Функции местного самоуправления
Под функциями в науке понимается деятельность или круг деятельности; роль, которую выполняет тот или иной социальный институт; внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений. Таким образом, функции местного самоуправления обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление. Учитывая сказанное, под функциями местного самоуправленияследует понимать основные направления муниципальной деятельности, отражающие роль местного самоуправления в публичном управлении.
В настоящее время в научном сообществе нет единства мнений относительно перечня функции местного самоуправления. В отдельных учебниках по муниципальному праву данный вопрос не рассматривается. Тем не менее, исходя из места местного самоуправления в публичном управлении в Российской Федерации и сложившейся системы полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, можно говорить о трех группах функций местного самоуправления:
1) функции по решению вопросов местного значения;
2) функции по осуществлению государственных полномочий, переданных на исполнение органам местного самоуправления;
3) факультативные (дополнительные) функции.
Очевидно, что каждая из названных групп функций в муниципальных образованиях может существенно различаться в зависимости от вида муниципального образования (включая особенности организации местного самоуправления, предусмотренные главой 11 федерального закона № 131-ФЗ), подхода субъекта Российской Федерации в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д. Поэтому целесообразно дать характеристику первой группы функций – функций местного самоуправления по решению вопросов местного значения, объединив их по признаку юридических свойств решаемых вопросов:
1) Обеспечение участия населения в решении местных дел.
Данная функция предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления. Именно на местах – в общинах, сельских и городских поселениях, в которых проживает население, реализуется его участие в управлении местными делами. Важное значение для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.
2) Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Муниципальная собственность согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ признается и защищается равным образом среди других форм собственности и составляет материальную базу местного самоуправления, без которой оно не может выполнять возложенные на него полномочия. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой и гарантией осуществления других функций местного самоуправления.
Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления определяет Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах…» и Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[92].
3) Обеспечение социально-экономического развития соответствующей территории.
Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
4) Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.
Зачастую данную функцию называют функцией социально-бытового обслуживания населения. Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых населению услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами. Основная причина такого положения дел в максимальной приближенности муниципальной власти к местному населению и относительной дистанцированности от него институтов государственной власти.
5) Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.
Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. В целях скорейшего создания правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка Президент РФ издал Указ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»[93]. При осуществлении этой функцииорганы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка (например, народные дружины).
Основные задачи по обеспечению данной функции Федеральный закон № 131-ФЗ возлагает на органы муниципальной милиции. Однако в отсутствии специального федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции, вступление соответствующих правовых норм в юридическую силу отложено.
Основным субъектом обеспечения правопорядка на территории муниципального образования является полиция. Полицияпредназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.
Одним из основных направлений деятельности полиции является обеспечение правопорядка в общественных местах.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»[94] в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются различные задачи, в частности, обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»[95] одним из основных принципов деятельности полиции называет взаимодействие и сотрудничество полиция при осуществлении своей деятельности и государственных и муниципальных органов власти, общественных объединений и организаций.
Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга