Обобщение зарубежного опыта по ликвидации инфраструктурных ограничений
В настоящее время во многих странах мира растет децентрализация государственного управления, его регионализация. Между центральным правительством и регионами возникают экономические отношения, которые в наиболее концентрированном виде отражаются в разделении полномочий в экономической сфере между правительством и региональными властями, в организации бюджетной системы, а также в государственной региональной экономической политике.[45]
Ключевыми ограничивающими факторами управления инвестиционным развитием, например в Японии, являются ограниченность территории и природных ресурсов, необходимость гармонизации природы и деятельности людей, требование создания адекватных условий для существования и деятельности людей в различных частях страны и комплексное использование национальной территории. На сегодняшний день в Японии на инфраструктурное обустройство страны, государственные расходы на НИОКР увеличились до 3,5% ВВП[46] и используются в основном на фундаментальные исследования и генерирование принципиально новых идей. Основные этапы управления инвестиционным развитием в Японии представлены в таблице 4.
Этапы управления инвестиционным развитием в Японии[47] Таблица 4
| Период | Основные направления | Методы и инструменты |
| 1960- 1970 гг. | "План удвоения национального дохода на 1961 – 1970 гг.", принятый на общегосударственном уровне определил основные направления – сближение уровней социально-экономического развития районов страны (в первую очередь устранение различий между районами по размерам национального дохода на душу населения) путем рационального использования национальных ресурсов и надлежащего распределения рабочей силы, капитала, научно-технических ресурсов | Финансовые трансферты регионам с размером национального дохода на душу населения ниже среднего по стране, выделение "точек роста" и создание на их основе специальных промышленных зон, основу которых составляли отрасли тяжелой и химической промышленности, соответствующие инфраструктурные объекты с созданием новых рабочих мест |
| 1970- 1980 гг. | Перенаселенность городов, рост цен, загрязнение природной среды промышленными отходами, упадок сельских районов и нарастание диспропорций в развитии привели к отказу от сосредоточения населения в больших городах и определили направление силы нации на развитие всей территории Японии | Равномерное размещение хозяйствующих субъектов и инвестирования инфраструктурных объектов, в том числе социальных |
| 1980- 1990 гг. | Концепция регионального развития на базе высокотехнологических комплексов определила два основных направления – "поляризованное развитие" и "местные сообщества", при активном участии местных предпринимателей и населения, с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей | Создание и реализация региональными органами власти самостоятельных в вопросах выбора отраслей проектов с учетом социальной направленности, косвенные методы государственной финансовой поддержки (кредитные и налоговые льготы) |
| 1990- 2000 гг. | Рассредоточение функций центральных органов власти (причем не только производственных, но и исследовательских, коммуникационных, управленческих, культурных) по различным "полярным" регионам страны, разработка самостоятельной научно - технической стратегии для регионов | Оживление регионов через местные сообщества, внутри- и межрегиональное взаимодействие |
В Японии бюджетный дефицит отмечается на всех уровнях, государственные предприятия и учреждения в значительной мере финансируются за счет сбережений граждан, поскольку главным подписчиком государственных облигаций на первичном рынке и главным покупателем на вторичном является «Бюро доверительных фондов», которое управляет государственной пенсионной системой, сберегательными и страховыми вкладами граждан в почтово-сберегательные кассы. Средства Бюро и государственные облигации используются для финансирования крупномасштабных проектов развития инфраструктуры, в которых частный сектор не имеет прямого коммерческого интереса. Такое финансирование осуществляется через Программу инвестиций и займов («дзайто»), принимаемую ежегодно парламентом как часть государственного бюджета.
