Технические регламенты. лучше меньше, да лучше
1. В настоящее время можно назвать много нерешенных проблем, тормозящих ход реформы технического регулирования. Среди них: несогласованность норм законодательства в этой сфере, отсутствие правовой ответственности за несоблюдение требований технических регламентов, низкий уровень координации хода реформы, отсутствие системы учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов и др. В целом ситуация, на мой взгляд, с течением времени только ухудшается, качество технических регламентов остаётся низким, а в глазах общества происходит дискредитация роли и значимости технического регулирования в государственном механизме.
Нужны кардинальные меры по изменению хода реформы. К сожалению предложенные последними изменениями к Закону «О техническом регулировании» меры к таковым отнести нельзя. Направленные на применение требований технических регламентов и директив других стран, а также международных и иностранных стандартов, они в принципе могли бы быть полезными, но не в сегодняшних условиях. Реформа буксует, введение в действие регламентов не оказывает реального влияния ни на бизнес, ни на потребителей. Требования технических регламентов во многих случаях не соблюдаются и никто за это не отвечает, а это – безопасность. При таком, по существу, «холостом» ходе реформы не сработают и предложенные меры, появятся только новые неработающие регламенты, что еще больше усугубит ситуацию. Сначала надо навести элементарный порядок во введении регламентов в действие, повысить их качество, а уже потом пытаться поднимать планку требований технических регламентов и стандартов к ним до уровня международных.
Для кардинального изменения хода реформы сегодня целесообразно сосредоточить внимание на двух основных ее направлениях.
Первое должно предусматривать комплекс мер, обеспечивающих реальное введение в действие уже принятых регламентов. Требуется выполнить все необходимые для их введения в действие мероприятия, установить ответственность и отработать механизм контроля/надзора за их соблюдением. Только такие действия позволят вернуть уважение к техническим регламентам, что будет являться необходимой платформой для дальнейших действий.
Это же направление должно предусматривать реализацию функции учета и анализа случаев причинения вреда вследствии нарушения требований технических регламентов, определенной п. 12 статьи 7 ФЗ «О техническом регулировании», и обеспечение на этой основе заинтересованных лиц информацией о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов. Без такой обратной связи механизм технического регулирования эффективно работать не будет. Это наглядно продемонстрировал опыт Европы, где сформирована система RAPEX «Система быстрого оповещения относительно потребительской непродовольственной продукции».
Главная цель второго направления – переход от количественных к качественным целям проведения реформы. И начинать здесь надо с того, что каждый технический регламент должен быть объективно необходимым для решения проблем безопасности. Он должен разрабатываться на основании результатов учета и анализа реальных случаев причинения вреда нашей экономике и социальной сфере от применения конкретной продукции. Разработка технического регламента, а это по существу «хирургическая операция», необходима тогда, когда другие, более «мягкие» по отношению к бизнесу меры регулирования, например, таких, как добровольная стандартизация и сертификация, внедрение систем менеджмента и т.д., результатов не дали. Такова политика действия в этой сфере стран АТЭС и Европы, других развитых стран.
Определяя потребность в том или ином техническом регламенте, необходимо также учитывать, что его введение в действие, это всегда нагрузка на бизнес: необходимо проводить мероприятия по выполнению установленных регламентом требований, вносить изменения в конструкцию, менять техническую документацию, совершенствовать организацию производства и технологию, готовить специалистов и др. Все это требует интеллектуальных и материальных затрат и часто немалых. Естественно, что эти затраты будут оправданы только в том случае, если регламент отражает интересы как производителей, так и потребителей, т.е. является качественным с государственной точки зрения.
Другими словами введение в действие технического регламента – это всегда административный барьер и он должен быть обоснованным. Именно поэтому Европа 23 директивы Нового подхода (аналог наших технических регламентов) разрабатывала и вводила в действие 25 лет. До сих пор не разработаны такие директивы на пищевую продукцию. В связи с этим непонятно, почему у нас ставится задача ввести в ближайшее время в действие какое-то количество (называлось даже 2000) технических регламентов. При таком подходе невозможно будет добиться их необходимого качества. В результате или они не будут выполняться, или они создадут новые необоснованные барьеры для бизнеса. Главным делом – модернизацией экономики и социальной сферы ему просто некогда будет заниматься.Качество технических регламентов и качество их введения в действие – именно это должно стать сегодня главной целью проведения реформы технического регулирования.
2. Зарубежный опыт показывает, что качественной разработки технических регламентов нельзя будет добиться, если при принятии решений по формированию требований к ним и выборе форм оценки соответствия не будет обеспечен реальный консенсус всех заинтересованных сторон и, прежде всего, государства, бизнеса и потребителей.
