На федеральном и региональном уровне

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз­граничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, что обусловлено федеративной формой государ­ственного устройства. Исходя из этого в Российской Федерации в составе государственных финансов можно выделить государ­ственные финансы на федеральном уровне и государственные фи­нансы на уровне субъектов РФ (региональном уровне). Государствен­ные финансы на федеральном уровне призваны обеспечить реа­лизацию функций, возложенных на органы государственной власти РФ, государственные финансы на региональном уровне создают условия для реализации функций, закрепленных за орга­нами государственной власти субъектов РФ.

Государственные финансы на федеральном уровне состоят из фе­дерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ. Согласно ст. 144 Бюджетного кодекса РФ статус государ­ственных внебюджетных фондов РФ имеют только следующие социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Россий­ской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования[135].

Государственные финансы на региональном уровне включают бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и территори­альные государственные внебюджетные фонды. Бюджеты субъ­ектов РФ представлены разными видами бюджетов: республика­нскими бюджетами республик, краевыми бюджетами краев, об­ластными бюджетами областей, окружными бюджетами автономных округов, областным бюджетом автономной области, городскими бюджетами городов федерального значения. К тер­риториальным государственным внебюджетным фондам соглас­но действующему законодательству относятся территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Таким образом, состав государственных финансов в России можно представить в следующем виде (рис. 11.1):

Государственные финансы России

Рис. 11.1. Состав государственных финансов в Российской Федерации

Федеральный бюджет является основной финансовой базой деятельности органов государственной власти РФ. В нем концент­рируется основной объем финансовых ресурсов, формируемых в распоряжении этих органов.

Федеральный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации[136].

Формирование федерального бюджета осуществляется пос­редством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений и других доходов.

К налоговым доходам федерального бюджета относятся: феде­ральные налоги и сборы, зачисляемые в федеральный бюджет в соответствии с федеральным законодательством[137]; региональные налоги и сборы, зачисляемые в федеральный бюджет в соответст­вии с федеральным законодательством[138]; пени и штрафы, взыски­ваемые за нарушение налогового законодательства по отдельным видам налогов и сборов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

Неналоговыми доходами федерального бюджета являются: до­ходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, или от деятельности организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти; доходы от продажи нематериальных активов, зачисляемые в федеральный бюджет; административные платежи и сборы; штрафные санк­ции и средства, полученные в возмещение ущерба, причиненно­го Российской Федерации; доходы от внешнеэкономической де­ятельности; прочие неналоговые доходы.

В федеральный бюджет могут зачисляться безвозмездные пере­числения из государственных внебюджетных фондов РФ, от раз­личных организаций (резидентов и нерезидентов), из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, прочие безвозмездные перечисления.

К другим доходам федерального бюджета относятся: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятель­ности, осуществляемой бюджетными учреждениями федерально­го подчинения; иные доходы, предусмотренные законодатель­ством РФ.

Помимо различных видов доходов в федеральный бюджет за­числяются поступления из источников финансирования дефицита бюджета, которые согласно ст. 94 Бюджетного кодекса РФ под­разделяются на поступления из внутренних источников и пос­тупления из внешних источников финансирования дефицита фе­дерального бюджета.

К поступлениям из внутренних источников финансирования де­фицита федерального бюджета относятся: денежные средства, привлеченные в форме займов, осуществляемых в валюте РФ пу­тем размещения государственных ценных бумаг РФ, и кредитов кредитных организаций в валюте РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности; бюд­жетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от реализа­ции государственных запасов; поступления за счет изменения ос­татков средств на счетах по учету средств федерального бюджета; поступления из прочих внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Поступлениями из внешних источников финансирования дефи­цита федерального бюджета являются: денежные средства, прив­леченные в форме займов, осуществляемых в иностранной валю­те путем размещения государственных ценных бумаг РФ, и кре­дитов правительств иностранных государств, иностранных банков и фирм, международных финансовых организаций в

иностранной валюте; поступления из прочих внешних источни­ков финансирования дефицита федерального бюджета.

Поступившие в федеральный бюджет средства направляются на осуществление расходов по реализации полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации.

