История возникновения и развития экологического права
Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию природоохранных отношений.
Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках "земельного права"; развитие в рамках природно-ресурсового права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.
Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву.[32] Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988; Вайнер Д. Экология в Советской России. М., 1991.
Рассмотрим эти этапы. Первым нормативно-правовым актом нового пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (9 ноября) 1917 г. "О земле", который хотя и носил экономический характер, по мнению Б.В. Ерофеева, так как менял систему экономических отношений по землепользованию, но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и определял условия для охраны земель.[33] Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. М., 1995. Т. 1. С. 157.
По утверждению Б.В. Ерофеева, в первые годы Советской власти была заложена основа эколого-правового регулирования отношений природопользования, хотя она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. "О лесах";[34] СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522. от 27 мая 1919 г. "О сроках охоты и праве на охотничье оружие";[35] Там же. 1919. № 21. Ст. 256. от 30 апреля 1919 г. "О недрах земли";[36] Там же. 1920. № 36. Ст. 171. от 23 июня 1921 г. "Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения";[37] Там же. 1921. № 52. Ст. 311. от 16 сентября 1921 г. "Об охране памятников природы, садов и парков"[38] Там же. 1921. № 65. Ст. 492. и др.
В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования.
Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию природопользования, как считает Б.В Ерофеев, уже в те годы прослеживались тенденции, которые были направлены:
а) на бережное использование природных объектов. Согласно ст. 61 Земельного кодекса РСФСР 1922 г. землепользователи, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство, могли быть по ходатайству земельного общества или по решению земельных органов лишены этих земель на срок не более одного севооборота без замены их другими для разрешения земельных споров;
б) на создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому. Например, в ст. 106 Декрета ВЦИК от 27 мая 1918 г. "О лесах" указывалось, что расчистка лесных площадей в защитных лесах не может быть разрешена ни при каких условиях, то есть использование земель в данном виде лесов для иных нужд (сельскохозяйственного, промышленного землепользования) запрещалось.[39] Ерофеев Б.В. Указ. соч. Т. 1. С. 158.
Вместе с тем в данном некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного назначения: в ст.ст. 110 и 111 указанного Декрета были определены условия перевода лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения.
Появились первые элементы регулирования, направленные на оптимальное размещение природных объектов. Так, согласно ст. 112 Декрета "О лесах" местные органы Советской власти при проектировании перевода лесных площадей в фонд сельскохозяйственного пользования в местностях с невысоким процентом лесистости были обязаны обратить в лесные угодья имеющуюся неудобицу в проектируемых размерах.
В 1920-х годах появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере природопользования, учитывающему единую, неделимую взаимосвязь природных объектов. Например, в постановлении ВЦИК от 30 октября 1922 г. "О введении в действие Земельного кодекса" указывалось, что Лесной кодекс, проект которого в это время разрабатывался, следует рассматривать как продолжение Земельного кодекса.[40] СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901. В 1920 г. в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР - водно-мелиоративный кодекс.
Комплексному подходу в правовом регулировании природопользования способствовало, по мнению Б.В. Ерофеева, и придание статуса единого государственного фонда природным объектам, который постепенно занял прочное место в основных нормативных документах. Так, в ст. 8 Крестьянского наказа, составлявшего основу Декрета "О земле", было сказано, что "вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный фонд",[41] Земельное право. М., 1969. С. 156. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском Съезде Советов и вошедшей в качестве составной части в Конституцию РСФСР 1918 г., земельный фонд объявлялся всенародным достоянием;[42] СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. в Положении "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" в ст. 1 было закреплено, что "вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом".[43] Там же. 1919. № 4. Ст. 43.
Но так как в сфере природопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов государства и главными предметами внимания были размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования являлась земля, и в первую очередь в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теории горного, водного, лесного права практически рассматривали как составные части земельного права в широком смысле.
В Социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.
Массив природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. включал Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982 г.), Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" (1982 г.).
