И гражданских инициатив на местном уровне

Местное самоуправление обладает триединой сущностью: это форма публичной власти, это вид деятельности населения на территории проживания по решению вопросов своего жизнеобеспечения и форма самоорганизации граждан. Повышение гражданской активности населения и развитие эффективных общественных институтов на местном уровне является одним из базовых условий существования и развития самого местного самоуправления, а через это и в связи с этим и местного гражданского общества, что позволит, в частности:

повысить качество принимаемых местными властями решений и качество местного управления;

преодолеть известную отчужденность граждан от власти, и, начав с власти местной, повысить уровень доверия по отношению к властям в целом, и таким образом – увеличить поддержку принимаемых властных решений;

снизить затраты на решение вопросов местного значения и переданных государственных полномочий за счет включения ресурсов добровольчества и благотворительности;

создать один из механизмов снижения политической напряженности в обществе и увеличения «человеческого капитала» как ресурса устойчивого развития общества и государства.

Сегодня существует ряд проблем в сфере гражданского участия в осуществлении местного самоуправления, во многом взаимосвязанных. Это:

недостаточное развитие эффективных механизмов влияния населения на ситуацию в муниципальных образованиях и на действия местных властей;

слабое развитие механизмов и процедур согласования общественных интересов;

отсутствие общественной инициативы, желания, умения и навыка участия граждан в решении вопросов местного значения, корнями уходящее, в том числе, в сформировавшуюся «культуру социального иждивенчества» среди широких слоев населения.

Появились и новые проблемы, которые сегодня в достаточной степени не осмыслены экспертным сообществом и не учитываются либо мало учитываются. Это депопуляция больших и прежде достаточно населенных территорий; миграционные процессы (обезлюдивание малых населенных пунктов и сильное изменение качества «человеческого капитала» в малых муниципалитетах, замещение населения в них выходцами из кавказского и среднеазиатского регионов, а то и из «дальнего зарубежья», прежде всего Китая); дефрагментация общества и появление большого числа и различных конфигураций новых «виртуальных» («сетевых») социальных пространств.

Среди причин, порождающих проблематику в сфере гражданского участия на местном уровне, отметим:

объективные тенденции развития современного общества, в том числе и российского: разобщенность людей, исчезновение «общинных» навыков поведения, отсутствие свободного времени у значительного числа граждан и т.п.;

сформированная «иждивенческая социальная культура» значительного числа граждан, с одной стороны, и «патерналистская» управленческая культура значительного числа местных руководителей, отсутствие у них мотиваций и навыков партнерского взаимоотношения с гражданами и их сообществами, с другой;

недостаточное развитие на местном уровне современных общественных практик (добровольчество, благотворительность, общественная экспертиза, общественный контроль и т.п.), учета мнения граждан и согласования общественных интересов;

значительная зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти;

отсутствие в большом числе муниципальных образований внятной стратегии их социально-экономического развития и сформированного совместно с гражданами «образов будущего» для их муниципалитета;

отсутствие в местных бюджетах необходимых средств для исполнения публичных обязательств и поддержки инициатив граждан;

отсутствие действующей системы «социальных лифтов» для включения наиболее активных граждан в систему управления;

несовершенство и неполнота правовых механизмов, регулирующих участие граждан в решении вопросов местного значения и осуществлении деятельности по общественному контролю;

тенденции к законодательному снижению уровня эффективности участия граждан в регулировании процессов их непосредственного жизнеобеспечения (в нарушение принципа субсидиарности перевод местных по своей природе публичных задач и принятия по ним управленческих решений на более высокие уровни публичной власти – муниципальное здравоохранение, дошкольное воспитание, социальная поддержка и т.п.);

информационные ресурсы органов местной власти порой не обеспечивают в достаточном объеме запросы жителей на получение информации по вопросам местного значения и переданным государственным полномочиям;

профессиональный уровень руководителей муниципальных образований и муниципальных служащих в сфере современных общественных коммуникаций остается недостаточным.

Основными субъектами дееспособной гражданской активности на местном уровне являются локальные местные сообщества – объединения граждан. Наиболее известной формой локального местного сообщества является территориальное общественное самоуправление и их ассоциация в масштабах муниципалитета. Другими формами локальных местных сообществ являются товарищества собственников жилья и их ассоциация, местные отделения федеральных политических партий, местные отделения профессиональных союзов, ветеранских, женских, экологических, молодежных организаций, объединений автолюбителей, защиты прав потребителей, местные отделения религиозных организаций (приходы, религиозные общины и т.п.), этнические организации (землячества), организации национально-культурной автономии и т.п.