За счет средств федерального бюджета обеспечиваются: фи­нансирование деятельности Президента РФ, федеральных орга­нов законодательной, исполнительной и судебной власти; финансирование национальной обороны и государственной безо­пасности Российской Федерации; государственная поддержка субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в при­оритетных для Российской Федерации отраслях экономики (ка­питалоемких, инновационных, стратегических); финансирова­ние деятельности государственных учреждений, производящих на нерыночной основе социальные услуги общественного пот­ребления; финансирование международной деятельности в об­щефедеральных интересах; ликвидация последствий чрезвычай­ных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; финансовая поддержка субъектов РФ и муниципальных образо­ваний особого статуса; финансирование выборов и референду­мов Российской Федерации; обслуживание государственного долга Российской Федерации; финансирование иных расходов по реализации полномочий органов государственной власти РФ.

Наряду с федеральным бюджетом значительный объем фи­нансовых ресурсов, формируемых в распоряжении органов госу­дарственной власти РФ, сосредоточен в государственных вне­бюджетных фондах РФ (Пенсионном фонде РФ, Фонде социаль­ного страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования).

Государственный внебюджетный фонд РФ — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обес­печение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ).

Доходы государственных социальных внебюджетных фондов РФ формируются за счет: обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации (отчислений от еди­ного социального налога, отчислений от налогов по специальным налоговым режимам, различных страховых взносов и др.); средств федерального бюджета; добровольных взносов физических и юридических лиц; доходов от размещения временно свободных средств фондов; других доходов, предусмотренных законодатель­ством Российской Федерации.

Использование средств государственных внебюджетных фон­дов РФ осуществляется исключительно на цели, определенные за­конодательством Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу РФ за счет средств государственных социальных внебюд­жетных фондов РФ финансируются расходы, связанные с реализа­цией конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Феде­рации о социальном обеспечении; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (ст. 143 БК РФ).

Основной объем финансовых ресурсов органов государствен­ной власти субъектов РФ концентрируется в региональных бюд­жетах.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюд­жет) — форма образования и расходования денежных средств, пред­назначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предме­там ведения субъекта Российской Федерации (ст. 15 БК РФ)[139].

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет налого­вых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений и других доходов.

Налоговыми доходами бюджетов субъектов РФ являются: фе­деральные налоги и сборы, зачисляемые в региональный бюджет в соответствии с федеральным законодательством[140]; региональные налоги и сборы, зачисляемые в региональный бюджет в со­ответствии с федеральным и региональным законодательством[141]; местные налоги и сборы, зачисляемые в региональный бюджет в соответствии с федеральным законодательством[142]; пени и штра­фы, взыскиваемые за нарушение налогового законодательства по отдельным видам налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

В состав неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ включа­ются: доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, или от деятельности организаций, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъек­тов РФ; доходы от продажи нематериальных активов, зачисляе­мые в региональный бюджет; административные платежи и сбо­ры; штрафные санкции и средства, полученные в возмещение ущерба, причиненного субъекту РФ; прочие неналоговые доходы.

В бюджеты субъектов РФ могут зачисляться безвозмездные пе­речисления из территориальных государственных внебюджетных фондов, от различных организаций (резидентов и нерезидентов), из федерального бюджета в порядке финансовой помощи, про­чие безвозмездные перечисления.

К другим доходам бюджетов субъектов РФ относятся: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями регионального под­чинения; иные доходы, предусмотренные законодательством РФ.

Помимо доходов в бюджеты субъектов РФ зачисляются сог­ласно ст. 95 Бюджетного кодекса РФ поступления из внутренних источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, к которым относятся: денежные средства, привлеченные в форме займов, осуществляемых путем размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, и кредитов кредитных организаций в валюте РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; бюджетные ссуды и бюджетные кре­диты, полученные из бюджетов других уровней бюджетной сис­темы РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов; поступления за счет изменения остатков средств на сче­тах по учету средств бюджета субъекта РФ; поступления из про­чих внутренних источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Средства, зачисленные в бюджеты субъектов РФ, направля­ются на осуществление расходов по реализации полномочий ор­ганов государственной власти субъектов РФ по предметам веде­ния субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации.

За счет средств бюджетов субъектов РФ обеспечиваются: финансирование деятельности органов законодательной, испол­нительной и судебной власти субъектов РФ; государственная поддержка приоритетных для региона отраслей экономики (пре­имущественно сельское хозяйство, пищевая и легкая промыш­ленность); государственная поддержка пригородного (железно­дорожного, автомобильного, речного) транспорта; реализация конституционного права граждан на обязательное общее образо­вание, социальную защиту, охрану здоровья и получение бесплат­ной медицинской помощи в учреждениях, находящихся в госу­дарственной собственности субъектов РФ или в ведении органов государственной власти субъектов РФ; содержание исторических памятников и объектов культурного наследия, находящихся в го­сударственной собственности субъектов РФ; финансовая под­держка муниципальных образований на территории данного субъекта РФ; финансирование выборов и референдумов субъек­тов РФ; обслуживание государственного долга субъектов РФ; фи­нансирование иных расходов по реализации полномочий орга­нов государственной власти субъектов РФ.