Отличительной чертой японского опыта является усиление региональной составляющей, регионы получили большую самостоятельность, в том числе и в планировании конкретных программ развития, предусматривающих: обеспечение "качественного экономического роста", профилирующими параметрами которого являются приумножение реального благосостояния, сохранение и наращивание природного и человеческого капитала, увеличение информационного и интеллектуального общественного продукта; широкое использование экономических регулятивных инструментов в сферах ценообразования, налогообложения, внешней торговли и т.д.; обеспечение справедливых прав на пользование общим природным достоянием человечества на основе международных соглашений; первоочередной учет роли человеческого капитала, т.е. знаний и опыта, а также состояния здоровья и уровня жизни населения.[48]
Через региональную политику государственное воздействие направляется на повышение деловой активности населения путем создания благоприятной среды для разнообразных видов предпринимательской деятельности, улучшения общего "имиджа" региона. Следствием этого является рост доходов населения и общего уровня жизни в ранее проблемных регионах.
Анализ государственной инвестиционной политики, проводимой в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствует о том, что она, как правило, не сводится лишь к созданию общих условий инвестиционной деятельности, а предусматривает активную роль государства в создании системы долгосрочного финансирования экономики. Многие развитые страны, в том числе государства Евросоюза, хотя и предъявляют к иностранным государствам жесткие требования по минимизации государственного вмешательства в экономику, сами проводят активную государственную протекционистскую политику. Это вызвано тем, что решение ряда инвестиционных задач, поставленных государством, неизбежно требует такого вмешательства.
Государственное финансирование экономики за рубежом осуществляется при помощи разнообразных, в том числе и программно-целевых методов и распределяется по различным секторам экономики, для чего используются различные типы специальных государственных финансовых институтов.
Для Финляндии и Италии, например, характерно активное государственное субсидирование промышленности. Причем государственная поддержка в этих странах ориентированна на оказание содействия промышленному экспорту, включая прямое финансирование.
Так, в Италии для реализации этих целей создана государственная акционерная страховая компания «Саче», которая в 1998 г. была преобразована в Государственный институт по страхованию внешнеторговых операций, наделенный имущественной и административной самостоятельностью. Последний обладает правом привлекать заемные средства через кредитную систему как в Италии, так и за рубежом, в том числе и при помощи эмиссии облигаций. В дополнение к традиционным операциям по средне- и долгосрочному страхованию экспорта Институт предоставляет также гарантии по прямым инвестициям и бартерным сделкам. Кроме того, для осуществления государственной поддержки по субсидированию процентных ставок при кредитовании экспорта в Италии действует специальная государственная финансовая компания «Симест».
В Финляндии краткосрочное финансирование в основном осуществляется коммерческими банками, однако средне- и долгосрочным финансированием занимаются специальные организации, предоставляющие кредиты как на коммерческих, так и на льготных условиях, а так же ведущие дотационное финансирование. Большое внимание в Финляндии уделяется привлечению иностранного капитала, необходимого для стимулирования роста экономики, поэтому государство оказывает необходимую поддержку иностранным инвесторам, планирующим вести деятельность в экономически менее развитых районах Финляндии. Такая поддержка оказывается при помощи региональных фондов развития, координаторами деятельности которых заключается в содействии привлечению иностранных инвестиций и поддержке венчурных финских проектов за рубежом.
Франция и Германия ориентируют государственную экономическую политику на выравнивание региональной экономической дифференциации, т. е. используют, кроме отраслевого метода распределения денежных средств, еще и региональный, поскольку считают его более эффективным.
Во Франции отношения государства и регионов строятся на контрактной основе в рамках национальной системы планирования с целью государственного содействия экономическому развитию регионов. Каждый регион заключает с государством плановые контракты, которые привязывают обе стороны к определенной программе инвестиций и вносятся в качестве приоритета в национальный план государства. С 1989 г. повышенное внимание уделяется предоставлению дополнительных средств наиболее проблемным регионам, в том числе и на развитие инженерной инфраструктуры.