Потенциально существует целый класс муниципально-правовых организаций как форм институционализации локальных местных сообществ в виде общественных организаций, некоммерческих организаций и их ассоциаций, члены которых – граждане и юридические лица – объединяются для целей участия в решении вопросов местного значения и осуществления местного самоуправления. Это могут быть, прежде всего, ассоциации ТОСов и ТСЖ муниципалитетов, объединения собственников объектов и специалистов в сферах торговли, бытового обслуживания, общественного питания, культуры, спорта, досуга и т.п., действующие в данном муниципальном образовании. Это могут быть объединения граждан для решения одного-двух вопросов местного значения, имеющих особую актуальность для данного муниципалитета.

Работа с такими субъектами местного самоуправления и содействие их созданию должна стать одним из основных направлений деятельности для органов местного самоуправления по созданию гражданской среды и самоуправленческих практик на территории своего муниципалитета.

Граждане и их целевые объединения - локальные местные сообщества – могут участвовать в местном самоуправлении, в реализации своих целей по решению вопросов местного значения несколькими возможными способами:

1. через участие их представителей в местной власти, прежде всего в формировании представительного органа муниципального образования, в работе других органов местного самоуправления;

2. через использование институтов непосредственного осуществления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (инициация местных референдумов, гражданских правотворческих инициатив, публичных слушаний, опросов жителей, обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по проблемным вопросам местного значения и т.п.);

3. через проведение общественных экспертиз и общественного контроля по решению вопросов местного значения;

4. непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в том числе с использованием механизмов добровольчества и благотворительности.

Полагаем целесообразным развивать практику непосредственного выдвижения локальными местными сообществами своих представителей для избрания на выборные муниципальные должности и депутатами представительных органов муниципальных образований, в том числе и через формирование избирательных списков на муниципальных выборах – и эту возможность надо вернуть в избирательное законодательство. Полагаем целесообразным развивать практику избрания депутатов представительных органов муниципалитетов преимущественно через мажоритарную систему – в малых муниципалитетах, и преимущественно через смешанную систему – в муниципалитетах больших. Целесообразно развивать и практику увеличения численности депутатов представительных органов городских округов, муниципальных районов и городских поселений.

Местный референдум – механизм властного решения, принимаемого непосредственно населением муниципального образования, не является сегодня широко распространенным в муниципальной практике, однако такой способ принятия властных решений, особенно в небольших по численности населения поселениях, следует признать перспективным для развития местного самоуправления.

На местный референдум могут быть вынесены подготовленные в органах местного самоуправления проекты нормативных актов в целях придания им особого веса.

Органы местного самоуправления могут прибегать к проведению референдума в тех случаях, когда нужно выбрать один конкретный вариант правового решения из нескольких возможных. При этом ответственность за правильный выбор будет возложена на само население. В данном случае проведение местного референдума позволяет достигнуть консенсуса при наличии разногласий в руководстве муниципалитета.

Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован и как альтернатива представительному народовластию. Возможность населения заставить органы местного самоуправления учитывать его волю должна быть реальной. Необходима законодательная гарантия назначения и проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане желают непосредственно решать тот или иной вопрос, отнесенный к компетенции муниципального образования. Инициирующая и организующая роль локальных местных сообществ и их ассоциаций в подобном ответственном подходе к принятию решений по вопросам местного значения должна быть либо значимой, либо и вовсе определяющей.

Более простым и могущим быть более востребованным способом принятия рекомендательных для органов местного самоуправления муниципального образования решений мог бы стать опрос граждан – институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако для того, чтобы опрос стал реальным инструментом местной демократии, необходима некоторая законодательная коррекция этого института.

Опрос может проводиться как на всей территории муниципалитета, так и на его части. Институт опроса может быть особенно востребован при необходимости учета мнения жителей крупных территорий, когда сложно организовать местный референдум, собрание или конференцию.

Опросы граждан должны проводиться на основе принципов открытости, гласности, объективности, научной обоснованности, строгого письменного учета результатов опросов и возможности их проверки. Проведение опроса должно предполагать непременно случайную выборку некоторого процента жителей, которые будут опрошены, при наличии репрезентативности и использования статистических методов для оценки достоверности результатов опроса – эти принципы должны быть установлены законом. Законодательно должна быть установлена обязательность официальной публикации результатов опроса.

Решение о проведении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования, однако среди его инициаторов сегодня нет ни граждан, ни объединяющих их социальных групп (локальных местных сообществ). Полагаем, что это законодательный пробел, который необходимо устранить.