Помимо бюджетов субъектов РФ финансовые ресурсы, фор­мируемые в распоряжении органов государственной власти субъ­ектов РФ, сосредоточены в территориальных государственных внебюджетных фондах. Как уже отмечалось, к ним относятся тер­риториальные фонды обязательного медицинского страхования.

Территориальный государственный внебюджетный фонд— фонд денежных средств, образуемый вне бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации и предназначенный для реализации отдельных конституционных прав граждан (в частности, на охрану здоровья и медицинскую помощь) (ст. 13 БК РФ).

Доходы территориальных фондов обязательного медицинско­го страхования формируются за счет: отчислений от единого социального налога, отчислений от налогов по специальным ре­жимам налогообложения, поступлений из территориальных бюд­жетов в виде страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, поступлений из государ­ственных внебюджетных фондов РФ, доходов от размещения временно свободных денежных средств фондов и др.

Основной объем расходов указанных фондов направляется на реализацию территориальных программ обязательного медицин­ского страхования субъектов РФ. Кроме того, за счет средств тер­риториальных фондов обязательного медицинского страхования финансируются отдельные мероприятия в области здравоохране­ния (например, в рамках различных целевых программ), а также деятельность фондов.

Следует отметить, что между бюджетами и внебюджетными фондами на федеральном и региональном уровне существуют оп­ределенные взаимосвязи, среди которых можно выделить следу­ющие:

• между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Например, из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ перечисляются средства в порядке финансовой помощи (дота­ции на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъ­ектов РФ; дотации на частичное возмещение расходов по пре­доставлению населению субсидий по оплате жилья и комму­нальных услуг; субсидии на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ и др.); из бюджетов субъектов РФ в фе­деральный бюджет перечисляются средства в погашение ранее предоставленных бюджетных ссуд на покрытие внутригодовых кассовых разрывов;

• между федеральным бюджетом и государственными вне­бюджетными фондами РФ. Так, из федерального бюджета в Пен­сионный фонд РФ перечисляются средства единого социального налога на выплату базовой части трудовой пенсии, в Фонд соци­ального страхования РФ направляются субвенции на выплату компенсаций и пособий гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, ядерных испытаний на Семипала­тинском полигоне и др. При этом в федеральный бюджет могут поступать безвозмездные перечисления из государственных вне­бюджетных фондов РФ. Кроме того, временно свободные денеж­ные средства Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования могут инвести­роваться в ликвидные государственные ценные бумаги РФ, сред­ства от размещения которых поступают в федеральный бюджет;

• между бюджетами субъектов РФ и территориальными госу­дарственными внебюджетными фондами. Из бюджетов субъек­тов РФ в территориальные фонды обязательного медицинского страхования перечисляются средства в виде страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего насе­ления. Территориальные фонды обязательного медицинского страхования могут вкладывать временно свободные денежные средства в ликвидные государственные ценные бумаги субъек­тов РФ, средства от размещения которых поступают в бюджеты субъектов РФ;

• между государственными внебюджетными фондами РФ и территориальными государственными внебюджетными фонда­ми. Например, из Федерального фонда обязательного медицин­ского страхования в территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования перечисляются средства на выравнива­ние финансовых условий их деятельности в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; из Пенси­онного фонда РФ в территориальные фонды обязательного меди­цинского страхования поступают средства на обязательное меди­цинское страхование неработающих пенсионеров.

Особенности организации

Муниципальных финансов

Основная задача организации муниципальных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления име­ют право на обладание достаточными собственными финансовы­ми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномо­чиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы местного само­управления.