В Германии в настоящее время неотъемлемой частью национальной экономической политики является региональная политика, цель которой – обеспечение равного участия структурно слабых регионов в экономическом развитии страны. Реализуется такая политика через реструктуризацию экономики регионов посредством содействия улучшению региональной инфраструктуры и создания рабочих мест в приоритетных отраслях при помощи инвестиционных гарантов. Конституционный механизм согласования интересов федерации и земель в деле регионального развития – общегосударственная задача «Улучшение структуры региональной экономики» - действует в соответствии с общим (рамочным) планом, разрабатываемым федеральными и земельными органами власти и утверждаемым Бундестагом. Эта система превращает федеральный уровень власти в участника региональной политики, но при этом она организована таким образом, чтобы не затронуть преимущественную роль земель в обеспечении собственного развития.
На основе французского и немецкого опыта принцип государственного финансирования для выравнивания диспропорций между различными регионами уже используется и на уровне Евросоюза, для чего был создан специальный Структурный фонд. Он аккумулирует средства всех государств-членов Евросоюза, а их получателями являются только государства, на территории которых находятся наиболее проблемные с точки зрения экономического развития регионы. Таким образом, дальнейшая европейская экономическая и политическая интеграция не мешает осуществлять и совершенствовать меры государственной поддержки экономики.
В Австрии важную роль в опосредованном государственном финансировании играет система специальных инвестиционных фондов, деятельность которых реализуется через механизм банковского кредитования. Средства таких фондов пополняются не только за счет поступлений из бюджета, но и путем привлечения свободных средств Австрийского национального банка.
В Китае для финансирования наиболее важных структурных проектов в экономике, строящейся в основном по отраслевому принципу, активно используют как собственно бюджетные средства, так и различные формы сбережений граждан, находящихся под ответственностью государства (пенсионные накопления и почтовые депозиты).
Кредитование экономики в Китае возложено на банковскую систему. Двумя основными видами кредитования являются кредитование коммерческое и отличное от него «политическое». В сфере коммерческого кредитования процентные ставки по кредитам, а также направления кредитования формируются на основе рыночных принципов. «Политическое» кредитование призвано играть роль основного инструмента осуществления государственной экономической политики, для чего в Китае сформированы три государственных банка развития, обслуживающие цели государственной политики. Источником формирования средств для «политического» кредитования, главным образом, является государственный бюджет.
Для России наиболее интересен опыт Китая, по созданию свободных экономических зон (СЭЗ) в рамках общего процесса экономического реформирования.[49] Решение о создании в Китае первых "особых экономических зон" (по китайской терминологии) было принято на высшем государственном уровне еще в 1979 г. Первые четыре зоны (Шэньчжэнь, Чжухай, Шаньтоу, Сямэнь) расположены на морском побережье.
За счет больших государственных средств здесь в кратчайшие сроки была создана современная инфраструктура (морские порты, аэродромы, дороги, связь, жилье, места отдыха и т.д.). Иностранные инвесторы и предприниматели получили значительные экономические льготы, гарантии общественного порядка, личной и экономической безопасности, упрошенный визовый режим.
Конкурентные преимущества создаваемых производств усиливаются относительно низкой заработной платой, близостью огромного внутреннего рынка, возможностями кооперирования с предприятиями на "основной" территории страны. Управление особыми зонами осуществляется специальными комитетами, которые разрабатывают комплексные планы и контролируют их выполнение, проводят экспертизы и утверждают инвестиционные проекты, контролируют распределение земли, регулируют обеспечение кадрами. За годы своего существования особые зоны Китая привлекли десятки миллиардов иностранных инвестиций, которые в сочетании с государственными и частными отечественными инвестициями позволили создать высокотехнологичные производства, развить экспорт, освоить передовой опыт управления, стать маяками рыночной экономики и технического прогресса для всей страны.
