Государственные внебюджетные фонды. Социальное страхование
Одним из наиболее радикальных изменений в сфере государственных финансов последних десятилетий стало выделение из состава государственного бюджета Пенсионного фонда и образование вне рамок бюджетной системы других социально-страховых фондов, аккумулирующих половину финансовых ресурсов для реализации социальных функций государства.
Выделение этих фондов за рамки бюджетной системы, придание им статуса внебюджетных носят не случайный характер, демонстрируя реальное проникновение рыночных отношений во все сферы жизни общества, в том числе в социально-трудовую сферу. Оно стало типичным для всех восточно-европейских стран, осуществляющих бюджетные реформы рыночного характера в последнее десятилетие ХХ в. Отделение от бюджета Пенсионного и других социально-страховых фондов стало обязательным элементом бюджетных реформ в этих странах.
Экономическое содержание отделения системы государственных внебюджетных социально-страховых фондов от бюджетной системы РФ при сохранении их в единой системе государственных финансов определяется рядом факторов.
1. Необходимостью преодоления провалов рынка в системе общественных отношений, переходящей от всеобщего административного регулирования к преобладанию рыночных отношений.
2. Созданием системы социальной защиты населения, адекватной рыночным отношениям, являющейся важнейшей составляющей воспроизводства общественных благ. Такая система, традиционно включая набор государственных гарантий и льгот, социальную помощь и социальное страхование, в новых условиях переходит на развитие социального страхования, обязательного государственного и добровольного индивидуального и корпоративного, представляющее смешанную финансовую ответственность наемного работника, предпринимателя и государства, а не только одного государства по рискам утраты работоспособности из-за социальных рисков (старость, безработица, профессиональное и общее заболевание, инвалидность, рождение ребенка и т.д.)
Другими словами, социальное страхование в организационно-финансовом плане представляет собой систему компенсаций (преимущественно в материальной форме) утери дохода вследствие частичной или полной утраты трудоспособности, наступившей по причине социальных рисков. Финансовое обеспечение системы социального страхования производится на принципах, отличных от социальной помощи, и осуществляется на основе совместного финансового участия трех заинтересованных сторон - работодателей, работников и государства. В российском варианте - при преобладающей доле работодателей (80% доходов государственных внебюджетных социально-страховых фондов), в европейских системах – практически паритетной доле работодателей и работников и при покрытии дефицита ресурсов государством.
Идея разделения бремени рисков, сопровождающих трудовую деятельность, между наемным работником и работодателем зародилась в конце Х1Х века, и принадлежит канцлеру Германии Бисмарку.
Отто фон Бисмарк в 1862 г. стал премьер-министром Пруссии, самой крупной из земель Германии, затем канцлером Германии и в течение 20 лет играл главную роль в политической и экономической жизни страны. Под его руководством путем «революции сверху» было осуществлено объединение Германии, ему удалось превратить страну в мощную индустриальную державу.
«Железный канцлер» вошел в историю еще и тем, что решительно боролся против социал-демократии, считая это движение «общественно опасным, враждебным государству», проведя в 1878 г. «Закон о социалистах», запрещающий собрания, распространение социал-демократической литературы, и обязывающий преследовать их лидеров. Для того, чтобы привлечь симпатии рабочего класса в 1881-89 гг. он проводит ряд так называемых социальных законов – о страховании рабочих на случай болезни и увечья, пенсиях по старости и инвалидности, создав уникальный прецедент для всей Европы. Социальная политика впервые вводится в ранг официальной доктрины Германии, в дальнейшем получает закрепление в Веймарской конституции 1919 г.
Для разделения социальной ответственности, по закону, стали создаваться специальные фонды, в которые собирались на паритетных началах средства работника и его работодателя, чтобы возмещать ущерб при наступлении страхового случая. При Бисмарке была создана система страхования несчастных случаев на производстве, пенсионное страхование путем создания специальных касс, куда работник и его хозяин вносили средства на случай травмы либо смерти работника на производстве, наступления преклонного возраста. Позже к страхованию рисков утраты трудоспособности по профессиональной болезни и возрасту присоединились другие виды страхования – медицинское, страхование безработицы.
