Теория развития прав собственности
В институциональной теории известны теории возникновения прав собственности, сопоставление разных форм собственности и их развитие.
Наивная (оптимистическая) теорияутверждает, что механизм рынка,практика его функционирования устраняет неэффективные права собственности и способствует введению прав собственности, позволяющих воспользоваться новыми экономическими возможностями. Государство по этой теории играет пассивную роль. Этот вывод Г. Демсец (1967) сделал, проанализировав историю преобразования общей собственности на охотничьи угодья у американских индейцев в исключительную собственность отдельных семей. Этот институциональный сдвиг был связан с изменением относительных цен на меха с приходом пионеров-европейцев (пушнина стала цениться дорого и тогда семьи стали закреплять за собой участки общих охотничьих угодий). Исключительные права собственности в этом случае выступают как способ интернализации внешних эффектов, которые проявлялись в истощении поголовья бобров.В наше время резкое изменение относительных цен на рыбу и необходимость поддержания рыбных запасов привела к ситуации введения странами 200—мильных зон и перевода общей собственности ресурсов Мирового Океана в исключительную собственность конкретного государства. которое затем вводило режим квот и торговало ими.
Теория групп давления и рентоориентированное поведение пытаются объяснить структуру прав собственности в разных сферах как результат взаимодействия между группами, преследующими свои интересы. 10 тыс лет назад возникла общинная собственность, затем постепенно развитие исключительных прав собственности, создание стимулов к повышению эффективности и производительности, появление новых орудий и технологий приводит к режиму частной собственности.
В институциональной теории частную собственности связывают с исключительным правом получения результатов от актива, с исключительностью права отчуждения собственности и передачи её другим лицам по взаимосогласованной цене, с максимальным приближением объектов собственности к её субъекту, что позволяет более эффективно организовывать производство и управлять им непосредственно. Целый ряд факторов способствует установлению режима частной собственности: а) величина потерь, вызванных тем, что ресурсы находятся в общественной собственности; б) трансакционные издержки, связанные с конкретными видами приватизации; в) величина издержек спецификации и защиты прав собственности; г) возможность использования рассеянной рыночной информации.
В странах переходной экономики частная собственность формировалась через соответствующие мероприятия государства по приватизации общественной (государственной) собственности.
Теоретический анализ способов приватизации проводится в рамках неоинституциональной теории с использованием теоремы Коуза, изучения трансакционных издержек и рассмотрения модели «принципал-агент». Теорема Коуза применительно к ситуации приватизации в странах с переходной экономикой формулируeтся так: «правительства, нацеленные на создание рыночной экономики, должны прежде всего сформировать эффективную юридическую систему, с помощью которой чётко определяются права собственности, легко защищаемые и обмениваемые. Даже если правительство ошибётся с первоначальным распределением прав собственности, согласно теореме Коуза частные агенты исправят эту ошибку в процессе свободных обменов, заключая соответствующие частные контракты» (А. Рапошинский,1994; В. Андрефф, 2003).
В программах приватизации стран переходной экономики закладывались следующие цели: 1) необходимость системного изменения форм собственности и экономического строя (политическая цель) 2) социальная справедливость - более равномерное распределение богатства среди населения (социальная цель) ; 3) экономическая эффективность, связанная рынком, конкуренцией (экономическая цель); 4) бюджетная наполненность-выручка средств от продажи госимущества пополнит бюджет , его доходную часть и профинансирует социальные программы (финансовая цель).
Проблема в том, что эти цели противоречивы и их много. Но из экономической теории известна теорема Тинбергена (1952г.) об условиях эффективности экономической политики – это равенство числа целей количеству средств реализации.Здесь перед приватизацией поставлены сразу 4 цели, т.е. достижение, например, экономической эффективности отодвинет на второй план политические и финансовые цели, А средство для достижения целей – одно - приватизация. Во многих странах прежде всего старались выполнить политические цели (массовая приватизация путём раздачи собственности трудовым коллективам и населению), а экономические цели остались нереализованными. Совершенно игнорировались при этом трансакционные издержки, управленческие затраты, потери из-за неэффективного управления вновь приватизированными предприятиями со стороны «красных директоров» и сохранившегося советского менеджмента.