Федеральным законом № 131-ФЗ закреплен институт правотворческой инициативы граждан в так называемом петиционном варианте. Принятие решения по существу внесенной инициативы остается исключительно полномочием соответствующих органов местного самоуправления, эти органы вправе отказать гражданам в принятии их инициатив, в том числе по мотивам нецелесообразности предлагаемых решений. Принципиальный момент состоит в том, что такое решение органов местного самоуправления не может быть каким-либо образом преодолено по воле населения в рамках рассматриваемого правового института. Такой вариант правотворческой инициативы граждан предусмотрен в различных вариациях в некоторых государствах Европы: Австрии, Италии, Испании. Практика его реализации в этих странах показывает, что нежелательные для органов власти инициативы легко отклоняются ими. Используемый в правовой системе США институт с аналогичным наименованием предполагает вынесение инициативы, отклоненной органом власти, на прямое голосование населения. В российской правовой системе институт муниципальной правотворческой инициативы граждан не имеет привязки к институту местного референдума.

По этим причинам институт правотворческой инициативы граждан используется в муниципальной практике весьма ограничено. Свою функцию, в том числе функцию политической манифестации, т.е. привлечения внимания к тем или иным местным проблемам, институт правотворческой инициативы выполнять может, но только в случае, если правом инициировать этот процесс будут наделены общественно значимые локальные местные сообщества, пользующиеся известностью и доверием граждан. Правотворческая инициатива граждан могла бы выноситься по решению представительного органа муниципального образования или его общественного совета (общественной палаты) на опрос граждан и, в случае поддержки ее опросом, приниматься представительным органом либо выноситься на местный референдум.

Важной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления являются публичные слушания. Они проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения среди жителей муниципального образования. Публичные слушания призваны обеспечить информационную открытость решений и действий органов местного самоуправления и одновременно создать канал обратной связи, позволяющий населению влиять на выработку принимаемых решений. Есть перечень вопросов, которые обязательно в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и другими федеральными законами (Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и др.) должны выноситься на публичные слушания (проект устава муниципального образования и проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты правил благоустройства территорий и др.). Однако этот перечень не является закрытым и может расширяться уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Этими же актами определяется порядок организации и проведения публичных слушаний.

Полагаем целесообразным проведение определенной законодательной реконструкции этого института для повышения его действенности как инструмента согласования общественных интересов на местном уровне.

В муниципальном нормативном правовом акте (уставе и/или нормативном правовом акте представительного органа) необходимо детально регламентировать порядок организации публичных слушаний, определить круг лиц, в обязательном порядке приглашаемых на них. Организация публичных слушаний должна возлагаться соответственно на представительный орган или главу муниципального образования. Процедура проведения публичных слушаний должна включать регистрацию участников публичных слушаний, доклад по содержанию проекта муниципального правового акта, выносимого на слушания, ответы на вопросы, выступления, принятие рекомендаций и т.д. Необходимо ведение протокола публичных слушаний. Результаты слушаний в установленные сроки должны быть опубликованы (обнародованы). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, к полномочиям которых относится принятие муниципального правового акта, проект которого обсуждался на публичных слушаниях, должны учитывать результаты публичных слушаний и информировать население о том, какие рекомендации были ими использованы в ходе доработки проекта, а какие и по какой причине были отклонены.

По-видимому, надо законодательно отменить проведение публичных слушаний по формальным поводам. Ввести в каждом муниципалитете обязательные ежегодные публичные слушания с обязательным участием главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования, посвященные рассмотрению планов и программ развития муниципального образования на текущую и среднесрочную перспективу и связанным с этим вопросам принятия местного бюджета на текущий год и отчета об исполнении бюджета за минувший год.

Среди инициаторов публичных слушаний, в соответствии Федеральным законом № 131-ФЗ, – население муниципального образования, представительный орган или глава муниципального образования. Полагаем, что эффективность публичных слушаний как механизма участия жителей в осуществлении местного самоуправления может существенно возрасти, если среди инициаторов слушаний будут локальные местные сообщества.

Весьма важным и перспективным механизмом участия граждан и их объединений в осуществлении местного самоуправления может стать общественная (гражданская) экспертиза и общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Ведущими субъектами общественной экспертизы выступают специалисты, профессионалы, которые могут по заказу общественных или некоммерческих организаций (институированных локальных местных сообществ) профессионально оценить принципы, методы реализации, привлекаемые ресурсы и последствия предполагаемых или уже принятых органами власти и управления решений, т.е. проводить экспертизу решения проблем на соответствие интересам общества и на обоснованность, а также на возможность реализации принимаемых решений.

Существует ряд препятствий для развития института общественной экспертизы:

1. Недостаточно разработанная нормативная правовая база этого института как на федеральном, так и на региональном уровне.

