Бюрократия, взяточничество, коррупция

Государство как организация включает институт бюрократии, т.е. набор методов формализации управления, установления иерархии управленческих структур процедуры принятия решений и дисциплину их выполнения, строгое разделение функций персонала. Бюрократия предполагает независимость аппарата управления (власти) от исполнителей, замену личных отношений в организации формальными, подавление инициативы отдельных звеньев организации. Роль бюрократии в современном обществе значительно выросла, кроме государственной бюрократии давно функционируют бюрократические структуры бизнеса, а с возникновением многонациональных фирм бюрократические структуры бизнеса выходят за рамки национальных границ.

История бюрократии начинается с Древнего Египта (бюрократия фараонов), у императоров Древнего Рима и их наместников в провинциях существовал мощный и достаточно эффективный бюрократический аппарат. В средние века известны иерархия римской католической церкви и системы государственной службы различных китайских империй. 700 британских чиновников эффективно управляли всей колониальной Индией в ХIX веке.

Феномен бюрократии рассматривал К. Маркс как орудие буржуазного государства для подавления классовой борьбы, для эксплуатации рабочего класса. Но настоящий научный анализ бюрократии – «идеальной бюрократии» дал М.Вебер в начале ХХ века. Согласно Веберу «сравнение бюрократического механизма, достигшего своего полного развития, с иными организациями в точности равноценно сравнению машины с доиндустриальными методами производства…Точность, оперативность, отсутствие разночтений, знание дел, непрерывность работы, единство, строгая субординация, сокращение несогласованности в действиях, а также материальных и человеческих издержек – оптимум по всем этим критериям достигается при строгом бюрократическом управлении». Для Вебера характерна в целом положительная оценка бюрократии, обоснование ее необходимости при критике «доминирования бюрократии».

В целом? в обществе по отношению к бюрократии сложился «фундаментальный парадокс» (М. Олсон, 1987): с одной стороны рост бюрократии во множестве стран свидетельствует об общественном выборе в пользу широкого использования бюрократии, с другой стороны, общественное мнение очевидно настроено против бюрократизации, формализма и «бездушия», «чиновничьей волокиты» и коррупции. Вспомним убийственную критику государственного бюрократизма в произведениях Н. Гоголя, М. Салтыкова – Щедрина, Л. Толстого, Ф. Кафки, советского бюрократизма у В. Маяковского, А. Бека («Новое назначение»), И. Ильфа и Е. Петрова.

В современной институциональной теории бюрократию обстоятельно рассматривают М.Олсон, О.Уильямсон, У.Нисканен, Г. Таллок. В их работах для рассмотрения государственной бюрократии используются положения институционального анализа бюрократических структур бизнеса. М.Олсон прямо пишет: «Акцент на рассмотрении бюрократических структур бизнеса, которые обычно обходятся при обсуждении проблем бюрократии, позволяет получить краткое и унифицированное объяснение феномена государственной бюрократии. Государственная бюрократия также существует благодаря тому, что рынок оказывается несостоятельным. Теория несостоятельности рынка без труда может быть обобщена и распространена на все функции, эффективно выполняемые правительством»(М.Олсон //В кн.: Экономическая теория. Под ред. Э. Штуэлла, М. Милгрейта, П Ньюнека, М. 2004, с.37). Как известно, еще Р. Коуз (1937) существование фирм, опирающихся на долгосрочные контракты с иерархически организованными наемными работниками, объяснял «несостоятельностями рынка», связанными с трансакционными издержками по заключению контрактов между работниками и собственниками капитала. Эти издержки должны быть выведены «из рынка» и уменьшены в связи переводом работников на долгосрочные контракты и организацией их работы в четких рамках сложного производственно – технологического процесса, требующего бюрократического управления.