В России, как и в других странах переходной экономики, приватизаторы не стали ждать создания стабильной институциональной среды, необходимой для успешной реформы (создание фондового рынка, а не стихийных «универсальных «бирж, типа знаменитого на всю страну в 1992 г. – 1994 г. Калининградского «Альянса»; создания эффективной законодательной базы и судебной системы, способной защитить права собственности и предотвратить рейдерские захваты криминального характера.). Политическая цель ускорения приватизации любой ценой помешала заняться прежде всего формированием оптимальных по Коузу границ фирмы (минимизирую соответствующие трансакционные издержки) и рынка в целом.
С точки зрения Коуза, выбор методов приватизации следует обуславливать соображениями экономики трансакционных издержек и управленческих затрат. Если эти издержки очень небольшие (нулевые по теореме Коуза), то лучший способ приватизации госпредприятий заключается в продаже их активов на совершенном фондовом рынке. Прямая продажа государством активов предприятия частному собственнику (отечественному или иностранному) является вторым по привлекательности вариантом. Но следует учитывать, что при продаже без аукциона нет гарантии разумной цены. Помимо недооценки продаваемого предприятия, велик риск хищений и коррупции.
Все нестандартные методы, предполагаемые раздачу, продажу по низким, символическим ценам или реституция оказываются ещё менее эффективными, с явно политическими приоритетами. Недооценка активов предприятий здесь гарантирована, трансакционные издержки велики. Незаконная распродажа активов и хищения даже растут, а полученные за бесценок пакеты акций не обязательно перепродаются эффективному собственнику, что противоречит теореме Коуза.
2.3. Государство и его функции, эффективное государство..
Государство является набором институтов, особой организацией властных отношений, возникающих на основе передачи гражданами части своих прав на контроль своей деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создания каналов обмена информацией, разработки стандартов мер и весов, создания каналов физического обмена товаров и услуг, правоохранительной деятельности, обеспечения национальной безопасности и производства общественных благ, право легитимного принуждения и наказания на определённой территории. Основные функции государства с институциональной точки зрения – спецификация и защита прав собственности, а также правильная постановка шести фундаментальных задач¸ обеспечивающих устойчивое развитие страны, сокращение бедности и обеспечение безопасности. В этом заключается миссия любого государства. Эти фундаментальные задачи следующие:
1. Утверждение и поддержание основ законности;
2. Поддержание сбалансированной политической обстановки, не подверженной искажениям, включая обеспечение макроэкономической стабильности;
3. Инвестиции в основы социального обеспечения, в инновации и в инфраструктуру;
4. Поддержка незащищённых групп населения;
5. Защита окружающей среды;
6. Обеспечение безопасности государства, населения, включая экономическую безопасность;
Государство нужно отличать от правительства,под которым принято понимать или процесс применения власти, управление, или лиц, занимающих руководящие должности в государстве, или способ, метод правления в обществе. Обычно считается, что правительство состоит из трёх отдельных ветвей власти: 1) законодательной, вырабатывающей законы; 2) исполнительной, отвечающей за реализацию законов и которую часто именуют «правительством» (в узком смысле); 3) судебной.Существует несколько классификаций правительства. Первая классификация основывается на отношениях между исполнительной и законодательной властью: парламентская система(определяющее значение законодательной власти, парламента; наиболее значим премьер-министр; важнейшие решения принимает кабинет министров);президентская система (исполнительная власть не зависит от законодательной, а полномочия принимать окончательные решения в рамках исполнительной власти принадлежит президенту.
Вторая классификация основывается на разделении полномочий между различными правительственными уровнями. В унитарном государстве все законодательные полномочия сосредоточены в руках верховного законодательного органа, чья юрисдикция охватывает всю страну. Существует вертикаль исполнительной и судебной власти. В федеративном государстве местным органам законодательной власти гарантирован некоторый уровень автономии в принятии решений. Конфедерация объединяет группу суверенных государств для достижения конкретных общих и отдельных целей.