Принадлежность финансовых ресурсов органам местного са­моуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, — один из содержательных признаков муници­пальных финансов. Мировая практика административно-терри­ториального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе[143] создаются представительные орга­ны местного самоуправления. Опыт муниципального строитель­ства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориаль­ные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не об­ладают бюджетными полномочиями и не формируют собствен­ные бюджетные ресурсы. Реализация возложенных на них функ­ций осуществляется за счет государственных финансовых ресур­сов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечи­вается деятельность органов управления отдельными населенны­ми пунктами, не являющимися муниципальными образова­ниями и входящими в состав муниципального образования. Та­ким образом, организация муниципальных финансов «привя­зана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной организации местного самоуп­равления, когда правами местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, кантоны и др.). В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступает в действие с 1 января 2005 г., муниципальными образованиями признаются поселения, городские округа, муниципальные райо­ны и внутригородские территории городов федерального значе­ния. При этом перечень территориальных единиц, в пределах ко­торых реализуется местное самоуправление, и видов муници­пальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федераль­ного законодательства.

Многообразие видов муниципальных образований, предус­мотренных федеральным законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Фи­нансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению воп­росов местного значения, закрепляемых федеральным законода­тельством и законодательством субъектов РФ за поселениями. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления му­ниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных райо­нов (городских округов), а также реализуются полномочия мест­ного самоуправления, переданные органами местного самоуп­равления поселений, и государственные полномочия, делегиро­ванные органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

Необходимость разделения государственных и муниципаль­ных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей дея­тельности органы местного самоуправления обеспечивают реа­лизацию права граждан на самостоятельное и под свою ответ­ственность решение всех вопросов местного значения, опреде­ленных федеральным законодательством.

Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуп­равление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это пре­дусматривает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и са­мостоятельный выбор направлений и форм использования де­нежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансо­вых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспече­ния делегируемых им государственных полномочий[144].

Самостоятельность местного самоуправления подкрепляет­ся организационным обособлением органов местного самоуп­равления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предоп­ределяет самостоятельность установления муниципальным об­разованием структуры органов управления местными финанса­ми, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предус­матривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмеша­тельств в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местно­го самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов[145].

Бюджет муниципального образования (местный бюджет)— форма образования и расходования денежных средств, предназна­ченных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 БК РФ)[146].

Местные бюджеты — центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов му­ниципальных образований и за счет средств которого финанси­руются основные потребности местного сообщества.

Средства местных бюджетов находятся в собственности му­ниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

Формирование местных бюджетов осуществляется посред­ством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, без­возмездных перечислений, других доходов местных бюджетов.

Налоговые доходы местных бюджетов образуют: федеральные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также реше­ниями органов местного самоуправления[147]; региональные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с регио­нальным законодательством и решениями органов местного са­моуправления[148]; местные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с федеральным законодательством и ре­шениями органов местного самоуправления[149]; денежные взыска­ния в виде санкций, применяемых по отдельным видам налогов и сборов, подлежащие зачислению в местный бюджет; средства са­мообложения граждан[150].

В качестве неналоговых доходов в местные бюджеты зачисля­ются: доходы от использования имущества, находящегося в му­ниципальной собственности или от деятельности муниципаль­ных организаций (дивиденды по акциям, находящимся в муни­ципальной собственности; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и др.); доходы от предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; доходы от оказания услуг или компенсации затрат муниципального обра­зования; платежи от муниципальных организаций; средства от реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход муниципального образования; административные платежи и сборы; штрафные санкции и возмещение ущерба муниципальным образованиям.

Безвозмездные перечисления в местные бюджеты осуществляются в виде финансовой помощи федерального бюджета и бюд­жетов субъектов РФ; финансовой помощи бюджетов других муниципальных образований; прочих безвозмездных перечислений.

К другим доходам местных бюджетов относятся: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, иные доходы, пре­дусмотренные законодательством РФ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ утвержденный объем до­ходов бюджета муниципального образования без учета финансо­вой помощи бюджетов других уровней бюджетной системы РФ не может быть ниже утвержденного объема текущих расходов бюджета, и должен не менее чем в 10 раз превышать уровень де­фицита местного бюджета (ст. 92 БК РФ).

Сбалансированность бюджетов муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет сле­дующих видов поступлений из источников финансирования дефи­цита местных бюджетов: поступлений от размещения муници­пальных ценных бумаг; кредитов кредитных организаций; бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, получаемых из бюдже­тов других уровней бюджетной системы РФ; поступлений от про­дажи имущества, находящегося в муниципальной собственнос­ти, включая поступления от продажи акций, находящихся в собственности муниципального образования; поступлений от продажи земельных участков, зачисляемых в местный бюджет. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на финансирование дефицита местного бюджета могут быть направлены остатки средств местных бюджетов (ст. 96 БК РФ).

Источники финансирования дефицита местного бюджета ут­верждаются представительными органами местного самоуправ­ления в решении о бюджете на предстоящий финансовый год.