Указанные критерии успеха СЭЗ применяются и в других странах. Так, например, зоны предпринимательства в различных штатах США имеют предельный срок существования от 5 до 20лет, в Великобритании и Бельгии — 10 лет, в Испании — 3 года с возможностью продления (в связи с тем, что эти зоны создаются на ограниченный срок). Зоны предпринимательства представляют собой локальные территории с развитой производственной инфраструктурой, в пределах которых устанавливается льготный режим для предпринимателей в целях активизации экономической деятельности, уменьшения безработицы, увеличения доходов населения. Но эти зоны, в отличие от СЭЗ, не имеют статуса экстерриториальности.[50] Как правило, такие зоны создаются по особому разрешению в депрессивных и деградирующих частях страны.
В СШАв 1983 г. был принят Федеральный закон о предпринимательских зонах, а уже в 1984 г. аналогичные законы были введены в 21 штате. Предпринимательской зоной могли стать ареалы с численностью безработных около 4 тыс. чел., площадью до 300 га, с уровнем бедности населения выше среднего. В 1995 т. в стране насчитывалось около 1400 таких зон. Анализ эффективности 357 предпринимательских зон, проведенный Департаментом жилищного и городского развития Правительства США, выявил, что функционирование зон содействовало созданию новых фирм и расширению действующих; занятость возросла на 7—10% (в большей степени в обрабатывающей промышленности и розничной торговле). Улучшилось использование заброшенных ранее земельных участков, а также кооперация между общественным и частным секторами.
В Великобританиив начале 1980-х гг. функционировало 27 зон предпринимательства, в них действовали 4250 фирм, имевших более 110 тыс. рабочих мест. В конце 1980-х гг. создание зон предпринимательства было включено в общую систему мер по государственной поддержке депрессивных регионов. Существенно увеличилось число рабочих мест, улучшилось состояние инфраструктуры. Более половины всех инвестиций были общественными, привлекался также частный капитал из более благополучных регионов страны.
Характерной особенностью зон предпринимательства в Бельгии является их ориентация (с помощью соответствующих стимулов) на развитие небольших высокотехнологичных производств.
Особым типом зон предпринимательства можно считать оффшорные зоны.
Главный признак этих зон — свободная регистрация иностранных компаний (основная деятельность которых происходит в других странах) и их подчинение местному законодательству. Привлекательность оффшорных зон для иностранных предприятий состоит прежде всего в низких налогах.
В России так же существуют особые экономические зоны (зоны регулируемого развития), как инструмент устранения инфраструктурных ограничений. В 2006 году на экономической карте страны появились новые точки роста - промышленно-производственные и технико-внедренческие особые экономические зоны (ОЭЗ). Особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.[51]
Понятие "специальные экономические зоны "объединяет несколько типов особой организации экономической жизни на компактных (как правило) территориях. Типы и подтипы специальных зон различаются по назначению (функциям) и механизмам регулирования. Во всех случаях особые экономические условия фиксируются соответствующими нормативно-правовыми актами.
Главный признак свободной экономической зоны (СЭЗ): на ее территории не действуют таможенные условия (тарифные и нетарифные), обязательные для основной территории страны, т.е. в национальном таможенном пространстве СЭЗ является исключением.
Свободные экономические зоны существовали в нашей стране и прежде, но принятый Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[52] упразднил ранее созданные свободные (особые) экономические зоны, кроме Калининградской и Магаданской, деятельность которых регулируется отдельными законами. Механизм функционирования остальных не был оформлен законодательно. Иными словами, права предпринимателей не гарантировались государством. Теперь правовой вакуум заполнен. В этом принципиальное отличие новых ОЭЗ.[53]
Особые экономические зоны создаются в целях развития инфраструктуры, обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции.
СЭЗ формируются с целью привлечения иностранных инвестиций, новых технологий и прогрессивного управленческого опыта, увеличения и диверсификации экспорта, развития импортозамещающих производств. Поскольку государственная поддержка СЭЗ требует значительных финансовых средств (прямые инвестиции, компенсация выпадающих налоговых доходов и др.) и институциональных усилий (создание специальных законов, контроля и т.д.), то число создаваемых СЭЗ не должно быть большим. Иначе формирование и развитие СЭЗ рискует превратиться в вялотекущий процесс, создающий помехи для развития основной территории страны. Графически цели, реализуемые при создании особых экономических зон, представлены на рис. 4.