В разные столетия и на разных континентах различались формы и функции государства, по-разному взаимодействовали государственные и частные сферы. Эти проблемы ставились ещё в Древнем Мире в трудах Конфуция и в «Артахашстре», в средние века – в «Государе» Н. Макиавелли. Уже тогда велись дискуссии вокруг взаимных прав государства и граждан. Государственные задачи связывались с предоставлением общественных благ – минимальная функция, а содействие экономическому и социальному развитию игнорировалось. Меркантилисты XVII века видели основную задачу государства в стимулировании торговли и регулировании денежного обращения. Физиократы XVIII века были сторонниками минимального государства. Только в конце XVIII века А. Смит . хотя и был сторонником «Laisser faire» и рассматривал государство в качестве «ночного сторожа» рыночной экономики, но одновременно писал, что за государством сохраняются определённые базовые функции, необходимые для процветания рынка как инструмента экономического роста и и повышения благосостояния. В это время Наполеон говорил: «Люди не в состоянии обеспечить своё будущее: только государственные институты вершат судьбы наций».
В XIX веке вмешательство государства и его институтов в экономику играло важную стимулирующую роль в развитии рынков в Европе, Японии, Северной Америке. Но роль государства в перераспределении доходов была ещё ограниченной. В Европе это происходило путём благотворительности и других добровольных акций. Система налогообложения ограничивалась таможенными пошлинами, а подоходные налоги были незначительными (1-5% дохода). Только в Германии О. Бисмарк в 1890-х годах создал первую общенациональную систему социального страхования.
В течение большей части XX века роль государства оставалась незначительной. Но несколько эпохальных событий способствовали переломной ситуации - резкому возрастанию значения государства и выполнению его миссии. Эти события: российская революция 1917 г. привела к отмене частной собственности и к передаче государству полного контроля над экономической деятельностью посредством централизованного планирования и управления; Великая депрессия 1930-х годов с различными вариантами государственного регулирования и контрциклической политики, направленной на восстановление экономической активности; геополитические изменения, связанные с распадом империй; введение социального страхования после Второй мировой войны. Большинство промышленно - развитых стран к концу XX в. существенно расширили государственную активность по следующим направлениям: а) предоставление пособий гражданам, утратившим источники дохода; б) переход к смешанной, частно-государственной экономике с национализацией некоторых стратегических отраслей; в) проведение скоординированной макроэкономической политики, нацеленной на высокую занятость, стабильность цен и равновесие платежного баланса. Уже в 1950-1960-х годах спектр задач, решаемых государственными институтами, включал не только широкое предоставление инфраструктуры, ( дороги, связь, коммуникации, электросети) и коммунальных услуг, но и развёрнутую поддержку образования и здравоохранения.. с 1960 по 2000 год масштаб государства, измеряемый затратами центральных правительств в процентах от ВВП, увеличился более, чем вдвое: с 15-20% по странам ОЭСР и развивающимся экономикам до 30-40%. А с учётом расходов местных властей (в США- штатов, в Германии - земель, в России- субъектов Федерации) совокупные государственные расходы превышают сегодня половину ВВП в промышленно-развитых странах и достигают почти трети ВВП в развивающихся экономиках. Эта динамика роста чётко прослеживается за последнее столетие и подтверждает известный закон А. Вагнера (1884) об увеличении доли государства в созданном и потребляемом национальном продукте (хотя в какие-то десятилетние промежутки столетия эта закономерность и не наблюдалась).
Общепринятой мерой масштаба государства является доля государственных расходов в совокупных расходах или в совокупном объёме производства. Используются и другие показатели: численность государственных рабочих и служащих, а также индекс, объединяющий 3 индикатора: открытость экономики (доля внешней торговли в ВВП), завышенность курса валюты (обменный курс чёрного рынка), ножницы между внутренними и мировыми ценами. Кроме этого важна оценка бюрократической системы государства – обычно по данным опросов внутренних и иностранных инвесторов о масштабах волокиты при осуществлении любых операций, числе процедур (шагов) и времени для открытия и регистрации бизнеса, состоянии нормативной среды и степени независимости от политического (государственного) давления.
Сегодня пристальное внимание с позиций институционального подхода к роли государства обусловлено драматическими преобразованиями в мировой экономике, коренным образом изменяющим среду, в которой действует государство. Экономическая интеграция, перерастающая в экономическую глобализацию, и демократизация сузили возможности для произвольного, авторитарного поведения. Налоговая система, правила инвестиционной деятельности и экономическая политика должны ещё более чутко реагировать на изменения параметров мировой экономики, приобретающей глобальный характер.