В ведущих зарубежных странах отработаны соответствующие подходы к формированию такого механизма технического регулирования. У нас же такого опыта нет. В советское время принцип консенсусу также провозглашался. Однако на практике в принятии решений основная роль принадлежала государству, причем с сильной технической политикой. Мнение потребителей практически отсутствовало. Не было консенсуса. Сегодня ситуация другая. Возросла роль бизнеса и потребителей. Нет доминирующей стороны в виде государства и задача принятия согласованных решений в процессе разработки и введения технических регламентов значительно усложнилась. В этих условиях возросло требование к реализации вышеназванного принципа на практике, суть которых при установлении требований в техническом регламенте состоит в следующем. В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» разрабатываемые технические регламенты должны соответствовать уровню развития национальной экономики, развитию материально-технической базы и уровню научно-технического развития». С другой стороны, исходя из необходимости повышения конкурентоспособности нашей продукции, Закон говорит о том, что «международные стандарты должны применяться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов».
Разработка технического регламента без учета этих противоречивых критериев может привести к серьезным негативным последствиям для нашей экономики. Если установленные в регламенте требования будут завышены в такой степени, что основная масса предприятий не сможет их выполнить, то это – угроза их бизнесу и экономике страны в целом. Если же они будут занижены и будут неадекватны риску от данной продукции, то, естественно, возникает угроза причинения вреда ее потребителям.
Не менее сложная проблема возникает и при выборе форм оценки соответствия. Конституционной обязанностью государства является защита общества, граждан, имущества физических и юридических лиц, животных и растений, окружающей среды от опасной продукции. Бизнес, в свою очередь, предъявляет жесткие требования к необоснованным барьерам, ограничивающим доступ товаров на рынок. Следовательно, механизм технического регулирования должен обеспечить, с одной стороны, безопасность жизни и здоровья граждан, а с другой – свободное перемещение товаров по территории страны. Необходимо найти баланс между этими двумя противоречивыми задачами.
Таким образом, главной проблемой при формировании требований безопасности и при оценке их соответствия в техническом регламенте является поиск на базе консенсуса баланса между тем, что является наиболее приемлемым с точки зрения решения наших социально-экономических задач и тем, что может быть выполнено большинством предприятий. Именно это должно являться основной задачей разработчика технического регламента, и именно это он должен обосновывать в процессе его рассмотрения на всех этапах до принятия законодателем. Естественно, что степень достижения этого баланса должна являться объектом анализа для экспертных комиссий по техническому регулированию и экспертов, привлекаемых законодателем.
Нахождение вышеназванного баланса в значительной степени зависит от готовности перечня национальных стандартов и (или) сводов правил, обеспечивающих соблюдение требований регламента, и перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений. Именно они создают объективную основу для формирования требований регламента. Сегодня они, как правило, формируются с большим опозданием, часто тогда, когда требования в техническом регламенте установлены, или даже он уже принят.
Разработка регламента и формирование указанных перечней стандартов это взаимосвязанный процесс и он должен осуществляться параллельно. Более того, исходя из целей регламента, может возникнуть необходимость в актуализации действующих или в разработке новых стандартов. Такая постановка вопроса требует изменения условий конкурса на разработку технического регламента. Они должны предусматривать разработку и финансирование, как самого регламента, так и разработку необходимого комплекса стандартов, что позволит организационно и методически объединить эти два процесса.
Причины недостатков в области реализации принципа консенсуса и обеспечения качества регламентов вызваны также и тем, что в ряде случаев органы государственной власти игнорируют мнение разработчиков регламентов и привлекаемых к обсуждению экспертов. В соответствии с Законом «О техническом регулировании» официальную экспертизу проектов технических регламентов проводят экспертные комиссии по техническому регулированию. Сопоставительный анализ их заключений и принятых регламентов говорит о том, что в регламенты уже после экспертизы без консультаций с экспертами, а в ряде случаев и с разработчиками, вносятся принципиальные изменения, т.е. точка зрения специалистов не учитывается.
Не менее важной причиной принятия несбалансированных решений в этой области является отсутствие у участников этой деятельности культуры и навыков вести дискуссию. Идет не поиск истины, а выяснение отношений, неприятие иной точки зрения.
Очевидно, что формализованного подхода к решению таких задач нет. Это аналитическая работа, требующая учета множества факторов и противоречивых критериев. На первый план выходит экспертная работа, корректный стиль ведения дискуссий, неприемлемо администрирование. Как только в процессе обсуждения применяется не сила аргументов, а сила властных полномочий, консенсус нарушается и, как следствие этого, решения по содержанию технического регламента не отражают сбалансировано ни национальные интересы, ни интересы всех заинтересованных сторон. Все это мы сегодня наблюдаем в уже принятых технических регламентах.
На данном этапе, возможно, придется идти на определенные компромиссы. Но тогда, во-первых, об этом надо открыто говорить, а во-вторых, и это главное, необходимо начинать осваивать этот современный стиль и методы принятия решений в таком сложном и тончайшем механизме, как техническое регулирование. Именно это позволит реформе технического регулирования внести свой вклад в модернизацию страны.
В связи с этим несколько слов о роли технического регулирования в модернизации нашей экономики и в переводе ее на инновационную модель развития. Разработка нового технологического процесса, новой продукции и услуг, в конечном итоге, должны заканчиваться определением их новых свойств и характеристик, включая характеристики безопасности. Далее стоит задача реализации этих характеристик в производстве, что неизбежно потребует разработки технической документации, стандартов, сводов правил и технических регламентов, организации и проведения оценки соответствия. Всё это, собственно, и составляет механизм технического регулирования. И если реформа технического регулирования не будет ориентирована на достижение качественных характеристик, предполагающих, в том числе, и ее гибкое реагирование на инновационные процессы, модернизация экономики будет тормозиться.
Таким образом, речь должна идти о модернизации самой системы технического регулирования. Более того, создание современного механизма технического регулирования является своеобразной проверкой способности государства решать задачи модернизации на базе инновационной модели развития. По существу это проверка нашего общества на зрелость его институтов, демократического их развития. Понимание этого крайне важно для специалистов и руководителей всех уровней, включая высшее руководство страны. Естественно, что это потребует больших усилий как от научных работников и специалистов, занятых в этой сфере, так и от руководителей всех уровней управления экономикой, поддержки государства. К сожалению, сегодня картина иная – финансирование работ в этой сфере, включая стандартизацию только сокращается.
Решение на современном уровне проблем технического регулирования требует специалистов, глубоко понимающих суть этих проблем и способных как аргументированно отстаивать свои позиции, так и искать компромиссные решения, — нужны специалисты-эксперты, обладающие культурой полемики и навыками ведения дискуссии. В связи с этим крайне остро стоит вопрос подготовки и переподготовки специалистов (с акцентом на сегодняшние требования). Стандартизация, аккредитация, подтверждение соответствия и государственный надзор — это сложные виды деятельности. В техническом регулировании все они сводятся воедино и должны рассматриваться во взаимосвязи, что, естественно, усложняет процесс подготовки и принятия решений.
3. Серьезные недостатки существуют и в организации введения в действие технических регламентов. С точки зрения реального введения регламента в действие только его наличие без подготовки всего комплекса сопровождающих документов смысла не имеет. В связи с этим к моменту введения технического регламента в действие должны быть уже утверждены: перечни национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений и национальных стандартов и (или) сводов правил, обеспечивающих выполнение требований технического регламента, список продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия требованиям технического регламента при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации, и другие необходимые документы. Период времени, предназначенный для подготовки введения в действие регламента, должен быть достаточным для завершения этой работы в полном объеме и на качественном уровне. Сегодня этого нет.
Важным условием организации введения в действие технического регламента является своевременное формирование инфраструктуры для выполнения работ по обязательному подтверждению соответствия. Прежде всего, необходимо организовать подготовку и аккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий таким образом, чтобы их инфраструктура была сформирована до вступления в силу соответствующего технического регламента и с учетом регионального аспекта. А это также требует определенных времени и средств.
И, наконец, в целях подготовки своевременного введения в действие технических регламентов на практике необходимо организовать оказание своевременной методической помощи предприятиям, производящим продукцию, подпадающую под действие принятых технических регламентов. Для этого надо предусмотреть организацию оказания консалтинговых услуг предприятиям по разработке и реализации мероприятий, связанных с внедрением технических регламентов, разработать соответствующие рекомендации для них.
4. В связи с проблемой обеспечения качества технических регламентов рассмотрим некоторые предложения по реализации изменений к ФЗ «О техническом регулировании». Тем более, что они уже приняты, и их надо выполнять.
Изменения приняты так же, как в свое время и сам ФЗ «О техническом регулировании» в крайне сжатые сроки и, как мне представляется, не все их последствия были проанализированы. Ими предлагается обеспечивать высокие темпы реформы за счет требований, установленных в регламентах Казахстана и Белоруссии и Европейских директив. Однако, анализ показывает, что качество технических регламентов этих стран не лучше наших. Европейские директивы действительно высокого уровня и проверены временем. Но дело даже не в этом. Главная проблема их применения состоит в том, что и технические регламенты и директивы отражают национальные интересы этих стран и определяются уровнем их научно-технического развития и материально-технического обеспечения. Будут ли они отвечать нашим интересам – это вопрос, требующий глубокого анализа.