Еще один аспект необходимости бюрократии связан с «неделимостью» общественных благ, невозможностью количественно определить вклад государственного служащего в общий результат и рассчитать на этой основе размер его заработной платы. Типичный госслужащий, работающий в Министерстве иностранных дел, конечно участвует в выполнении задачи обеспечения мирными средствами независимости страны, ее национальной безопасности и укрепления сотрудничества с другими странами. Работа этого служащего не может оплачиваться на основе потока доходов, которые он создает. Размер его вознаграждения будет зависеть от таких косвенных показателей, как занимаемая должность, чиновный ранг, уровень образования, следование интересам руководства.

У. Нисканен предложил формальную модель, условиями которой являются: знание правительственными чиновниками количества ресурсов для получения данного общественного результата; заинтересованность чиновников в росте бюрократических структур, так как размер власти, продвижение по служебной лестнице (карьерный рост) и другие перспективы являются возрастающей функцией правительства или департамента. Существует также ограничение для бюрократической структуры: граждане, избиратели будут выступать против тех госпрограмм, по которым издержки превышают ценность предоставляемых благ. Модель утверждает, что при этих условиях стратегия оптимизации, осуществляемая чиновниками, ведет к расширению бюрократической структуры сверх размера, эффективного по Парето, а бюрократия присваивает весь «потребительский излишек»,графически эквивалентный площадипод общественной кривой спроса на данное предоставляемое правительством благо.

Негативное отношение к бюрократии связано с тем, что эффективность бюрократических структур государства существенно снижается из-за коррупции, вымогательства чиновников. Коррупцию можно определить как злоупотребление государственной властью ради личной выгоды.Ученые – экономисты определяют коррупцию следующим образом:

1. Дж. Иап (1967): «Коррупция – это поведение, которое либо а) является отклонением от общепринятых норм в общественной деятельности из-за частного (личного или семейного) должностным лицом организации денежного или статусного обогащения, либо б) нарушает общепринятые нормы частного вмешательства в общественный процесс»;

2. Г.Клейнер (2011): «Коррупция – сознательное и добровольное принятие должностным лицом организации (в государственном или частном секторе) неоптимальных для нее решений, приводящих к получению данным лицом или зависимым от него лицом дополнительных благ».

Причины коррупции:

- Стимул к коррумпированному поведению появляется тогда, когда государственные чиновники имеют много полномочий и мало ответственности.Политики, госслужащие, судьи контролируют доступ к дефицитным благам и могут установить плату для частных лиц, бизнесменов за получение этого доступа;

- для возникновения коррупции необходимо существование несовершенного рынка;

- иногда коррупция порождается наличием возможностей, создаваемых политической средой наверху или внизу иерархической пирамиды. Взятки часто платят чиновникам нижнего ранга, занимающихся сбором разных платежей, выдачей разрешений. Коррупция есть и в высших эшелонах власти: при предоставлении крупных контрактов, приватизации, размещении госзаказов, установлении квот на импорт и регулировании естественных монополий;

- коррупция имеет большое распространение в странах с сильными искажениями в политике, с большой разницей между официальным обменным курсом и курсом черного рынка;

- уровень коррупции будет выше в стране, где правительство мало заботится о выявлении взяточничества, где не существуют серьезные наказания за взятки и коррупцию, а сами суды являются коррумпированными.

Коррупция давно известна. В 1874 году М.Твен и Ч. Уорнер в «Позолоченном веке (повесть наших дней)» писали: «Утвердить ассигнования в конгрессе стоит немало денег… за большинство в бюджетной комиссии палаты представителей надо заплатить сорок тысяч долларов – по десять тысяч на брата; за большинство в сенатской комиссии – столько же: опять сорок тысяч долларов…Затем идут семь кулуарных деятелей, по три тысячи долларов каждый…одна кулуарная деятельница – десять тысяч; несколько голосов палаты представителей или сенаторов с безупречной репутацией стоят дороже…»

Заметим, что этот пример не потерял своей актуальности сегодня не только в США, но и во многих других странах.

Коррупция подрывает общественное доверие и разъедает социальный капитал. Небольшая дополнительная плата за услугу госчиновнику может показаться не таким уж большим злом, но это не единственная плата. Исследования показали, что существует явная отрицательная зависимость между уровнем коррупции (по оценке бизнесменов), с одной стороны, и уровнем инвестирования и экономического роста, с другой.