На основе проведенного анализа сформируем сводную таблицу 5, в которой сравним страны, уже давно использующие практику применения ОЭЗ, и потенциальные, пока не раскрытые возможности России.
Благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат
Диверсификация экономики посредством развития инфраструктуры и наукоемких отраслей с высокой степенью переработки
Создание инструмента развития депрессивных регионов
Выравнивание межстрановых условий конкуренции
Развитие отраслей новой экономики
Коммерциализация научно-технических разработок
Рисунок 4 — Цели создания особых экономических зон
Потенциальные возможности России от создания особых
экономических зон Таблица 5
| Страна | Формы стимулирования | Возможности формирования в РФ ОЭЗ |
| Китай (ОЭЗ) | Иностранные инвесторы и предприниматели получают значительные экономические льготы, гарантии общественного порядка, личной и экономической | РФ – страна, которая обладает огромным количеством ресурсов, имеющая огромный потенциал. К сожалению, многие ресурсы остаются не разработанными или же |
Окончание таблицы 5
| безопасности, упрощенный визовый режим | перерабатываются недостаточно глубоко. Опыт зарубежных стран возможно применить и в России на основе действующего законодательства. | ||
| США (зоны предпринимательства) | Либерализация контроля над структурой деятельности, ценами, заработной платой, занятостью, освобождение от местного налога на имущество, выделение льготных кредитов, разрешение ускоренной амортизации. Местные власти упрощают процедуру получения разрешения на производство, сокращается отчетность о результатах деятельности. Эти послабления и стимулы направлены на рост инвестиций. | Ранее созданный производственный потенциал в существующем виде перестает быть ресурсной базой для роста объемов производства. Но возможности у России немалые. По всей стране не счесть высоких технологий и инноваций на основе научного потенциала. Колоссальное количество производственных площадей заморожено. Для реализации многих инвестиционных проектов необходимы меры государственной поддержки. | |
| Великобритания | Создание зон было включено в общую систему мер по государственной поддержки депрессивных регионов. Более 1\2 инвестиций были общественными. Привлечение частного капитала велось из более благополучных фирм регионов страны. | Бизнесмены готовы начать финансирование проектов, единственное, что им нужно - создать инфраструктуру. | |
| Кипр (оффшорная зона) | С оффшорных компаний взимается 1\10 обычного налога с компаний, что составляет только 4,25 % прибыли. Иностранные работники оффшорных компаний либо освобождаются от уплаты налога, либо с них берется 10% от налога. Высокая конфиденциальность совершаемых сделок. Высокий уровень юридических, банковских, страховых и др. услуг. | Легальному бизнесу созданы все условия для прихода в ОЭЗ и получения более благоприятного режима. Для дальнейшего развития необходимо устранить административные барьеры, улучшить состояние инфраструктуры, решить проблему подъездных путей и т.д. Следует также отметить, что любая форма стимулирования ОЭЗ может применяться в РФ, если она не противоречит российскому законодательству. | |
Отметим, что в основном создание СЭЗ имеет позитивные результаты. Однако в мировой практике есть немало примеров малой результативности СЭЗ главным образом из-за слабого начального инвестиционного толчка, несистемного введения экономических льгот, недостаточной конкурентоспособности создаваемых производств по сравнению с другими регионами внутри страны и за рубежом, неконтролируемого развития теневой экономической деятельности.[54]
Делая краткие обобщения можно отметить, что государство действительно играет активную роль в целевом финансировании приоритетных направлений в экономике, используя как бюджетные средства, так и иные источники, жестко контролируя направления, цели и способы финансирования. Принципы и критерии при этом отличаются от коммерческих: цели ставятся не по доходности операций, а в основном в области экономического развития, включая формирование заданных отраслевых пропорций и выравнивание уровней развития регионов.