Основное внимание в природно-ресурсовом законодательстве уделяли регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением закона "Об охране атмосферного воздуха", отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это объясняется, по мнению М.М. Бринчука, тем, что в конце 1960-х - начале 1970-х годов, во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не имела сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом, и не являлась предметом достаточной научной разработки.[44] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 4.
Правда, в начале 1960-х годов в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны в период "развернутого строительства коммунизма" на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР". Данный нормативный акт основан на принципе пообъектной охраны окружающей природной среды. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, но заметной роли в регулировании охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение собственных положений.
В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде Постановлений Правительства СССР и РСФСР, которые требовали наличие массы ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления, а не законы определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.
Таким образом, в сфере правового регулирования природопользования наметился переход от пообъектного регулирования к комплексному.
Забота об охране природы была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов поручали разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в Совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим органом представительной власти, становился юридически обязательным.
Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов".
С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественных отношений в сфере природопользования, с целью его совершенствования Постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.
Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природноресурсового законодательства и правительственных постановлений, не давали, однако, ощутимого результата. В конце 1980-х годов ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения окружающей природной среды являлись:
1) слабое правовое регулирование природопользования и охраны природы;
2) несовместимая организация государственного управления с контролем в этой сфере;
3) "остаточный" принцип финансирования природоохранной деятельности;
4) отсутствие у природопользователей экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совета Министров в СССР приняли Постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".
Это Постановление дало ряд существенных директив. Основные из них сводились к следующему:
1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы на основе природно-ресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга;
2) совершенствования экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды;
3) подготовка проекта закона СССР "Об охране природы".
Случилось так, что применительно к России эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.
Как считает М.М. Бринчук, основным недостатком российского законодательства в предшествующий период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.
Экологическое законодательство РФ в начале 1990-х годов определяется как слаборазвитое. В его системе отсутствовал ряд важнейших законов, принятых, к примеру, в США 20-25 лет назад.
Понятие и содержание экологических правоотношений.
Сформулировать понятие экологических правоотношений можно на основании ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды»
Экологические правоотношения – отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду; отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления; отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Содержание экологических правоотношений определяется совокупностью субъективных экологических прав и юридических обязанностей.
Субъективное экологическое прав представляет собой предусмотренную юридической нормой меру возможного поведения участника правоотношения. Говоря о том, что право - это мера возможного поведения, мы подчеркиваем, что обладатель права по своему усмотрению решает вопрос о его реализации. Субъект всегда может отказаться от использования права, которое ему принадлежит, за исключением случаев, когда субъективное право является одновременно и юридической обязанностью (полномочия государственных органов и должностных лиц).
Субъективные права, установленные в экологическом праве, по своему содержанию и характеру различаются. К примеру, субъективное право на благоприятную окружающую среду существенно отличается от права собственности на землю и другие природные ресурсы. Особенность последнего в том, что собственник может по своему усмотрению пользоваться соответствующим благом до определенного предела, установленного законом. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Юридическая обязанность - это предусмотренная нормой права мера должного поведения участника экологического правоотношения. Юридическая обязанность отличается от субъективного права тем, что от нее субъект правоотношения не может отказаться. Неисполнение обязанности является основанием для применения юридической ответственности. Ответственность наступает также при ненадлежащем исполнении обязанности.
Юридическая обязанность является мерой поведения субъекта экологического правоотношения, определяемой законом в целях охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования, соблюдения экологических прав. Нарушение этой меры влечет нарушение субъективного права.
Юридические обязанности в экологическом праве, относящемся к публичному праву, обладают той особенностью, что в их основу положены как частные, так и публичные интересы. В связи с этим особое значение в экологическом праве имеют обязанности государства, его органов и должностных лиц. В рамках экологической функции государство обеспечивает общественные интересы. Поэтому права и обязанности государства, его органов и должностных лиц совпадают, объединяясь термином "полномочия".