можность инвестирования средств для финансирования накопи­тельной части трудовой пенсии в ипотечные ценные бумаги, таким образом, возможно одновременное решение двух социаль­ных проблем: обеспечение финансовыми ресурсами жилищного строительства и организация накоплений для увеличения пенси­онных выплат (но есть и большой риск, когда невыполнение од­ной программы повлечет за собой невыполнение другой). Государ­ственное финансовое регулирование рынка жилья осуществляет­ся также на основе налогового механизма путем предоставления льгот по налогу на прибыль, налогу на имущество организаций, налогу на доходы физических лиц при осуществлении жилищных инвестиций.

Степень развития и устойчивость рынка финансовых услуг оп­ределяют возможность роста индивидуальных накоплений, ко­торые являются не только источником дополнительных доходов, но и источником компенсации утраты заработной платы и дру­гих основных источников доходов (это можно рассматривать как самострахование). Зарубежный опыт показывает, что развитость рынка финансовых услуг и наличие механизма обеспечения его устойчивости дают возможность относительно безболезненно снижать государственные социальные гарантии по пенсиям и пособиям. Отечественная практика также свидетельствует о том, что даже в условиях высоких социальных гарантий в СССР граждане охотно прибегали к индивидуальным накоплениям в сберкассах и страховым услугам (следует признать, что их необходимость частично была вызвана товарным дефицитом). Особен­ностью становления и развития российского финансового рынка была его ориентация на так называемых корпоративных клиентов (организаций разных сфер деятельности). Только в последнее время кредитные организации, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестицион­ные фонды стали ориентироваться на физических лиц. Невы­полнение государством своих обязательств по вкладам, ценным бумагам, неудачный опыт инвестирования средств в начале 1990-х гг. не позволяет пока рассматривать индивидуальные на­копления как серьезную альтернативу государственным соци­альным выплатам в РФ. В настоящее время в условиях пенсион­ной реформы граждане получили возможность выбирать между государственным и негосударственным управлением инвестиро­вания средств для выплаты накопительной части трудовой пен­сии, но отсутствие «историй» большинства управляющих компа­ний и негосударственных пенсионных фондов привело к тому, что большинство граждан выбирают государственную форму организации пенсионных накоплений.

Общая оценка эффективности всей совокупности методов финансового воздействия на социальные процессы может быть произведена на основе показателей, свидетельствующих о дифференциации доходов граждан, изменении реальных доходов населения и социального состава общества, продолжительности жизни населения, индекса рождаемости (смертности).

Государственное финансовое регулирование социальных процессов требует ответа на вопрос, есть ли противоречие между государственной поддержкой малоимущих, попыткой выравни­вания уровня доходов отдельных социальных групп, с одной сто­роны, и мерами по обеспечению экономического роста — с дру­гой. Высокий уровень государственных социальных гарантий в экономической литературе получил название патернализма. Об­щей тенденцией для экономически развитых стран в настоящее время является отход от такой политики. Считается, что в усло­виях глобализации страна может быть конкурентоспособной при производстве относительно дешевой продукции и услуг, а высокий уровень социальных гарантий предполагает высокий уровень налогов и стоимости рабочей силы[71], что в конечном счете удоро­жает стоимость товаров и услуг. Спорность такого положения до­казывают страны, имеющие высокую долю расходов на социаль­ные цели и взносов на социальное страхование, но в рейтинге конкурентоспособности с точки зрения инвестиционной прив­лекательности[72] занимающие одно из первых мест. Примерами та­ких стран являются Финляндия, Швеция, имеющие наиболее высокий рейтинг по 220 индексам, используемым для оценки конкурентоспособности (соответственно 84,35 и 76,19 балла в 2002 г.[73], при этом Финляндия традиционно занимает второе мес­то после США (100 баллов)), затраты государства на социальную защиту составляют в этих странах соответственно 38,97 и 40,05% к ВВП[74], а начисления работодателей на оплату труда по социальному страхованию — 22 и 30,96%[75]. Указанные страны опережают по сводным показателям Австралию (рейтинг в 2002 г. — 74,11 балла), в которой наиболее низкая доля расходов государства на социальную защиту (11% к ВВП), и отсутствуют обязательства работодателя по уплате вносов на социальное страхование.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение финансового регулирования.

2. Как связаны между собой понятия «финансовое регулиро­вание» и «финансовое стимулирование»?

3. Каковы объекты государственного финансового регулиро­вания?

4. Назовите формы и методы государственного финансового регулирования.

5. Какие основные финансовые инструменты воздействия го­сударства на экономику применяются в странах с развитой рыночной экономикой?

6. Назовите основные финансовые инструменты борьбы с мо­нополизмом производителей.

7. Каковы основные методы финансового регулирования со­циальных процессов?

8. В чем преимущества социальных выплат перед социальны­ми льготами?

9. Назовите основные направления финансового регулирова­ния социальных процессов.

10. Какие показатели позволяют оценить эффективность ис­пользования методов финансового регулирования социальных процессов?