Согласно основному назначению муниципальных финансов — финансовому обеспечению полномочий органов местного само­управления, средства местных бюджетов направляются на осу­ществление расходов: по решению вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования; по реализации делегированных органам местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий; по осуществлению полномочий, делегиро­ванных другими органами местного самоуправления.

Первая группа расходов — по удовлетворению основных жиз­ненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, включает расходы по:

• реализации конституционных прав граждан на обязательное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и полу­чение бесплатной медицинской помощи в учреждениях, находя­щихся в муниципальной собственности либо в ведении органов местного самоуправления;

• обеспечению условий жизнедеятельности муниципального образования в целом (на охрану общественного порядка, благо­устройство и озеленение территорий, вывоз и переработку быто­вых отходов и мусора и т.п.);

• осуществлению местного самоуправления (на проведение муниципальных выборов и местных референдумов, на содержа­ние органов местного самоуправления);

• обслуживанию муниципального долга.

Финансирование расходов данной группы осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов.

Вторая группа включает расходы по финансовому обеспече­нию полномочий, составляющих компетенцию органов государ­ственной власти РФ и субъектов РФ и переданных ими органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок либо бессрочно. Традиционно делегирование органам мест­ного самоуправления государственных полномочий рассматри­вается как инструмент децентрализации государственной власти, способствующий повышению эффективности государственного управления на местном уровне исходя из интересов населения и с учетом местных традиций.

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им отдельных государственных полномочий пред­полагает соблюдение условий:

• объем расходов местных бюджетов на осуществление деле­гируемых полномочий не может превышать величину средств, полученных от органов государственной власти в счет обеспече­ния таких полномочий;

• условия и порядок дополнительного использования собственных доходов местных бюджетов для финансирования

делегируемых государственных полномочий подлежит регламен­тации в уставе муниципального образования;

• порядок расходования органами местного самоуправления средств на осуществление делегируемых государственных полно­мочий устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

Выделение третьей группы расходов обусловлено правом ор­ганов местного самоуправления муниципальных районов на де­легирование части своих полномочий органам местного самоуп­равления отдельных поселений, входящих в состав данного муниципального района, и напротив — передачей органами местного самоуправления конкретных поселений части своих полномочий в пользу муниципальных районов[151].

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им полномочий по решению вопросов местного значения, находящихся в ведении других муниципальных обра­зований, осуществляется исключительно на основе соглашения органов местного самоуправления и в пределах средств, получен­ных в порядке компенсации дополнительных расходов.

Органы местного самоуправления могут инвестировать сред­ства местных бюджетов в уставный капитал организаций, переда­вать бюджетные средства в управление, предоставлять бюджет­ные ссуды на покрытие кассовых разрывов других бюджетов. Между тем размещение бюджетных средств на банковских депо­зитах Бюджетным кодексом РФ не допускается (ст. 237 БК РФ).

Наряду с местным бюджетом экономическую основу местно­го самоуправления могут составлять муниципальные внебюджет­ные фонды, являющиеся самостоятельным звеном муниципаль­ных финансов.

Муниципальные внебюджетные фонды— фонды денежных средств, образуемые вне бюджетов муниципальных образований и предназначенные для реализации отдельных потребностей местного сообщества (обеспечение природоохранных мероприятий, охраны памятников истории и культуры и др.).

Функционирование муниципальных внебюджетных фондов основано на целевой направленности в формировании финансо­вых ресурсов, когда мобилизация денежных средств осуществля­ется с учетом заранее обозначенных и конкретизированных нап­равлений их использования.

Право органов местного самоуправления на образование му­ниципальных внебюджетных фондов впервые было сформулиро­вано в Законе РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном само­управлении в РСФСР». Активное формирование органами мест­ного самоуправления муниципальных внебюджетных фондов было продиктовано стремлением обеспечить концентрацию фи­нансовых средств на приоритетных для муниципального образо­вания задачах или особо значимых программах; использовать це­левую направленность отдельных видов доходов (например, пла­тежей за пользование природными ресурсами); гарантировать исполнение определенных расходных обязательств независимо от результатов исполнения местных бюджетов; повысить опера­тивность управления финансовыми ресурсами. Между тем вне­бюджетные фонды не позволили органам местного самоуправле­ния добиться эффективного и рационального использования средств, что было обусловлено рядом факторов:

• ограниченностью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления;

• многоканальностью финансирования одних и тех же расхо­дов;

• несоразмерностью закрепляемых источников доходов с объ­емом средств, требуемых для реализации программ;

• отказом от использования свободных остатков средств му­ниципальных внебюджетных фондов на финансирование дефи­цита местных бюджетов;

• несовершенством организации учета и контроля за форми­рованием и использованием средств данных фондов.