С помощью государства достигнуты значительные успехи в сфере образования, здравоохранения, в уменьшении социального неравенства. Но одновременно ряд обстоятельств снижает эффективность государственных институтов и экономической политики:
- крах административно-командной экономики в странах бывшего СССР и Восточной Европы и трудности её рыночного преобразования;
- финансовый кризис «государств всеобщего благосостояния» в большинстве промышленно-развитых странах;
- современный глобальный финансовый кризис, потребовавший качественно новых межгосударственных мероприятий по регулированию мировой экономики, её валютно-финансовой системы, по преодолению последствий долгового кризиса, кризиса международной ликвидности;
- особая роль государства в странах Восточной и Южной Азии, в странах БРИКС;
- крушение ряда государств, революционные ситуации и небывалое увеличение чрезвычайных ситуаций в различных частях света.
В этих условиях особое значение приобретает проблема создания и функционирования современного эффективного государства, необходимого для предоставления товаров и услуг, а также для создания правил и институтов, позволяющих рынкам процветать, а людям – вести более здоровую и счастливую жизнь. Для формирования эффективного государства необходима реализация двухступенчатой стратегии: I элемент – приведение функций государства в соответствие с его потенциалом; II элемент стратегии – укрепление потенциала государства путём активизации общественных институтов. Эта стратегия детально обоснована в отчёте о мировом развитии «Государство в меняющемся мире» Всемирного банка (русск. Пер. – «Прайм-ТАСС», 1997).
Под потенциалом государства понимается способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия: эффективность – это результат использования данного потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага. Государство может обладать значительным потенциалом, не будучи достаточно эффективным, если этот потенциал не используется в интересах общества.
I. Приведение функций государства в соответствие с его потенциалом связано с обеспечением базовых и социальных потребностей общества, стимулированием рынков, регулированием и промышленной политикой.
Функции государства можно представить в следующей таблице.
Табл 2.1.
| Сфера, где рыночная система ограничена. | Область обеспечения справедливости. | ||||
| Минимальные функции | Предоставление базовых общественных благ: оборона, законность и правопорядок, право собственности, макроэкономическое управление, государственное здравоохранение. | Защита бедных - программа по борьбе с нищетой. Помощь пострадавшим от различных бедствий. | |||
| Функции средней сложности. | Преодоление внешних эффектов: начальное и среднее образование, охрана окружающей среды. | Регулирова-ние монополий: регулирова-ние коммуналь-ной сферы, антимоно-польная политика. | Преодоление эффектов несовершенной информации: страхование. Пенсионное обеспечение, финансовое регулирование. Защита прав потребителей. | Обеспечение социального страхования: пенсионное обеспечение, выплата пособий на членов семьи, страхование от безработицы. | |
| Функции активного вмешательства | Координация деятельности частных структур: содействие рынкам, координация инициатив. | Перераспределе-ние: перераспределение активов | |||
| Функции высокой степени сложности | Регулирование финансовой сферы. Промышленная политика. Поддержка инноваций и венчурного бизнеса. Финансирование фундаментальной науки, высшего образования, R&D, антикризисная политика. | Налогообложение бизнеса и доходов населения. | |||
Эффективное государство жизненно важно для обеспечения экономического роста. Правительства достигнут лучших результатов, если будут ставить перед собой реальные цели. Они должны соизмерять то, что они делают, со своими институциональными возможностями. Во многих странах государство всё ещё не обеспечивает базовые экономические и социальные потребности общества: соблюдение правопорядка, формирование стабильной среды, благоприятствующей проводимой государственной политике, а также получение элементарных социальных услуг и обеспечение определённого уровня защищённости уязвимых слоёв. В то же время государство зачастую способствует перепроизводству многих товаров и услуг,- из тех, обеспечение которыми могут взять на себя частный рынок и свободная инициатива бизнеса. В целях стимулирования действительного роста именно такие правительства должны особенно резко ограничить свою деятельность, сведя её к выполнению наиболее общих функций.
Во многих странах отсутствуют фундаментальные условия, необходимые для успешного развития бизнеса. Согласно опроса предпринимателей в начале XXI века были установлены ранги (от 1 до 8 - самый лучший) стран по 8 различным препятствиям для экономической деятельности.
