Разграничение предметов ведения по вопросам гос службы в субъектах РФ

СОСТАВ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО УРОВНЮ БАЗОВОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ВЕТВЯМ ВЛАСТИ в 2004 году

	В % от численности работников по соответствующей ветви власти	В % от числа лиц с высшим профессиональным образованием по соответствующей ветви власти
имели профессиональное образование	не имели профессио- нального образо-вания	справочно из числа лиц с высшим профессиональным образованием имели
высшее	среднее	2 и более высших образо-вания	после- вузовское образование	ученую степень
кандидата наук	доктора наук
Все государственные должности гражданской службы и должности субъектов Российской Федерации	83,6	14,7	1,7	10,7	3,0	2,6	0,3
в том числе в:
органах законодательной власти	90,7	7,7	1,6	23,9	6,4	5,9	0,9
органах исполнительной власти	84,6	14,1	1,3	10,2	3,0	2,6	0,3
органах судебной власти	71,2	23,3	5,5	6,9	0,4	0,5	0,1
других государственных органах	86,1	13,2	0,7	13,6	3,5	2,2	0,1
Все выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы	67,8	29,1	3,1	7,0	1,5	0,7	0,1

Разграничение предметов ведения по вопросам гос службы в субъектах РФ.

С принятием Федеральных законов «О системе государственной службы РФ» и «О государственной гражданской службе РФ» под­ход к распределению компетенции между федерацией и ее субъек­тами относительно региональной государственной службы вновь был изменен. Центральная идея концепции реформирования госу­дарственной службы - создание единой системы государственной службы, усиление унификации ее организации и правового регули­рования. Генеральное направление внутренней дифференциации системы государственной службы связано с подразделением ее на виды (военную, правоохранительную, гражданскую), а не на феде­ральный и региональный уровни. Государственной службе субъек­тов РФ отводится роль не более чем подвида, территориального компонента гражданской службы - одного из видов единой систе­мы государственной службы Российской Федерации.

Предмет ведения государственной службы разделен на две час­ти: правовое регулирование и организация. В отличие от предметов ведения других отраслей (например, трудового, административного законодательства) государственная служба включает в себя не только правотворческие полномочия (нормативное правовое регу­лирование), но и полномочия по практической организации службы и управлению ею (определение структуры и штатов государствен­ных органов, их материально-техническое обеспечение и финанси­рование, подбор, расстановка кадров и управление ими).

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - к веде­нию субъектов Российской Федерации.

В сфере правового регулирования и организации региональной государственной службы произошло перераспределение компетен­ции в пользу федерального центра: ряд существенных полномочий, которые ранее реализовали субъекты РФ, теперь закреплен за орга­нами государственной власти РФ.

Так, исключительно на федеральном уровне устанавливаются:

общая классификация должностей и классных чинов граждан­ской службы, которым должны соответствовать должности и клас­сные чины гражданской службы субъектов федерации;

правовое положение (статус) государственного гражданского служащею субъекта Российской Федерации, в том числе ограниче­ния, запреты, обязательства, требования к служебному поведению;

порядок поступления на государственную службу и проведения конкурса;

условия служебных контрактов, сроки и порядок их заключе­ния, а также основания и порядок прекращения их действия;

предельный возраст пребывания на государственной службе;

правила обработки, хранения и передачи персональных данных гражданских служащих, порядок ведения Сводного реестра граж­данских служащих;

общие условия прохождения гражданской службы, порядок проведения аттестации, сдачи квалификационного экзамена, при­своения и сохранения классных чинов;

структура и виды денежного содержания, размеры надбавки за выслугу лет, общие правила формирования фонда оплаты труда;

виды государственных гарантий на гражданской службе;

правила исчисления стажа гражданской службы;

виды поощрений и дисциплинарных взысканий, порядок их на­ложения;

общие условия профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих;

ответственность за нарушение законодательства о государст­венной гражданской службе;

порядок разрешения конфликтов интересов и рассмотрения ин­дивидуальных служебных споров.

По содержанию все полномочия субъектов РФ в сфере правово­го регулирования и организации региональной государственной службы можно подразделить на три группы.

В Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" в самом общем виде она определена - сформулированы полномочия субъектов Федерации:

- должности государственной службы в субъекте Российской Федерации учреждаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 8);

- квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы субъектов Российской Федерации устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 8);

- реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 9);

- переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 11); и т.д.

К первой группе относятся полномочия по регламентации от­дельных вопросов организации и прохождения государственной службы в субъекте РФ. Законодатель субъекта РФ учреждает должности гражданской службы субъекта, устанавливает квалифи­кационные требования к стажу или опыту работы по специально­сти, утверждает реестр должностей государственной гражданской службы субъекта, определяет порядок присвоения классных чинов государственной гражданской службы субъекта РФ государствен­ным служащим, занимающим высшие и главные должности.

