Понятие и виды муниципальных образований

Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием и обозначает территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление[124].

Термин «муниципальное образование» стал использоваться в отечественной практике в начале 90-х годов ХХ века, когда потребовалось урегулировать вопросы участия публично-правовых образований в имущественных отношениях. Так, в главе 5 части первой Гражданского кодекса РФ, принятого в 1994 году, установлено, что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами[125].

Муниципальное образование согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Вероятно, наличие дефинитивной нормы, основанной на перечислении возможных видов муниципальных образований, следует признать ошибкой и в учебных целях предложить иное, доктринальное определение понятия «муниципальное образование» – часть территории субъекта Российской Федерации, на которой имеются выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность и местный бюджет. Приведенное определение основано на перечислении существенных признаков данного типа публично-правовых образований[126]:

а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

в) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

г) наличие системы местного самоуправления в основе которой – наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Ст. 10 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ четко выделяет четыре вида муниципальных образований:

поселения, которые в свою очередь могут быть подразделены в зависимости от административного центра на сельские или городские поселения;

муниципальные районы;

городские округа;

внутригородские территории городов федерального значения.

Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях и ограничивает компетенцию субъектов Российской Федерации, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления.

Итак, в соответствии с действующим законодательством:

сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В соответствии с данными Всероссийской переписи населения 2010 года, население Российской Федерации проживало в 516 городских округах, 1825 муниципальных районах, 1734 городских поселениях, 19126 сельских поселениях и 236 внутригородских территориях городов федерального значения (125 в г. Москве, 111 в г. Санкт-Петербурге). Больше всех городских округов образовано в уральском федеральном округе (110), муниципальных районов – в приволжском федеральном округе (455), городских поселений – в центральном федеральном округе (502), сельских поселений – в приволжском федеральном округе (5420). Наибольшее количество муниципальных образований всех видов сформировано в Республике Татарстан – 989, наименьшее – в Сахалинской области – 21.

Несмотря на имеющуюся убежденность, что основная часть населения России проживает в муниципальных районах и являются сельчанами, перепись населения 2010 года показала, что больше половины населения Российской Федерации (67883758 человек) проживают в городских округах, а городское население России составляет 105313773 человек, против 37542763 человек сельского населения. Справедливости ради следует отметить, что и в 2002 году Всероссийская перепись населения показала, что городское население России значительно доминирует над сельским населением (106429049 человек городского населения против 38737682 человек сельского)[127].

Министерство юстиции РФ осуществляет полномочие по ведению государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны обеспечить представление в Министерство юстиции РФ информации, необходимой для ведения реестра.

Внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке. Содержащиеся в государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу заинтересованного органа или лица в виде выписки из государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации[128].

Федеральной службой государственной статистики и Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии разработан и впервые введен в действие с 1 января 2006 года Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований, входящий в состав национальной системы стандартизации Российской Федерации. Данный классификатор предназначен для обеспечения систематизации однозначной идентификации на всей территории Российской Федерации муниципальных образований с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики, включая статистику, прогнозирование, налогообложение[129].