Существует несколько индексов коррупции. Мировой банк «работает» с индексом коррупциисо значениями от 0 – нет коррупции, до 6 – максимальный уровень коррупции.

Международная организация Tranparency International вычисляет индекс восприятия коррупции.Этот индекс строится иначе: 0 – самая высокая коррупция; 10 – отсутствие коррупции. По этому индексу восприятия Россия с значением 2,1 заняла в 2010 году 154 место из 178 стран. В 2005 году его значение для России было 2,4 (128 место из 160), а в 1980 – 1985 – 5.

Интересно, что этот индекс за 20 лет поднялся у Польши с 3,5 до 5 и у Чехии с Венгрией – с 1,5 до 5.

По данным консалтингового агентства «Прайсватерхауз» в 2009 году Россия занимала первое место в мире по экономической преступности – 78% российских фирм оказались жертвами таких преступлений. Объем деловой коррупции вырос с 33,8 млрд долларов в 2001 году до 318 млрд в 2004 – 2005 гг. ( т.е.рост в 10 раз, а сейчас эта величина превышает полтриллиона долларов – 25% ВВП).

Если в 1996 году откаты составляли в среднем 10% стоимости контракта, то в 2010 году они достигли 75%.[7]

Эмпирически на основе опросов предпринимателей Мировым банком установлены зависимости индексов коррупции от искажений политики, предсказуемости судебных решений и разницы в оплате труда по 60 странам (промышленно развитым и развивающимся) в начале ХХI века (а, б, в) и зависимость индекса коррупции от приема на работу по личным качествам в развивающихся странах (г) (рис. 2.3).

Бюрократия, взяточничество, коррупция - student2.ru

Рис 2.3. Зависимость коррупции от факторов с ней связанных

(индекс коррупции: 0 – нет коррупции, 6 – максимальная коррупция).

Есть примеры успешной борьбы государств с коррупцией: движение против «городских политических машин» и их реформ в США в начале ХХ века, работа Независимой комиссии по борьбе с коррупцией в Гонконге. Ряд серьезных антикоррупционных мер в последние годы предприняты в России (огромные штрафы и другие наказания за взятки, реформы правоохранительных органов, борьба с отмыванием преступных доходов через банки, декларирование доходов, расходов и недвижимости чиновников).

Борьба с коррупцией в отрыве от других проблем не будет успешной. Коррупция свидетельствует о наличии проблем на пересечении интересов государственного и частного сектора с которыми нужно справляться с помощью стратегии, действующей по многим направлениям. Два элемента этой стратегии:1)уменьшение возможностей для коррупции чиновников путем ограничения возможностей их произвола; 2) увеличение ответственности чиновников с помощью укрепления механизмов контроля и наказаний с использованием не только уголовного кодекса, но и контроля над органами государственного управления со стороны обычных граждан.

Уменьшение возможностей для коррупции идетпо следующим направлениям (мероприятиям):

-внесение ясности в законы и перестройка их таким образом,чтобы уменьшить возможности для самоуправства чиновников (например, сокращение числа процедур при получении разрешений, при регистрации и т.д.);

-заключение контрактов с частными, иностранными компаниями, не имеющих тесных связей с данной страной, регионом;

-придание правилам большей гласности, прозрачность отчетности;

-проведение административных реформ с использованием элементов конкуренции.

Укрепление механизма контроля и наказания:

-использование независимых комиссий по борьбе с коррупцией, которые могут расследовать обвинения и передавать дело в суд. Такие комиссии очень эффективны, имеют очень широкие полномочия, отчитываются только перед высшими властями в Гонконге, в Сингапуре;

-создание специальной организации, чиновники которых (омбудсмены) рассматривают жалобы и выслушивают граждан;

-практика работы с информаторами, которые в соответствии с положением защищаются и вознаграждаются за сообщения о должностных преступлениях коллег;

-информирование граждан о коррупции через средства массовой информации.

Наши рекомендации