Во вторую группу входят полномочия по регулированию соци­ально-экономических условий труда (службы). Субъекты Россий­ской Федерации устанавливают размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских служащих, определяют по­рядок их индексации, порядок формирования фонда оплаты труда, утверждают перечень должностей, по которым предусмотрен осо­бый порядок оплаты труда. Сюда же входит регулирование порядка и условий предоставления гражданским служащим дополнительно­го отпуска за ненормированный рабочий день, размеров единовре­менных выплат и поощрений, порядка и условий командирования служащих, возмещения им дополнительных расходов в связи с пе­реездом, случаев, порядка и размеров выплат по обязательному государственному страхованию, условий транспортного обслужи­вания, выдач единовременных субсидий на приобретение жилой площади.

Третью, наиболее обширную группу образуют полномочия ор­ганизационно-распорядительного и финансово-хозяйственного ха­рактера, связанные с определением структуры органов, где преду-ематрпилеки региональная гражданская служба, с ее управлением и развитием, финансированием и материально-техническим обес­печением. Субъекты РФ определяют общий контингент служащих, учреждают должности государственной гражданской службы, рас­пределяют их по группам и (или) категориям, создают кадровый резерв и обеспечивают ег,о эффективное использование, организуют подбор, расстановку, ротацию, учет кадров гражданских служащих, их профессиональное обучение. К их полномочиям относятся учре­ждение органов управления гражданской службой, координация кадровой политики государственных органов, вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе; разработка и реализация региональных программ реформи­рования и развития государственной службы.

После реформы сфера нормотворческой деятельности субъектов РФ заметно сократилась. Если ранее они фактически самостоятельно регулировали условия и порядок проведения конкурса, аттестации, исчисления стажа государственной службы, пенсионного обеспече­ния служащих, вправе были устанавливать дополнительные соци­альные гарантии, льготы и поощрения, то теперь соответствующие полномочия либо полностью исключены из их компетенции, либо существенно урезаны. Так, условия и порядок проведения конкурса и аттестации, правила исчисления стажа государственной службы, порядок ведения личных дел и реестров гражданских служащих бу­дут регулироваться уже не законодательством субъектов РФ, а ука­зами Президента РФ. Государственное пенсионное обеспечение гра­ждан, проходивших государственную службу, и членов их семей должно будет осуществляться в порядке и на условиях, установлен­ных федеральным законом.

Имеющиеся у субъектов РФ полномочия в сфере регулирования региональной государственной службы становятся все более вто­ричными, производными. Как правило, они могут реализоваться лишь на основании или с учетом норм федерального законодатель­ства, а потому само региональное регулирование не может быть опережающим (оно должно иметь только дополняющий и после­дующий характер).Например, реестр должностей гражданской службы субъекта РФ должен соответствовать не только общей классификации должностей гражданской службы, но и структуре государственных органов, наименованиям, категориям и группам должностей, установленных Реестром должностей федеральной гражданской службы.

Уже отмечалось, что в сфере государственной службы многие субъекты РФ создали обширную базу законодательных актов. В этом плане можно было говорить об опережающем законода­тельном регулировании государственной службы на уровне субъ­ектов РФ. По новому федеральному законодательству о граждан­ской службе ряд полномочий, которые требовали для реализации исключительно законодательного регулирования (утверждение реестров должностей, определение размеров денежного содержа­ния, предоставление дополнительных отпусков и фугах социальных гарантий), теперь могут осуществляться и на подзаконном уровне. Например, реестр должностей гражданской службы Сверд­ловской области будет утверждаться не областным законом, а ука­зом Губернатора.

В дореформенный период сложился сравнительно мягкий ре­жим совместного ведения, при котором на федеральном уровне реализовались только рамочные полномочия: устанавливались ос­новы правового регулирования, принципы, гарантии прав граждан, определялись общие направления совместной законодательной деятельности Российской Федерации и субъектов РФ и принима­лись федеральные нормативные правовые акты, направленные на реализацию полномочий РФ по регулированию только федераль­ной государственной службы. У субъектов Российской Федерации имелись достаточно широкие полномочия по самостоятельному регулированию региональной государственной службы, формиро­ванию своей, относительно автономной системы законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе в порядке опе­режающего регулирования.

Сегодня режим совместного ведения становится более жестким -субъекты РФ вправе реализовать только те полномочия, перечень которых (исчерпывающий) указан в федеральном законе. В иссле­дованиях по конституционному праву отмечается, что такой способ регулирования предметов совместного ведения, когда все сущест­венные вопросы регулируются федерацией, а на региональный уровень делегируются лишь отдельные полномочия по усмотрению Федерального центра, получает широкое распространение . Очевидно чтои в области правового регулирования региональной гражданской службы сконструированартакая же модель разграни­чении совместного ведения и полномочий между РФ и ее субъекта­ми. Это требует кардинального пересмотра сложившейся струк­туры и содержания регионального законодательства о граждан­ской службе.

