Органы управления в таможенной системе РФ. Организационная структура таможенных органов.
Таможенная служба строится и функционирует как единая централизованная система таможенных органов Российской Федерации. В понятие единой системы таможенных органов включается название тех органов, которые эту систему образуют: ФТС Российской Федерации, региональные таможенные управления (РТУ) РФ, таможни и таможенные посты РФ, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Соответственно структура управления в системе таможенных органов состоит из четырех уровней: ФТС России, РТУ, таможни, таможенные посты. Каждая из этих подсистем является таможенным органом Российской Федерации, имеет статус правоохранительного органа.
Возглавляет систему таможенных органов России Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела – Федеральная таможенная служба РФ. Руководитель ФТС РФ назначается Указом Президента Российской Федерации.
ФТС России обеспечивает непосредственную реализацию задач в области таможенного дела, единообразие применения таможенного законодательства всеми таможенными органами на территории России. ФТС также отвечает за обеспечение международных обязательств РФ в области таможенного дела, организацию сотрудничества с таможенными и другими компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела.
Часть своих задач и функций ФТС России решает непосредственно, а часть через региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты и другие подведомственные организации и учреждения.
Региональные таможенные управления (РТУ) являются промежуточным звеном между ФТС России и таможнями. РТУ входят в единую систему таможенных органов и осуществляют оперативное руководство таможенным делом на территории подведомственных регионов.
Таможнявходит в единую систему таможенных органов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС России и непосредственным руководством регионального таможенного управления, которому она подчинена.
Таможни решают основную часть задач в сфере таможенного дела. Эти задачи они осуществляют через непосредственно подчиненные (нижестоящие) таможенные посты, а также во взаимодействии с территориальными органами других федеральных округов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.
Правовой статус таможни определяется Общим положением о таможне. Таможня вправе распределять и перераспределять между структурными подразделениями и нижестоящими таможенными постами штатную численность в пределах выделяемого ФТС фонда оплаты труда и общей штатной численности таможни и нижестоящих таможенных постов; утверждать и вносить изменения в структуру таможни и нижестоящих таможенных постов с учетом типовой структуры таможни и таможенного поста.
Структуру, штатную численность таможни и фонд оплаты труда утверждает ФТС. Вышестоящий таможенный орган вправе вносить дополнения и изменения в структуру таможни и численность ее структурных подразделений, а также устанавливать общую штатную численность таможни.
Таможню возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом ФТС России.
Первый заместитель начальника таможни, главный бухгалтер (начальник отдела бухгалтерского учета и контроля) таможни назначаются на должность и освобождаются от должности приказами ФТС России.
Заместители начальника таможни назначаются и освобождаются от должности приказами вышестоящего таможенного органа по представлению начальника таможни и по согласованию с соответствующими функциональными подразделениями ФТС России.
Начальник таможни руководит деятельностью таможни на основе принципа единоначалия; он осуществляет общее руководство деятельностью таможенных постов и контроль за ними; несет персональную ответственность за выполнение возложенных на таможню задач и функций; распределяет обязанности между своими заместителями и устанавливает степень их ответственности; на основе и во исполнение законодательства подписывает (утверждает) приказы и иные правовые акты и документы, организует проверки их исполнения; представляет таможню в государственных органах; утверждает положения о структурных подразделениях таможни; назначает на должность и освобождает от должности сотрудников таможни, а в установленных случаях – и нижестоящих таможенных постов.
Таможенный поствходит в единую систему таможенных органов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС и РТУ и под непосредственным руководством таможни либо РТУ (в случае непосредственного подчинения управлению).
Таможенный пост возглавляет начальник, назначение на должность и освобождение от должности которого осуществляется: приказом ФТС России – в отношении таможенного поста, являющегося юридическим лицом; приказом РТУ – в отношении таможенного поста, подчиненного непосредственно управлению; приказом РТУ по представлению начальника таможни и по согласованию с соответствующими функциональными подразделениями управления – в отношении таможенного поста, подчиненного непосредственно таможне.
Начальник таможенного поста руководит деятельностью таможенного поста на основе принципа единоначалия.
Деятельность по реализации функций управления вызывает необходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры таможенного органа, т. е. согласованности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.
На становлении структуры таможенного органа непосредственно сказывается влияние тех целей, которые должностные лица рассчитывают достичь, создавая структуру конкретного органа. Каждая структурная единица (подразделение) таможенного органа обеспечивает выполнение запрограммированных функций. Именно необходимость выполнения определенных функций обусловливает создание того или иного органа или его структурного подразделения.
Таким образом, в процессе проектирования таможенного органа путем сознательного предвидения функций, для осуществления которых он предназначается, формируется его организационная структура.
В ФТС России, РТУ и таможнях, являющихся организационными структурами таможенной системы, в соответствии с осуществляемыми ими функциями существуют три вида структурных подразделений:
а) оперативные (таможенного оформления и таможенного контроля, экономической работы и правоохранительной деятельности и др.);
б) функциональные (кадровые, финансово-плановые, правовые, информационного и документационного обеспечения, хозяйственные, материально-технического снабжения и обеспечения и др.);
в) штабные (организационно-инспекторские, организационно-аналитические и др.)
Общая классификация структурных подразделений позволяет получить представление лишь о первичном распределении функций среди структурных подразделений таможенного органа. Однако объективно существующий процесс разделения труда вызывает необходимость последующего более детального и глубокого расчленения основных, специфических и общих функций, закрепления их за соответствующими подразделениями.
Необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства. Между функциями и организационной структурой существует тесная взаимосвязь и взаимообусловленность, исходя из которых, по общему правилу, конкретная функция закрепляется за структурным подразделением таможенного органа. Для успешного осуществления этой функции данное подразделение наделяется соответствующими правами и несет ответственность за ее реализацию. Однако, если некоторые функции тесно связаны между собой и близки по своему содержанию, то вовсе не обязательно для реализации каждой из них создавать самостоятельное подразделение.
Решение вопросов об организации структуры таможенного органа должно опираться на соблюдение таких важнейших требований к структуре органа управления, как простота и экономичность. Чрезмерно сложная организационная структура затрудняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения в таможенных органах создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях.
При анализе организационных структур управления в них выделяются следующие элементы: звенья управления, уровни управления и взаимоотношения.
К звеньям управления в системе таможенных органов относятся: ФТС России, управления и самостоятельные отделы ФТС России, РТУ, отделы РТУ, таможни, отделы таможен, таможенные посты и отдельные специалисты, выполняющие соответствующие профессиональные или управленческие функции. Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях иерархии управления.
Под уровнем управления понимается совокупность звеньев управления, занимающих определенную ступень в системе управления организацией.
В рамках структуры управления протекает управленческий процесс, между участниками которого распределены задачи и функции управления, а, следовательно – права и ответственность за их выполнение. С этих позиций организационную структуру управления можно рассматривать как форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в которой происходит процесс управления, направленный на достижение поставленных целей.
Между звеньями и уровнями управления в таможенных органах складываются следующие виды взаимоотношений:
- вертикальные управленческие отношения (ФТС - РТУ; РТУ – таможня; начальник таможни – отделы таможни; таможня – таможенный пост; ФТС – таможня);
- горизонтальные управленческие отношения (РТУ - РТУ; отдел таможни – отдел таможни; таможенный пост – таможенный пост; таможня – таможня);
- диагональные управленческие отношения (пост - взаимодействующая таможня отправления или назначения; таможня – взаимодействующее РТУ другого региона; отдел ФТС - взаимодействующее Управление ФТС РФ).
Вертикальные отношения предполагают, прежде всего, взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда часто вырисовывается так называемая линейная субординация: все нижестоящие по уровням управления звенья находятся в подчинении у руководителя, находящегося на более высоком уровне управления. Это так называемые линейные отношения.
Вертикальные отношения в системе таможенных органов существуют не только между линейными звеньями организационной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными отношениями субординации. Такие взаимоотношения проявляются тогда, когда, например, управленческие звенья, предназначенные для выполнения определенной функции управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном (по роду профессиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышестоящего управленческого звена.
Помимо этого вертикальные взаимоотношения включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощников под началом линейного или функционального руководителя. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов.
Горизонтальные отношения могут быть двух категорий. Во-первых, коллегиальные – отношения между сотрудниками одного отдела, находящимися в подчинении у одного начальника. Во-вторых, параллельные – отношения между сотрудниками разных отделов, занимающими одинаковое положение в организации, у которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями (например, такие каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни - отдел таможни, таможенный пост – таможенный пост, таможня - таможня).
Диагональные отношения – это отношения, возникающие между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но взаимодействующих между собой во исполнение решений вышестоящих уровней. Примерами таких отношений являются взаимное информирование при доставке товаров, направлений запросов, обязательных для исполнения, по вопросам осуществления правоохранительных функций и т.п.
С целью практического освоения материала студентам предлагается выполнение практического задания на тему «Анализ влияния внутренних и внешних факторов на деятельность таможенных органов» по следующему плану.
План практической работы
1. По сложившейся организационной структуре таможенного органа определить и охарактеризовать его внешнее и внутреннее взаимодействие; сложившиеся виды управленческих взаимоотношений между звеньями и уровнями управления в таможенном органе.
2. Используя метод SWOT-анализа определить факторы внешней и внутренней среды таможенного органа и построить матрицу, позволяющую выявить сильные и слабые стороны таможенного органа, возможности и угрозы.
3. Составить план мероприятий по нейтрализации опасностей из внешней среды посредством использования сильных сторон таможенного органа и возможностей внешней среды для преодоления слабых сторон на основе проведенного SWOT-анализа.
Приведем пример выполнения заданий в соответствие с планом практической работы.
1) Определим и охарактеризуем внешнее и внутреннее взаимодействие таможенного органа с другими структурами.
Внешнее взаимодействие характеризуют управленческие взаимоотношения между силовыми, правоохранительными, контролирующими структурами и таможенным органом; между государственными и местными органами власти и таможенным органом; между участниками ВЭД, таможенными представителями, владельцами складов и таможенным органом. Взаимодействие с внешней средой можно представить схематично, как показано на рисунке 1.6 «Внешняя среда таможенной системы».
В процессе взаимодействия, управляя таможенным делом, мы регулируем процессы в сфере ВЭД и по каналам обратной связи контролируем полученные результаты. Далее, анализируя их, по мере необходимости принимаем решения по изменениям собственно в таможенном деле и или в сфере ВЭД. Заканчивается такое управление на уровне таможенного инспектора, принимающего в ходе взаимодействия с участниками ВЭД конкретные решения по таможенным вопросам в объеме своих должностных обязанностей.
Взаимоотношения с внешней средой таможенные органы осуществляют по каналам прямой и обратной связи. Так, по каналам прямой связи они оказывают информационное, а при необходимости в установленном законом порядке и прямое управляющее воздействие на участников ВЭД, организации, граждан и должностных лиц. Своей деятельностью таможенные органы влияют на эти объекты внешней среды, добиваясь их желаемого состояния.
По каналам обратной связи в таможенные органы поступает необходимая осведомительная информация о состоянии внешней среды, которая позволяет придавать внешним управляющим воздействиям целенаправленный характер.
Таким образом, таможенный орган в сфере внешнего управления оказывает на среду функционирования информационные и управляющие воздействия.
Внутреннее взаимодействие в системе таможенных органов характеризуют управленческие взаимоотношения между элементами и подсистемами (подразделениями) таможенных постов, таможен, региональных таможенных управлений и Центрального аппарата ФТС России (ЦА ФТС), осуществляющих процесс управления, т. е. процесс целенаправленного воздействия на коллективы сотрудников, занятых в системе.
Каждый таможенный орган состоит из целого ряда структурных подразделений, в состав которых входят и отдельные сотрудники таможенных органов, поскольку они способны самостоятельно решать ряд задач и осуществлять ряд функций, присущих рассматриваемым органам.
Все элементы (структурные подразделения) таможенного органа определенным образом связаны между собой и системой в целом. Они оказывают друг на друга различное по степени значимости воздействие, которое может носить управляющий либо информационный характер. Так, Камчатская таможня насчитывает около 200 сотрудников. В состав таможни входят три таможенных поста: Морской порт Петропавловск-Камчатский, Аэропорт Петропавловск-Камчатский, Северо-Курильский таможенный пост.
Таможня объединяет 34 структурных подразделения, каждое из которых выполняет основные функции по формированию доходной части федерального бюджета, регулированию внешнеэкономической деятельности и решению правоохранительных задач.
Внутренние управленческие взаимоотношения в системе таможенных органов возникают в процессе получения и уяснения задач; сбора и обработки информации; анализа состояния таможенной системы и ресурсов таможенной деятельности (финансовых, материальных, трудовых, информационных и др.); определения общего плана действий; определения плановых мероприятий; определения и реализации управляющих воздействий.
Внутреннее взаимодействие Камчатской таможни изобразим на рисунке 1.9.
Рисунок 1.9 - Внутреннее взаимодействие в системе таможенных органов
На примере фрагмента организационно-управленческой структуры Камчатской таможни, приведенной на рисунке 1.4, определим и охарактеризуем сложившиеся виды управленческих взаимоотношений между звеньями и уровнями управления.
Сложившиеся виды вертикальных и горизонтальных управленческих взаимоотношений между звеньями и уровнями управления в Камчатской таможне представим на рисунке 1.10 в виде фрагмента.
На представленном рисунке звено управления таможни – это отдельное структурное подразделение, выполняющее часть функции управления, всю функцию управления или совокупность функций управления (ОВК, ОТИ и т.д.), а также руководители (начальник таможни, зам. начальника таможни, начальник ОВК, начальник ОТИ и т.д.).
Рисунок 1.10 - Вертикальные и горизонтальные связи между звеньями и уровнями управления в таможне
Уровень управления представляет собой иерархическую соподчиненность подразделений и звеньев управленческой деятельности, занимающих определенную ступень в системе управления (начальник таможни; зам.начальника таможни; начальники отделов; начальники таможенных постов). Ступень управления - это совокупность звеньев, находящихся на определенном уровне иерархии управления (заместители начальника таможни; начальники отделов; начальники таможенных постов). Ступени управления находятся в вертикальной зависимости друг от друга и подчиняются друг другу по иерархии: руководители более высокой ступени управления (начальник таможни, зам. начальника таможни) разрабатывают и принимают решения, которые конкретизируются и осуществляются руководителями более низкой ступени (начальники отделов, начальники постов), а каждое должностное лицо ответственно как за свои собственные решения и действия, так и за решения и действия своих подчиненных, в силу чего каждое должностное лицо располагает властью над теми, кто находится ниже его в управленческой пирамиде.
Это – вертикальные взаимоотношения (связи). Они служат каналами передачи распорядительной и отчетной информации между звеньями и уровнями управления.
Горизонтальные взаимоотношения (связи кооперации и координации равноправных звеньев управления) носят характер согласования и являются одноуровневыми. Горизонтальные связи характеризуют расстановку руководителей во главе отдельных подразделений, например, начальник ОВК, начальник ОТИ, начальник отдела кадров и т.д. Они способствуют наиболее эффективному взаимодействию подразделений при решении появляющихся между ними проблем и носят совещательный характер. Горизонтальные связи имеют место по линии движения информации и управленческих решений по тем или иным функциям управления (контроль, планирование, подготовка кадров и т.д.).
2. Используя метод SWOT-анализа, определим факторы внешней и внутренней среды таможенного органа и построим матрицу, позволяющую выявить сильные и слабые стороны Камчатской таможни, внешние возможности и угрозы.
Применение метода SWOT-анализа предполагает реализацию таких этапов, как:
– определение массива сильных сторон организации, обеспечивающих достижение цели;
– определение массива слабых сторон организации, препятствующих достижению цели;
– определение массива внешних факторов, способствующих достижению цели;
– определение массива внешних факторов, препятствующих достижению цели;
– подготовка матрицы SWOT-анализа;
– разработка мероприятий квадранта 1 «внешние возможности – сильные стороны»;
– разработка мероприятий квадранта 2 «внешние возможности – слабые стороны»;
– разработка мероприятий квадранта 3 «внешние угрозы – сильные стороны»;
– разработка мероприятий квадранта 4 «внешние угрозы – слабые стороны».
Массивы внешних и внутренних факторов по их масштабности ограничиваются трудоемкостью заполнения матрицы, так как полный их учет приводит к увеличению в геометрической прогрессии направлений разработки мероприятий.
Необходимо учитывать, что при разработке мероприятий необходимо сопоставлять каждый фактор возможностей и угроз с каждым фактором сильных и слабых сторон организации. При заполнении квадрантов 1–4 необходимо выдержать условие: разрабатываемые мероприятия должны быть ориентированы на достижение цели и по своему характеру призваны блокировать (сдерживать влияние) внешние угрозы и слабые стороны организации и максимально использовать сильные стороны организации и внешние возможности.
На рисунке 1.11 представлена заполненная матрица SWOT-анализа.
3. На основе проведенного SWOT-анализа составим план мероприятий по нейтрализации опасностей из внешней среды посредством использования сильных сторон таможенного органа и возможностей внешней среды для преодоления слабых сторон (таблица 1.7).
| Внутренние факторы | |||
| Сильные стороны 1. Наличие финансовых возможностей 2. Наличие квалифицированных специалистов | Слабые стороны 1. Низкий уровень взаимодействия с муниципальными и госорганами власти, контролирующими органами. 2. Низкий уровень развития транспортно-логистической системы. | ||
| Внешние факторы | Возможности 1. Рост спроса на таможенные услуги. 2. Развитие международной экономической интеграции. | I. 1. Расширение примене-ния современных таможенных технологий. 2. Расширение взаимодей-ствия таможенных администраций, развитие партнерских отношений с бизнес – сообществом. | II. 1. Обеспечение доступа к информации и ее открытости о деятельнос- ти органов гос. власти. 2. Создание транспортно-логистических центров в местах, приближенных к госгранице. |
| Угрозы 1. Усиление глобальной конкуренции. 2. Коррупция. | III. 1. Совершенствование системы управления рисками. 2. Усиление борьбы с правонарушениями и преступлениями в сфере таможенного дела. | IV. 1. Международное сотрудничество с таможенными органами иностранных государств, организациями по вопросам таможенного дела и борьбой с международной преступностью. 2. Развёртывание сети таможенно-логистических терминалов. |
Рисунок 1.11 - Матрица SWOT-анализа разработки мероприятий по реализации механизма управления улучшением процессов и результатов
Все предложенные в матрице мероприятия актуальны и должны применяться в комплексе для наиболее эффективного решения поставленных задач. Учитывая достаточно большое их количество и объем, остановимся на некоторых из них:
1) Развитие в области таможенных технологий.
2) Развитие в области таможенной инфраструктуры.
3) Развитие кадрового обеспечения и социальной политики.
Таблица 1.7
План мероприятий по совершенствованию деятельности таможенного органа
| № п.п. | Мероприятие | Содержание мероприятия | Ожидаемый результат |
| 1. | Развитие в области таможенных технологий | - активизация работы по анализу таможенных рисков; - ужесточение контроля нарушений в области страны происхождения товаров; - упрощение и унификация таможенных процедур, требований к таможенным документам для оформления и контроля; - постоянное совершенствование технических средств таможенного контроля; - повышение уровня компьютеризации и автоматизации таможенных процедур, упрощение процедур статистической отчетности, сокращение личных контактов персонала таможни с представителями участников ВЭД. | Создание эффективной системы управления качеством технологий таможенных процедур |
| 2. | Развитие в области таможенной инфраструктуры | - создание и реконструкция таможенно-логистических терминалов (ТЛТ), складов для хранения и обработки таможенных грузов, предприятий по переработке товаров на таможенной территории, организация магазинов беспошлинной торговли и магазинов по продаже таможенных конфискатов, предприятий сервиса; - приведение существующей инфраструктуры в соответствие с международными стандартами, требованиями современных технологий таможенного контроля и оформления, в т.ч. оснащение пунктов пропуска инспекционно-досмотровыми комплексами (ИДК); - разработка схемы оптимального размещения объектов таможенной инфраструктуры с учетом перспективы расширения Таможенного союза (ТС), Транспортной стратегии РФ до 2030 г. и др. | Оптимизация размещения объектов таможенной инфраструктуры для обеспечения эффек-тивного и удобного для участников ВЭД таможенного контроля и оформления товаров |
| 3. | Развитие кадрового обеспечения и социальной политики | - оптимизация структуры и штатной численности таможенных органов; - совершенствование системы комплектования кадров, соответствующей современному статусу таможенных органов; - совершенствование мотивационных механизмов прохождения службы в таможенных органах; - совершенствование системы воспитательной работы с личным составом, обеспечение благоприятных условий ее организации и ресурсного обеспечения; - обеспечение социальной защищенности и социальных гарантий сотрудникам таможенных органов и членам их семей; - решение жилищных вопросов посредством создания фонда служебного жилья и совершенствования механизма улучшения жилищных условий сотрудников. | Создание эффективного механизма формирова-ния профессионального кадрового потенциала таможенной службы, обеспечение реализации стратегии социально-экономического обеспечения сотрудников таможенных органов |