Существенное изменение в систему социального страхования в целом внес английский министр финансов Беверидж. В 1942 году он обосновал необходимость участия в страховании социальных рисков не только работодателей, наемных работников, но и государства. С тех пор практически все страны строят свои страховые системы исходя из распределения ответственности за социальные риски между государством, работодателем и наемным работником. Страхование перечисленных социальных рисков, в отличие от страхования коммерческих рисков, является в большинстве стран обязательным, жестко контролируется государством, хотя и предполагает наличие добровольного страхования, которое носит дополнительный характер.
В странах рыночной экономики возникает смешанная финансовая ответственность: во все социально-страховые фонды деньги поступают из трех источников: от государства, от работодателей и от самого работника.В России до настоящего времени в системах обязательного социального страхования участвуют, как правило, две стороны – работодатель, выплачивающий единый социальный налог во внебюджетные социально-страховые фонды и государство, покрывающее дефициты бюджетов этих фондов, а также финансирующее страховое обеспечение ряда категорий (например, военнослужащих и т.д.)
Во всем мире широко используется двойственность экономической природы социально-страховых фондов – их социальная функция как инструментов обеспечения социальных гарантий населению и экономическая функция как наиболее привлекательных долгосрочных инвесторов. В самом социальном страховании, его финансовых механизмах существенно усиливается роль рыночных инструментов, главным образом накопительного страхования, причем не только в добровольном страховании, но и в рамках обязательного страхования (пенсионного, медицинского).
В силу важности выполняемой миссии за крупнейшими из них, действующими в рамках обязательного социального страхования, закрепляется статус государственных внебюджетных фондов и они действуют за рамками бюджетной системы России.
Государственные внебюджетные фонды - институты, создаваемые для реализации важнейшей общественной задачи – защиты населения от социальных рисков. Цель данных фондов – реализация важнейших социальных гарантий: государственное пенсионное обеспечение, оказание бесплатной медицинской помощи, выплаты во время отпуска по беременности и родам, а также защита от социальных рисков, которые неизбежно сопровождают трудовую деятельность, – поддержка в сфере занятости, в случае потери трудоспособности и т.д.
Государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) - это самые крупные из внебюджетных фондов федерального значения.
Эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, однако их самостоятельность ограничена государством – оно определяет уровень страховых платежей, принимает решения об изменении структуры и уровня денежных выплат, обеспечивает контроль за деятельностью фондов.
Средства фондов формируются преимущественно за счет страховых платежей предприятий всех форм собственности, привязанных к одной из самых надежных баз - фонду оплаты труда, а также поступлений из бюджетной системы в оговоренных законом случаях, прочих доходов (например, от размещения временно свободных средств на финансовом рынке, штрафов, пени и др.).
Основной источник – страховые взносы на разные виды страхования. Базой для расчета страховых взносов является фонд заработной платы работника на предприятиях и организациях всех форм собственности, они выплачивается работодателем (с 2011 г. осуществлен переход на систему социально-страховых взносов и увеличением их общего размера до 34%, до этого времени источником средств фондов являлся единый социальный налог в размере 26%, однако в 2012 г. размер взноса вновь сокращен до30%). Контроль за деятельностью государственных социально-страховых фондов ввиду важности выполняемой ими роли ведется и исполнительной, и законодательной властями.
Пенсионный фонд Российской Федерации – это централизованный фонд пенсионного обеспечения населения, крупнейший из внебюджетных социальных фондов. Перечисление страховых взносов в ПФР является обязательным, причем платежи должны производиться ежемесячно. С 2005 г., в связи со снижением размеров единого социального налога, бюджет Пенсионного фонда был дефицитным, покрывался из средств Стабилизационного фонда. В настоящее время дефицит ПФР покрывается из средств федерального бюджета.
Пенсия – это гарантированная денежная ежемесячная выплата для обеспечения граждан по достижении ими определенного законом возраста, а также в случае потери трудоспособности, потери кормильца. Включает три составляющие: базовую, страховую и накопительную. Пенсия может выплачиваться в рамках обязательного пенсионного страхования под контролем государства, но дополняться добровольным (негосударственным) пенсионным страхованием, по желанию граждан и предприятий через систему негосударственных пенсионных фондов.