Все вышеизложенное можно отнести и к реализации предложений по применению международных и иностранных стандартов. Основной аргумент здесь сводится к тому, что это будет способствовать продвижению интересов отечественных предприятий и в целом России на международном уровне. Это действительно так. Однако существует обратная сторона «медали», которую сегодня надо иметь в виду. Необходимо учитывать, что тем самым мы упрощаем поступление на наш рынок импортной продукции и можем поставить в сложное положение нашу промышленность. Иностранные производители получат возможность напрямую поставлять к нам свои товары вне зависимости от того, отражают ли они наши потребности и не обанкротятся ли при этом наши предприятия, выпускающие аналогичные товары. Учитывая, что конкурентоспособность большинства наших товаров сегодня, как правило, ниже, последствия для предприятий и экономики страны в целом могут быть отрицательными.
Естественно, что требования этих регламентов (директив) и стандартов должны быть не ниже наших национальных, иначе их применение вообще не имеет никакого смысла.
Ответом на возможные негативные последствия от применения регламентов и директив других стран, а также международных и иностранных стандартов должна быть организация их экспертизы с четкими критериями принятия решений, учитывающими экономические и социальные последствия. Учитывая важность подобной экспертизы, необходимо требования по ее проведению установить на правительственном уровне.
Необходимо еще сказать и о том, что этими изменениями Закона предусматривается сохранение действующих в настоящее время требований, содержащихся в национальных стандартах и, соответственно, сохраняется для наших предприятий возможность выпускать по ним продукцию. Задача применения международных и иностранных стандартов поставлена, однако мотивации для этого не предусмотрено. Представляется, что такой мотивацией может быть льготное налогообложение отечественных предприятий, выпускающих инновационную продукцию, соответствующую этим стандартам.
В целом, вырабатывая планы продвижения реформы технического регулирования на данном этапе, было бы целесообразно основные усилия сосредоточить на разработке комплекса технических регламентов ЕврАзЭС. При этом надо отказаться от разработки таких регламентов отдельно в каждой из стран сообщества. Изолированная их разработка приведет (и уже приводит) к торговым барьерам. Причем, с каждым новым регламентом их число будет только возрастать. Естественно, что через какое-то время со всей остротой встанет задача их гармонизации, но сделать это будет уже крайне сложно, так как под регламенты в каждой из стран будет выстроена соответствующая законодательная и нормативно-техническая база.
Разработка регламентов ЕврАзЭС позволит объединенными усилиями добиться их необходимого качества и обеспечить с самого начала высокую степень гармонизации этой деятельности, рационально распорядиться научно-техническим и экономическим потенциалом стран, входящих в сообщество. За примерами далеко ходить не надо – Европа.
В заключение остановлюсь на двух, на мой взгляд, важных аспектах совершенствования организации технического регулирования в стране. Первый заключается в том, что для успешной реализации указанных выше направлений требуется четкая координация деятельности различных ведомств, обобщение опыта подготовки и введения в действие ТР специалистами в этой сфере, проведение постоянного мониторинга и принятие оперативных мер по корректировке хода реформы. Такая работа качественно может быть выполнена профессионально специализированным органом, наделенным соответствующими полномочиями. Этого сегодня нет.
Второе – это определенная непоследовательность и несогласованность действий в сфере технического регулирования различных ветвей власти. В качестве примера можно привести ситуацию, которая сложилась сегодня, в частности, с обязательной сертификацией. На уровне федеральных законов принят ряд технических регламентов для пищевой продукции («Технический регламент на масложировую продукцию», «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей»). В каждом из них установлена возможность подтверждения соответствия как на основе декларирования, так и обязательной сертификации. Наряду с этим выходит постановление Правительства РФ об отмене обязательной сертификации всей пищевой продукции. Естественно, и у специалистов, и у руководителей промышленности возникает вопрос – в чем же заключается государственная политика в этой сфере? Пока ответа нет. А ответ, необходим – ведь это безопасность, здоровье людей, о котором так много сегодня говорится.
Моя позиция и, как я знаю, позиция многих участников работ в области технического регулирования, подкрепленная зарубежным опытом, сводится к тому, что производителям должна быть предоставлена возможность выбора. В случае отсутствия испытательной базы (это характерно для малого и среднего бизнеса) или новизны продукции, неопределенности в ее свойствах им будет более выгодно как с точки зрения затрат, так и большей уверенности в безопасности продукции обратиться к специалисткам и пройти сертификацию.
Еще пример. Одно из изменений к ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает норму, устанавливающую право принятия технических регламентов нормативно-правовым актом Федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, функции которого возложены на Минпромторг России. Это должно в принципе упростить процедуру и сократить время принятия регламентов. Однако, необходимо учитывать, что, в определенной степени, это возврат к ведомственному регулированию требований безопасности. В этой связи хочу напомнить, что, когда принимался Федеральный Закон «О техническом регулировании», уход в этой сфере от ведомственного регулирования безопасности являлось ключевым аргументом для его принятия. В этом смысле данное изменение – это шаг назад в реформе технического регулирования, что может сказаться на качестве ее проведения.