В данной структуре можно выделить три вида нормативных правовых актов. Главенствующую роль здесь сегодня играют законы о государ­ственной службе - комплексные законодательные акты, регули­рующие организацию и условия прохождения государственной службы соответствующего субъекта РФ. Законы о государственной службе были приняты практически во всех субъектах федерации. В отдельных регионах принимались даже кодексы (Кодекс област­ных государственных должностей Иркутской области, Кодекс го­сударственной службы Сахалинской области, Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной службе).

Следующий вид нормативных правовых актов - законы субъек­тов РФ по отдельным вопросам организации и условий прохождения службы: о реестре государственных должностей, об органах по во­просам государственной службы, о конкурсе, об аттестации, о кад­ровом резерве, стаже государственной службы, денежном содержа­нии государственных служащих, соотношении должностей государ­ственной и муниципальной службы, квалификационных разрядах, пенсионном обеспечении служащих, о порядке предоставления го­сударственными служащими сведений о доходах и имуществе, воз­мещении вреда здоровью и имуществу служащих.

Последний - подзаконные нормативные правовые акты высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов РФ, принимаемые по вопросам денежного содержания, порядка веде­ния личных дел, условий командирования служащих, статуса орга­нов по управлению государственной службой и т. д.

В период, когда государственная служба субъектом РФ считалась находящейся в их ведении, а на федеральном уровнеустанав­ливались только основы ее правового регулирования, обоснован­ность существования столь развернутой системы регионального законодательства о государственной службе не вызывала сомне­ний. Некоторые авторы даже предлагали их систематизировать и принять во всех субъектах РФ кодексы государственной службы¹. Однако в современных условиях, когда субъекты РФ имеют в этой сфере лишь отдельные, фрагментарные полномочия, многие из на­званных законодательных актов становятся ненужными. Очевидно, что значительная их часть уже находится вне сферы региональной законотворческой компетенции, и потому они должны быть при­знаны утратившими силу. Таковы, в частности, законы о конкурсе, об аттестации, о стаже государственной службы, о пенсионном обеспечении служащих.

В новой редакции, учитывающей новеллы федерального зако­нодательства, должны быть приняты законы о реестрах должностей гражданской службы, законы или иные нормативные правовые ак­ты о денежном содержании, об органах управления государствен­ной гражданской службой субъектов РФ. Вместо закона о квали­фикационных разрядах может быть принят закон о порядке при­своения классных чинов государственным служащим, занимающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта РФ. Порядок предоставления гражданскими служащими субъекта РФ сведений о доходах и имуществе, являющихся объектами налого­обложения, а также об обязательствах имущественного характера, должен регулироваться не законом, а подзаконным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Нецелесообразным, на наш взгляд, становится принятие субъек­тами РФ общих законов о государственной службе, а тем более ко­дексов государственной службы. Большая часть содержащегося в них нормативного материала будет воспроизводить нормы феде­рального законодательства¹, а по тем отдельным вопросам, которые субъекты РФ сегодня вправе регулировать, уместнее принимать конкретные законы и подзаконные нормативные акты.

На основе анализа правотворческой компетенции субъектов РФ в области правового регулирования региональной государственной службы, установленной Федеральными законами «О системе госу­дарственной службы РФ» и «О государственной гражданской службе РФ», можно предложить следующий перечень норматив­ных правовых актов законодательства субъектов РФ о государст­венной гражданской службе:

закон или иной нормативный правовой акт об утверждении рее­стра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;

законы или иные нормативные правовые акты об учреждении должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;

закон о квалификационных требованиях к стажу государст­венной гражданской службы и стажу (опыту) работы по специ­альности;

закон о порядке присвоения классных чинов по высшим и глав­ным должностям государственной гражданской службы;

нормативный правовой акт об устаноилснии ОКЛАДаденежною содержания;

закон о бюджете субъекта РФ, в котором предусматриваются расходы на финансирование государственной гражданской службы;

закон или иной нормативный правовой акт о бюджетном про­цессе, в котором необходимо установить порядок увеличения (ин­дексации) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы;

нормативный правовой акт об утверждении перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда;

нормативный правовой акт об утверждении порядка формиро­вания фонда оплаты труда государственных гражданских служа­щих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих

должности, не являющиеся должностями государственной граж­данской службы субъекта РФ;

нормативный правовой акт об утверждении положения о пред­ставлении сведений о полученных гражданским служащим субъ­екта РФ доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обяза­тельствах имущественного характера гражданского служащего субъекта РФ;

нормативный правовой акт о порядке и условиях предоставле­ния ежегодного

нормативный правовой акт о порядке и условиях возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и чле­нов его семьи в другую местность при переводе гражданского слу­жащего в другой государственный орган;