Отвлечение доходов в муниципальные внебюджетные фонды явилось скрытой формой завышения потребности муниципаль­ного образования в финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ[152]. В общем итоге процесс консолидации бюджетов и государственных внебюджетных фондов, начатый на федеральном уров­не в 1994 г.[153], нашел свое постепенное проявление в виде упразд­нения одних муниципальных внебюджетных фондов и консоли­дации в местных бюджетах на условиях целевых бюджетных фон­дов других.

Современное федеральное законодательство не позволяет оп­ределить правовое положение муниципальных внебюджетных фондов ясным и недвусмысленным образом. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подтверж­дает, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, входящие в состав муниципальной собственности[154]. Вновь принятый в 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» данного права не формулирует и устанавливает исключительное положение мест­ных бюджетов в финансовом обеспечении вопросов местного значения[155]. Бюджетный кодекс РФ указаний на возможность соз­дания муниципальных внебюджетных фондов также не содер­жит; положение муниципальных внебюджетных фондов в бюд­жетной системе РФ не определено.

Вместе с тем отсутствие в федеральном законодательстве норм, запрещающих формирование муниципальных внебюджет­ных фондов, не препятствует деятельности органов местного са­моуправления по мобилизации и использованию собственных финансовых ресурсов во внебюджетной форме. Об этом свиде­тельствует наличие внебюджетных фондов во многих муници­пальных образованиях.

Федеральное законодательство не предусматривает обязатель­ных платежей, подлежащих зачислению в муниципальные вне­бюджетные фонды. Налоги и сборы, закрепляемые за местными бюджетами, не могут направляться в муниципальные внебюджет­ные фонды. Органы местного самоуправления не обладают пра­вом на введение дополнительных сборов и иных обязательных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством. Таким образом, доходы муниципальных внебюджетных фондов ограничены по составу и объему мобилизуемых средств: добро­вольные взносы и пожертвования граждан и организаций на соот­ветствующие цели; штрафы за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (подлежат использо­ванию на природоохранные и восстановительные мероприятия); штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного насле­дия, памятников природы, находящихся в ведении органов мест­ного самоуправления (направляются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов исто­рико-культурного наследия); иные доходы в соответствии с зако­нодательством РФ.

За счет средств муниципальных внебюджетных фондов могут финансироваться расходы по удовлетворению различных пот­ребностей местных сообществ с учетом необходимости закреп­ления данных расходов за определенными видами доходов (нап­ример, расходы на природоохранные мероприятия, муници­пальное жилищное строительство, строительство и ремонт дорог муниципального значения, поддержку малого предпринима­тельства и др.).

Функциональная обособленность муниципальных внебюд­жетных фондов влечет их организационную самостоятельность. Эти фонды утверждаются в форме отдельных правовых актов представительных органов местного самоуправления в порядке, подлежащем определению в уставе муниципального образова­ния. Средства муниципальных внебюджетных фондов зачисля­ются на специальные счета, открытые в кредитных организациях, осуществляющих кассовое исполнение бюджета.

Изменения, внесенные в ст. 14 Бюджетного кодекса РФ Фе­деральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении измене­ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регули­рования межбюджетных отношений», позволяют разрешить не­определенность положения муниципальных внебюджетных

фондов. Использование органами местного самоуправления иных, кроме местного бюджета, форм образования и расходова­ния денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципального образования не допускается.

Контрольные вопросы

1. Каково экономическое содержание государственных и му­ниципальных финансов?

2. Чем обусловлена необходимость существования государ­ственных и муниципальных финансов?

3. Какие факторы влияют на организацию государственных и муниципальных финансов?

4. Каков состав финансовых ресурсов органов государствен­ной власти и местного самоуправления?

5. Каковы источники финансовых ресурсов органов государ­ственной власти и местного самоуправления?

6. В чем различия между бюджетами и внебюджетными фон­дами органов государственной власти?

7. Что такое государственные и муниципальные доходы?

8. Что такое государственные и муниципальные расходы?

9. Какие федеральные законодательные акты регулируют формирование финансовых ресурсов органов государственной , власти и органов местного самоуправления?