Табл. 2.2
| ПРЕПЯТСТВИЯ | Африка без Магриба | Лат. Аме-рика | Вост. и Южн. Азия | Ближ. Восток и Магриб | СНГ | Центр. и Вост. Евро- па | ОЭСР | |||
| 1. Права собственности | ||||||||||
| коррупция | ||||||||||
| воровство | ||||||||||
| регулирование | ||||||||||
| 2. Экономическая политика | ||||||||||
| Налоги | ||||||||||
| финансирование | ||||||||||
| инфляция | ||||||||||
| нестабильная политика | ||||||||||
| 3.Государствен-ные инвестиции | ||||||||||
| инфраструктура | ||||||||||
Бизнесмены препятствия, связанные с неопределённостью прав собственности и с широким распространением произвола, коррупции, преступности, указывают в числе первых (наиболее значимых) повсюду, кроме стран ОЭСР. Регулирование не воспринимается в качестве значительного препятствия. Сравним покупки недвижимости в Лагосе (Нигерия, Африка) и в Осло (Норвегия, ОЭСР). В Нигерии процесс продажи и регистрации имущественных прав требует услуг местного адвоката, проведение земельного кадастра, заявления губернатору. Через 6 месяцев возможно его одобрение. После этого идёт проверка недвижимости, уплачивается налог и 3 специальные пошлины. Всего необходимо пройти 21 процедуру за 274 дня (9 месяцев) и заплатить 27% стоимости недвижимости, чтобы официально вступить во владение имуществом. В Осло регистрация собственности идёт через Интернет, регистрация занимает 1 день с уплатой регистрационного и гербового сбора, составляющего 2,5% стоимости объекта. Отсюда по усреднённому рейтингу сложности порядка регистрации собственности у Норвегии лучший показатель (118) . а у Нигерии наихудший (4). В России для регистрации собственности нужно пройти 6 процедур за 37 дней с уплатой 0,8% от стоимости имущества (показатель рейтинга 92). Рейтинг соседней Литвы один из лучших в мире (120) – 3 процедуры за 3 дня с уплатой 0,9% стоимости имущества. Польский рейтинг 83: 7 процедур, 204 дня, 1,6% стоимости имущества.
Рынки не могут успешно развиваться, если общество не гарантирует эффективное соблюдение прав собственности, что возможно при соблюдении 3-х уcловий:1) защита от хищений, преступности и воровства, незаконных рейдерских захватов имущества; 2). защита от произвола правительства, чиновников (от введения регулирующих мер и налогов до неприкрытой коррупции); 3). наличие справедливой, предсказуемой и независимой судебной системы. Отсутствие указанных гарантий прав собственности порождает синдром беззакония.Всемирный банк обследовал в начале XXI века фирмы 69 стран. В 27 странах (75 % стран СНГ, 50% - Латинской Америки, но ни одной из ОЭСР) фирмы испытывают сильное воздействие коррупции, преступности и непредсказуемой судебной системы, что не оставляет надежд на оздоровление экономики. На рисунке приведены результаты этого обследования синдрома беззакония. Страны попадают в тот или иной круг, если более 50% отечественных опрошенных фирм присвоили фактору (коррупции, преступности, непредсказуемости судов) ранг «1» или «2» (по шкале от 1 до 6, где меньшие значения отражают большую остроту проблемы, худшее положение по фактору). Включение в пересечение кругов означает, что более 40% фирм присвоили обоим факторам ранг «1» или «2».
Рис. 2.1Синдром беззакония
На рисунке в кругах представлены 48 стран из обследованных 69. 21 страна (подавляющее большинство из ОЭСР) не попала ни в один из кругов, т.к. соответствующих низших баллов («1» и «2») у них нет ни по одному из трёх факторов. А 27 стран попали в пересечение всех трёх кругов- у них синдром беззакония максимальный.
С 2004 г. реализуется проект Мирового банка «Doing Business». 60 стран из 145 стран-участниц проекта проводят успешные реформы по укреплению прав собственности, облегчению условий финансирования, упрощению некоторых процедур регулирования. Из всего перечня стран выделяются 20 стран с благоприятными условиями для бизнеса (Новая Зеландия, США, Сингапур, Гонконг, все скандинавские страны, Великобритания, Япония, а также Литва) и 20 беднейших стран (16 из них расположены в Африке, к югу от Сахары). Интересно, что в богатых странах проводятся больше реформ. Регулирование имеется во всех ведущих странах, но оно осуществляется менее затратными и обременительными средствами. В бедных странах фирмы сталкиваются с гораздо большим числом административных барьеров, а количество бюрократических процедур и проволочек для них в 2 раза больше, чем в развитых странах. Жёсткое регулировании и слабые права собственности отстраняют бедных от занятия бизнесом, а 60% экономики является нелегальной. Польза от реформ значительная: вхождение страны в 40 лидирующих стран, законодательство которых содержит наименьшее число преград для занятия предпринимательством, ведёт к увеличению годового экономического роста на 2 % (процентных пункта).