нормативный правовой акт о порядке и условиях транспортно­го обслуживания государственных гражданских служащих субъ­екта РФ;

нормативный правовой акт о порядке и условиях получения гражданскими служащими субъекта РФ единовременной субсидии на приобретение жилой площади;

закон или иной нормативный правовой акт о порядке и условиях выплаты гражданским служащим субъекта РФ единовременного поощрения;

нормативныйправовой акт о порядке заключения договоров на Обучениемежду государственными органами субъекта РФ и граж­данами с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

закон или иной нормативный правовой акт об утверждении про­граммы развития гражданской службы субъекта РФ и проведении экспериментов в рамках соответствующей программы;

закон или иной нормативный правовой акт об органе управле­ния гражданской службой субъекта РФ.

Реформирование гражданской службы субъектов РФ состоит не только в кардинальной перестройке законодательства. Наиболее сложными при этом являются практические, организационные, кад­ровые, материально-финансовые вопросы: создание эффективной системы управления; совершенствование ее финансово-экономичес­кого и материально-технического обеспечения; реорганизация опла­ты труда, материального стимулирования служащих.

Материально-техническое и финансовое обеспечение граждан­ской службы субъектов РФ (в том числе оплаты труда служащих) осуществляется ими самостоятельно за счет средств своих бюдже­тов. Хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов РФ» данная сфера отнесена к совместному ведению, региональные органы государственной власти сохраняют здесь наиболее значительные полномочия. Феде­рация исходит из бюджетной самостоятельности регионов, предпо­лагающей предоставление им известной самостоятельности и до­пускающей только косвенное федеральное регулирование. Феде­ральные законы, принимаемые по ним иоиросам, не должны определять объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 85) говорит, что органы государст­венной власти субъекта РФ самостоятельно устанавливают размеры и условия оплаты труда гражданских служащих. При этом преду­сматривается лишь одно ограничение: в субъекте РФ, которому пре­доставляются дотации из Федерального фонда финансовой под­держки субъектов РФ, размеры оплаты труда гражданских служа­щих не могут превышать размеры оплаты труда соответствующих категорий федеральных государственных служащих. Однако по­скольку четкого соотношения должностей гражданской службы фе­дерального и регионального уровней не установлено, побудить субъ­ектов РФ придерживаться данного ограничения все еще достаточно затруднительно.

У субъектов РФ фактически остается возможность сохранить в течение неопределенно длительного времени существующую сис­тему оплаты труда и материального стимулирования гражданских служащих. Дело в том, что ст. 50, 51, 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», в которых урегулиро­ваны вопросы оплаты труда и денежного поощрения, вступают в силу в отношении гражданских служащих субъектов РФ в поряд­ке, определяемом региональным законодательством. Условия вы­платы денежного содержания, действительные на день вступле­ния в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», будут применяться до перехода на новую систему оплаты труда.Это может привести к тому, что ряд субъектов РФ будут стремиться «консервировать «свою» систему оплаты труда служащих до тех пор, пока она остается для них более при­влекательной.

Не предусматривает законодатель и создания единой системы управления гражданской службой федерального и регионального уровней, принятия общих программ ее развития. По существу, фе­деральные власти провели только реформу правового регулирова­ния гражданской службы в целом. В то же время, закрепив, что ор­ганизация гражданской службы субъектов РФ находится в их веде­нии, а субъекты РФ являются государственными нанимателями соответствующих гражданских служащих, федеральные органы государственной власти тем самым как бы заявили, что регионы должны сами заботиться о финансовом, материально-техническом и кадровом развитии «своей» гражданской службы.

Многие мероприятия Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», такие как совершенствование финансово-экономического обеспе­чения, оптимизация численности, улучшение кадрового состава и повышение профессионального уровня служащих, создание мате­риально-технических условий для эффективного исполнения ими служебных обязанностей, затрагивают только федеральную граж­данскую службу. В принятых на ее основе региональных програм­мах субъектов РФ ставятся в целом схожие задачи, предусматри­ваются в основном аналогичные мероприятия, разумеется, с по­правками на региональную специфику. Единая же координация этого важного направления государственного строительства на фе­деральном уровне пока не предусматривается, что приводит к не­оправданному распылению средств, разнобою в содержании и сро­ках реформирования гражданской службы субъектов РФ.

Думается, сказанное подтверждает необходимость принятия специальной федеральной целевой программы содействия рефор­мированию гражданской службы субъектов РФ. Такое содействие может оказываться путем координации деятельности, распростра­нения информации, выработки конкретных рекомендаций, разра­ботки модельных проектов нормативных правовых актов, оказа­ния методической и организационной помощи и т. п. В отдельных случаях мероприятия по реформированию региональной граждан­ской службы могут дополнительно финансироваться из федераль­ного бюджета и федеральных внебюджетных фондов.