2. Отсутствие у большинства общественных и некоммерческих организаций, действующих на местном уровне, знаний и опыта в области проведения общественной экспертизы.

3. Недостаточное владение многими субъектами местного гражданского общества технологиями вовлечения населения (по крайней мере, активной его части) в общественную экспертизу.

4. Недостаток опыта совместной деятельности у ряда локальных местных сообществ с органами местного самоуправления, боязнь и недоверие друг к другу; их слабые коммуникации как с органами местного самоуправления, так и друг с другом.

5. Отсутствие традиций и опыта организации общественной экспертизы на уровне местного самоуправления.

Общественная экспертиза является составной частью общественного контроля – важного и потенциально востребованного института общественного самоуправления. Формами общественного контроля могут быть: общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественные (публичные) слушания, общественная проверка (расследование).

Субъектами общественного контроля должны быть граждане, их объединения, территориальное общественное самоуправление, общественные и некоммерческие негосударственные организации, местные общественные палаты (советы). Должна быть законом установлена ответственность за препятствие общественному контролю, должно предусматриваться и предупреждение злоупотреблений со стороны субъектов общественного контроля.

Особенно востребован общественный контроль может быть в таких сферах муниципальной деятельности, как формирование и исполнение муниципального заказа, жилищно-коммунальное хозяйство, экологическая безопасность, вопросы благоустройства, сохранность автомобильных дорог и дорожная деятельность, обращение с отходами и т.д.

Целесообразно установление в Федеральном законе № 131-ФЗ института общественного контроля на местном уровне и его форм (общественная экспертиза, общественный мониторинг, общественное расследование) как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Среди субъектов общественного контроля на местном уровне должны быть как граждане и их группы, так и институированные локальные местные сообщества. Целесообразным представляется и создание саморегулируемой организации общественной экспертизы местного самоуправления.

Формой взаимодействия локальных местных сообществ (а через них и жителей муниципалитета) с органами местного самоуправления могут быть местные общественные палаты (общественные советы).

Эти структуры, формируемые, в том числе, в логике «открытого муниципалитета», должны включать в себя пользующиеся известностью и доверием жителей локальные местные сообщества. Причем в формировании местных общественных палат должны принимать участие несколько сторон: не только органы местного самоуправления муниципалитета и представители локальных местных сообществ, но и представители бизнеса, работающего на территории муниципалитета, сами жители (формирующие свои предложения, например, с помощью опроса и интернет-голосований), местные отделения федеральных и региональных политических партий, региональные объединения некоммерческих и общественных организаций, имеющие соответствующие местные отделения, региональные общественные палаты.

Местные общественные палаты (советы), созданные при главах муниципальных образований, вполне могут осуществлять в полном объеме координацию деятельности субъектов гражданского общества на местном уровне, направленную на решение или участие в решении вопросов местного значения данного муниципалитета, их взаимодействия по этим вопросам с органами местного самоуправления и должностными лицами муниципального образования, координацию вопросов общественного контроля, гражданской правотворческой инициативы, опросов граждан, публичных слушаний. Возможность создания общественных советов (общественных палат) при главах муниципальных образований с соответствующими полномочиями может быть установлена Федеральным законом № 131-ФЗ.

Одним из основных показателей вовлечения населения в практику реализации своих социальных прав и обязательств на местном уровне является его участие в добровольческой и благотворительной деятельности. Это участие образует институт общественного (социального) служения, который во всем мире с начала 2000-х годов активно развивается. Так, например, в Канаде совокупные усилия добровольцев и благотворителей обеспечивают 4 % ВВП страны, а на уровне муниципалитетов обеспечивается 20 % местных потребностей в социальных услугах. Причем благодаря добровольцам эффект от благотворительных взносов усиливается с 9 до 20 %.

В настоящее время в России в добровольческую деятельность вовлечено 5-10 % населения, а в системное добровольчество (не менее 50 часов добровольческой работы в год) вовлечено не более 2-3 % населения. При этом включиться в системную добровольческую деятельность на местном уровне готовы 15-20 % населения. Среди молодежи и людей пенсионного возраста численность тех, кто готов включиться в общественное служение, еще выше. По результатам исследования, проведенного Институтом общественного служения (г. Москва) в 9 регионах России, молодые люди в возрасте 14-25 лет демонстрируют мотивационную готовность включиться в добровольческую деятельность на уровне 44-48 % от всей возрастной социальной группы.