Чем проще и эффективнее государственное регулирование бизнеса, тем выше человеческий потенциал. График этой зависимости (2010 год):
Рис. 2.2 Зависимость Индекса развития человеческого потенциала от степени благоприятствования бизнесу
Высокоразвитые страны имеют ИРЧП более 0,8 (сумма относительных страновых индексов по ВВП на душу населения, уровня образования и ожидаемой продолжительности жизни). Страны среднего уровня развития – от 0,6 до 0,8. Слаборазвитые страны – менее 0,6. Интересно, что сокращение расходов на госрегулирование заметно увеличивает расходы государства на социальные программы. Швеция, Великобритания, Нидерланды. Бельгия тратят на регулирование 8-11% госбюджета. При сокращении расходов на бюрократию на скромные 15 % правительства могли бы сэкономить 1,2-1,8 % расходов госбюджета и наполовину увеличить бюджет здравоохранения.
Существуют следующие неверные мифы о реформах и регулировании:
1. Реформы в сфере регулирования дорогостоящие. На самом деле всё наоборот: соотношение результатов к затратам в таких реформах достигает 25 %. Группа нобелевских лауреатов расценивает упрощение создания новой компании как один из эффективных способов стимулирования развития, по эффективности опережающий инвестирование в инфраструктуру, развитие финансового сектора и повышение услуг в сфере здравоохранении.
2. Социальная защита предполагает более жёсткое регулирование бизнеса. Достаточно посмотреть реальности скандинавских стран, которые являются мировыми лидерами в сфере социальной защиты населения. Но в этих странах существует простая система регулирования, особенно эффективная в области гарантирования прав собственности.
3. В развивающихся странах предприниматели сталкиваются с частым изменением законов и нормативов. Вместе с тем, реформы в развивающихся странах, как правило, редки. До сих пор в Афганистане, азиатских странах действуют юридические нормы , установленные на рубеже XIX-XX века ещё колониальными властями Великобритании, Франции, Нидерландов.
4. Регулирование не подходит для развивающихся стран, потому что у них слаба правоприменительная практика. Но если бы это было так, то в этих странах не было столь велика доля неформальных отношений «внелегальной экономики».
Международный опыт выявил способы, с помощью которых страны, располагающие различными институциональными возможностями, могут проводить рациональную политику, способствующую реализации потенциала государства.Так «восточно-азиатское чудо» (феноменальный рост экономик Китая, Тайваня, Гонконга, Южной Кореи и др.) наглядно подтверждает, что правительство и частный сектор могут сотрудничать в целях достижения быстрого роста и сбалансированного развития. Это сотрудничество предполагает обеспечение макроэкономической стабильности, устранение ценовых искажений, либерализацию торговых инвестиций, изменение налогообложения, сбалансированность бюджетно-финансовой и кредитно-денежной политики.
В условиях финансовой и экономической нестабильности, угрозы новой волны мирового финансового кризиса особое внимание должно уделяться новым проблемам регулирования, с тем, чтобы более эффективно использовать его потенциальные возможности преодоления кризисных ситуаций особенно в банковском секторе, сферах коммунальных услуг и окружающей среды.
В современных финансах, банковском деле осуществляется переход от традиционного регулирования и надзора, когда регулированию подлежало распределение кредитов в соответствии с установленными приоритетами, к пруденциальному надзору, когда упор делается на надёжность кредитных организаций, достаточность их капитала, недопущение опасных кредитных, операционных, ликвидных рисков.
II. Укрепление потенциала государства.
Как уже говорилось, под «потенциалом» понимается способность государства предпринимать коллективные действия с минимальными издержками для общества. Три взаимосвязанных институциональных механизма могут способствовать формированию мотивации для укрепления потенциала государства. Эти механизмы ориентированы на то, чтобы:
- Обеспечивать соблюдение правил и ограничений как в обществе в целом, так и в рамках государственного сектора;
- Создавать атмосферу гласности и партнёрства как вне, так и внутри госсектора;
- Благоприятствовать конкурентному давлению, оказываемому как извне, так и изнутри государственного сектора.
