Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления
Отзыв депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, являясь формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в тоже время является и формой ответственности их перед населением и избирателями.
Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 24) определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.
Следует отметить, что институт отзыва существовал в советский период как один из принципов представительной системы народовластия. Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: если сохранить отзыв, не исключено его использование как средства борьбы с политическими противниками – мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица. Однако довольно скоро стало ясно: в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц много изъянов, не имеющих никакой политической окраски. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать, добросовестно относится к своему долгу, даже если у него не все получается, нельзя применять такую меру, как отзыв. Но когда становятся очевидными такие явления, как неучастие избранного депутата в работе представительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий, уклонение от встреч с избирателями, использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов и т.п.), тем более серьезные правонарушения, не может быть оснований для уклонения депутата, иного выборного лица от юридической ответственности, в этом случае допустимо прибегнуть и к отзыву[211].
Отзыв выборного лица местного самоуправления – принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, выборного должностного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования. Институт отзыва – это специфический институт народовластия в процессе осуществления местного самоуправления, выражающий взаимоотношения выборных лиц с избирателями, являющийся формой ответственности их пред населением[212].
Необходимо обратить внимание на тот факт, что институт отзыва по своей природе присущ только лишь мажоритарной избирательной системе. Именно она обеспечивает прямую связь избирателей и кандидатов и впоследствии обратную связь депутатов со своими избирателями. Поэтому, при использовании пропорциональной, как впрочем и смешенной, избирательных систем формирования представительных органов публичной власти, институт отзыва не применяется либо применяется с особыми основаниями и ограничениями. Вследствие этого, 20 марта 2011 года[213] в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены изменения, согласно которым «если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется»
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Такими основаниями могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Инициатива, как и само голосование по отзыву выдвигается в том же порядке, что и для проведения местного референдума с некоторыми особенностями, поэтому и сам отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления можно представить как последовательность определенных процедур:
1) возбуждение инициативы и определение оснований отзыва,
2) сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву,
3) назначение голосования по отзыву,
4) агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. Лицо, в отношении которого возбуждается отзыв, вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться за отзыв или против отзыва депутата, выборного должностного лица,
5) голосование по отзыву,
6) определение результатов голосования.
Депутат, член выборного органа или выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
К сожалению, новый закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не учел важнейшую правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений Конституционный суд РФ указал, что за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано[214]. Как видно, новый закон данную правовую позицию Конституционного Суда РФ не воспринял, указав несколько иную формулировку о необходимой численности проголосовавших за отзыв.
Надо заметить, что в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П было сформулировано много значимых правовых позиций по вопросу отзыва выборных лиц местного самоуправления. Так, очень важным является сформулированное Конституционным Судом положение о недопустимости введения облегченной процедуры отзыва. Конституционным Судом затрагиваются и весьма важные вопросы, связанные с основаниями отзыва. В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
Конституционный Суд указал, что на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо местного самоуправления должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Лица, инициирующие процедуру отзыва, должностные лица, ответственные за организацию заседания представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва[215].
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и принятые решения подлежат официальному опубликованию.