Развитие современной инфраструктуры общественного служения на местном уровне, вклад в создание которой должны внести как органы местного самоуправления, так и субъекты местного гражданского общества, общественные палаты (советы) как их координаторы, создаст важные предпосылки для вовлечения населения в процессы модернизации и формирования инновационной среды социально-экономического развития муниципальных образований. Моделью ресурсного центра организации добровольческой и благотворительной деятельности населения могут стать муниципальные центры общественного служения, образованные совместно органами местного самоуправления и субъектами местного гражданского общества, например, местными общественными палатами (общественными советами). Общественное служение населения в странах с развитым гражданским обществом позволяет реализовать от 10 до 30 процентов услуг, оказываемых населению на муниципальном уровне.

Развитие другого направления общественного служения – благотворительности – позволяет также привлекать порой ощутимые денежные средства населения, которые адресно могут быть направлены на реализацию определяемых самим населением и локальными местными сообществами, а еще лучше – местными общественными палатами (общественными советами), целей и задач общественного служения и социально-экономического развития в муниципальном образовании.

Территориальное общественное самоуправлениеявляется важной, может быть даже ключевой формой локального местного сообщества, формой самоорганизации граждан для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, выражения своей гражданской активности в муниципалитете.

Территориальное общественное самоуправление отличается многообразием своих уровней (подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, и на иных частях территории проживания граждан); может иметь статус юридического лица. В муниципалитете может создаваться ассоциация ТОС. Основным направлением деятельности органов ТОС является решение социально значимых для населения вопросов, в том числе с возможным использованием бюджетных средств. Создание необходимых условий для успешного функционирования системы ТОС должно стать для муниципальных образований приоритетной задачей. Целесообразно изучить вопрос и о расширении сферы деятельности ТОС в вопросах местного значения.

В настоящее время подобные формы самоорганизации населения развиваются примерно в 20 % муниципалитетах. При этом анализ изучения практики их работы показывает, что ТОС являются серьезным инструментом как для повышения гражданской активности населения, так и для решения проблем муниципальных образований, в том числе через привлечение внебюджетных ресурсов и развитие добровольческого движения.

Популяризация и распространение лучших практик работы ТОС, стимулирование создания территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях должно стать одним из приоритетных направлений работы органов местного самоуправления и муниципального сообщества в целом.

Перспективным может быть и привлечение ТОС не только к участию в процедурах общественного контроля, но и, учитывая двойственную правовую природу этого института – общественную и муниципальную, – и к процедурам муниципального контроля.

Особенно важно развитие гражданской активности населения в жилищной сфере. Решение насущных проблем управления многоквартирными домами является той идеей, которая может и должна объединить граждан и научить их отстаивать свои коллективные права. В связи с этим товарищества собственников жилья, другие объединения граждан в этой сфере также являются серьезным ресурсом развития навыков самоуправления. К сожалению, даже в сфере ЖКХ самоуправленческая активность населения остается низкой.

Активизации деятельности жителей по решению проблем управления многоквартирными домами может помочь, помимо правового и экономического просвещения собственников квартир, также ряд законодательных решений, в том числе:

создание правовых механизмов, стимулирующих участие собственников в принятии решений на общих собраниях, а также повышающих дисциплину по внесению платежей за жилищно-коммунальные услуги;

правовое регулирование деятельности товариществ собственников жилья, исключающее разделение собственников на членов и не членов ТСЖ, а также устраняющее многовластие в лице общего собрания собственников и общего собрания членов ТСЖ;

правовая регламентация деятельности получивших распространение на практике домкомов, советов многоквартирных домов, «старших по дому», определение их функции и полномочий.

Полагаем целесообразным для развития гражданской активности на местном уровне также следующие меры:

законодательное установление новых процедур оценки деятельности органов местного самоуправления, учитывая оценку реализации принципов открытости в деятельности органов местного самоуправления и включенности граждан в решение вопросов местного значения;

внедрение новых механизмов «кадровых лифтов» (совершенствование региональных и местных программ по формированию кадрового резерва для местных и региональных органов власти);

разработка и принятие федеральных, региональных и местных программ обучения руководителей и специалистов органов местного самоуправления современным технологиям общественных коммуникаций и общественно-муниципального партнерства;

разработка и принятие федеральных, региональных и местных программ обучения актива локальных местных сообществ, развития добровольчества на местном уровне и обучения будущих волонтеров социальным практикам;

организация на федеральном и региональных уровнях масштабной информационно-просветительской работы, направленной на формирование потребности в гражданском участии на местном уровне, самоорганизации населения в муниципалитетах;

сбор и распространение лучших практик гражданского участия в местном самоуправлении;

повсеместное создание региональных и местных ресурсных центров поддержки общественных инициатив, добровольчества и благотворительности (фонды местных сообществ).

Вопросы развития и совершенствования