Первый механизм связан с укреплением и модернизацией институтов судебной системы и разделения властей.Второй – укрепляет потенциал государства через усиление сотрудничества между действующими лицами внутри и вне государственного сектора. Сотрудничество с заинтересованными внешними структурами – деловыми кругами и гражданским обществом – и их участие в государственной деятельности позволяет добиться доверия и согласия, а также восполняют объективно недостаточный потенциал государства. Сотрудничество в рамках госсектора способно обеспечить приверженность делу и лояльность со стороны госслужащих, будет препятствовать их оппортунистическому поведению, а также сократит издержки достижения общих целей.
Обратной стороной сотрудничества служит конкуренция – со стороны рынков и гражданского общества, а также внутри самого госсектора. Это третий механизм укрепления потенциала государства. Он способен повысить заинтересованность в результатах деятельности и ограничить злоупотребление государственной монополией в сферах формирования политики и предоставления услуг. Точно так же рекрутирование и продвижении работников по службе на основе конкурентных процедур необходимы для создания эффективной бюрократии – чиновнического корпуса. Заинтересованность и дееспособность персонала – это кровеносные системы исполнительной власти.
Потенциал государства будет укрепляться при приближении правительства к людям. Это означает, что народ должен участвовать в выработке государственной политики, а индивиды, фирмы, группы граждан должны иметь право голоса. При этом возникают проблемы децентрализации государства,дифференцированного отношения государства к отдельным группам населении и их интересам. Приближение правительства к народу будет эффективно лишь в том случае, если оно является частью общей стратегии,имеющей своей целью улучшить институциональный потенциал государства. Теоретически и на практике такая стратегия реализуется через участие населения в выборах (общественный выбор по принципам «один человек – один голос»; принятие решений большинством голосов; защита мнения меньшинства; невозможность полной реализации всех индивидуальных предпочтений; зависимость результата голосования от его правил), через участие граждан в деятельности негосударственных организаций (НГО)и добровольных ассоциаций.
Участие в деятельности общества, возможность высказать свое мнение трояким образом повышает потенциал государства. Во – первых, если граждане официально или неофициально в рамках закона высказывают свои требования, то правительство получает от населения не только соответствующие сигналы «что делать», но и полномочия,необходимые для изменения целей, средств, управления. Широкая общественная дискуссия полезна, препятствует монополизации принятых решений правительством (особенно тогда, когда оно не опирается на очевидное большинство населения). Во – вторых, в отсутствии рынков при предоставлении общественных товаров (услуги коммунального хозяйства, бытовое электричество, газоснабжение, муниципальный транспорт, здравоохранение), народное мнение о ценах, тарифах, объемах поставок, льготах является важным источником информации о накопившихся проблемах и помогает властям в нахождении приемлемых решений. В – третьих, самые добросовестные и проницательные чиновники, даже искренне верящие , что они служат обществу и интересам людей, не могут предвидеть, какие общественные товары и услуги захотят получить граждане. Появление альтернатив в идее частных организаций, НГО, ассоциаций граждан может помочь чиновникам заполнить пробелы в предложении населению конкретных общественных благ, правильно определить объем соучастия граждан в совместном с государством решении отдельных вопросов в области ремонта жилья, проведения газа, электричества, водопровода, дорожного строительства и т.д.
Сближению государства с народом способствует децентрализация государственной власти. Во многих странах потребность в децентрализации возросла в связи с процессами демократизации, приватизации и осуществления рыночных реформ. Принцип децентрализации: распоряжаться производством и предоставлением товаров и услуг должно самое низшее звено управления, способное взять на себя соответствующие издержки и распоряжаться полученными результатами. Но острым является вопрос о пределах децентрализации и минимальных размерах властных структур, а также так называемых «ловушках децентрализации», когда ее мероприятия могут привести к негативным результатам – потеря контроля над макроэкономикой, неравенство между регионами, неправильное распределение ресурсов в угоду местным интересам.
Любая стратегия децентрализации должна начинаться с оценки институционального потенциала властей разного уровня (Табл.2.3).
Табл.2.3 Соответствие стратегии децентрализации потенциальным возможностям правительства.