Средства Пенсионного фонда РФ направляются на выплату государственных пенсий - по возрасту, за выслугу лет, при потере кормильца; пенсий по инвалидности, военнослужащим, компенсации пенсионерам, материальной помощи престарелым и инвалидам и другие выплаты. За счет средств Пенсионного фонда РФ финансируются и различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей; осуществляются единовременные денежные выплаты.
Основным содержательным компонентом новой пенсионной системы с 2002 г. стал переход на накопительную систему, при которой часть пенсионного взноса направляется на индивидуальный накопительный счет работника. Оставшаяся часть страховых взносов направляется в распределительную пенсионную систему фонда для выплаты базовых и трудовых пенсий. Работники определяются с выбором государственного или негосударственного пенсионного фонда в части накопительной составляющей. В настоящее время большинство работников выбрали государственную компанию для инвестирования своих средств на накопительном счете.
Наряду с государственным Пенсионным фондом России в рамках проводимой пенсионной реформы активно развиваются негосударственные пенсионные фонды, - особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участник. Их, имеющих лицензии, в настоящее время более 300.
Создан специализированный орган – Инспекция НПФ по контролю и регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов, а также компаний по управлению их активами. Территориальное размещение негосударственных пенсионных фондов весьма неравномерно. Фонды расположены в 50 субъектах РФ, однако более трети из них находится в Москве, на шесть субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, Ростовская, Самарская и Пермская области) приходится свыше 60% их общей численности.
Фонд социального страхованияявляется вторым по объему средств государственным внебюджетным фондом. Средства этого Фонда идут на выплату пособий по больничным листам (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам), пособий на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет (доля вышеперечисленных расходов составляет около 70%), на финансирование санаторно-курортного обслуживания, на страхование от несчастных случаев на производстве и от профзаболеваний, пособия на погребение умерших.
Из истории создания ФСС:
2.06.1903 г. – появились «Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности». В 1918 г. - гарантии обеспечения всех наемных работников независимо от характера труда пособиями при временной утрате заработка в связи с болезнью, беременностью и родами, увечьем. С 1929г. государственное социальное страхование обрело единый бюджет. В 1991 г. - образован внебюджетный Фонд социального страхования Российской Федерации, с 1993 г. Фонд становится финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации.
Фонд обязательного медицинского страхования,третий по размерам фонд, существует для социальной защиты населения в случае потери здоровья по любой причине. Обязательное медицинское страхование является всеобщим для Российской Федерации.
Фонд обязательного медицинского страхования имеет двухуровневую систему - федеральный и территориальные фонды. Эти фонды формируются за счет уплаты социально-страховых взносов предприятиями и организациями, а также бюджетных ассигнований, кредитов банков и иных кредиторов, а так же штрафов и пени.
Средства Фонда обязательного медицинского страхования используются на оплату медицинских услуг, предоставляемых гражданам, на подготовку и переподготовку специалистов, на развитие медицинской науки, на улучшение материально-технического обеспечения здравоохранения.
В системе обязательного медицинского страхования существуют медицинские страховые компании. Всем гражданам по месту жительства или работы компания выдает страховой полис, по которому гражданин получает бесплатно гарантированный объем медицинских услуг. В этот объем входят гарантированный государством объема бесплатной медицинской помощи в виде профилактической, лечебно-диагностической, реабилитационной, протезно-ортопедической, и зубопротезной помощи, предоставляемых в рамках Программы государственных гарантий медицинской помощи.
Внебюджетные фонды субъектов РФ и местных органов самоуправлениясуществуют, как правило, либо в виде субсчетов, подконтрольных территориальным органам власти и управления, либо в виде фондов – юридических лиц, аккумулирующих поступления неналогового характера (добровольные взносы, сборы за пользование и др.).
Основное отличие данных фондов от других заключается в том, что в них не должны перечисляться бюджетные средства. Контроль за целевым использованием средств фондов возложен на представительную власть регионов, формы контроля – отчетность, лицензирование и т.д. Пример - внебюджетные фонды энергосбережения, действующие в ряде субъектов РФ.