Автор: профессор Григорьева Н.С.
Аннотация:
Данный раздел посвящен истории вопроса и анализу новых тенденций в международном сотрудничестве государств в противодействии терроризму на универсальном уровне (прежде всего в рамках ООН, ФАТФ, Интерпола и других), на региональном/субрегиональном уровне (в рамках Совета Европы и Европейского Союза, в рамках СНГ и иных региональных и субрегиональных структур), а также вопросы международно-правового регулирования конкретных случаев в различных регионов мира.
Раздел служит дополнением к общей теме данной коллективной работы. Для уточнения основных понятий и проверки понимания современной международной ситуации в конце раздела предложены практические задания и упражнения.
Содержание
1. Противодействие терроризму на универсальном уровне
2. Борьба с незаконными финансовыми операциями
3. Интерпол против терроризма
4. Сотрудничество государств Евразии в борьбе с терроризмом 656
5. Практические задания
6. Список литературы по разделу
7. Контрольные вопросы
Тема 1. Противодействие терроризму на универсальном уровне
Основные этапы развития международного сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом: история вопроса
Политический терроризм за редкими исключениями всегда имел межгосударственный, наднациональный характер. И это понятно: приверженцы политического экстремизма, как правило, выполняли и сегодня выполняют роль пятой колонны, т.к. в раскачивании ситуации в той или иной стране почти всегда заинтересованы внешние силы. В большинстве случаев это «родственные» террористические формирования, а, порой, и близкие к государственным органам структуры. Хорошо известно, что в годы Второй мировой войны боевики польской Армии Крайовы проводили акции устрашения против мирного населения Германии: устраивали теракты в берлинском метро. А финансировалась Армия Крайовы британскими спецслужбами и некоторыми другими структурами, близкими к Правительству Ее Величества.
Необходимость объединения усилий государств в борьбе с терроризмом была осознана раньше. Так, в декабре 1898 года представители 20 государств подписали Акт Римской конференции, посвященной поиску средств борьбы против анархистской пропаганды. Этот документ включал мероприятия политического, законодательного и административного характера[108].
Вторая попытка объединения усилий государств в борьбе с терроризмом была предпринята в ходе последующих четырех конференций по унификации уголовного права (Брюссель, 1930; Париж, 1931; Мадрид, 1934; Копенгаген, 1935 г.), которые по сути означали начало первого этапа сотрудничества государств в их стремлении противодействия терроризму.
Доктор юридических наук Ю.С. Горбунов, подробно изучивший проблему правовой квалификации терроризма в универсальных международных договорах, пишет: «На этих конференциях, кроме выработки универсального определения терроризма, шла работа над созданием механизмов, которые позволяли бы осуществлять уголовное преследование террористов за пределами национальных границ по месту фактического нахождения преступника. «Унификаторы» подошли вплотную к признанию объективной необходимости подкрепления мер, принимаемых на национальном уровне, разработкой соответствующих международно-правовых норм, но не смогли отойти от господствовавшей тогда в международном праве концепции исключительной национальной юрисдикции. Они впервые поставили вопрос об исключении из договоров о выдаче преступлений терроризма или других серьезных правонарушений, относимых тогда к категории политических преступлений. Таким образом, первый этап сотрудничества государств в борьбе с терроризмом характеризуется поиском подходов к созданию конвенциональных механизмов[109] его организации и перманентностью, что отображало уровень угроз, исходивших тогда от терроризма».
Началом второго этапа сотрудничества государств в борьбе с терроризмом Ю.С, Горбунов[110] справедливо считает решение Совета Лиги Наций (1934, декабрь), который отмечает: «На всех государствах лежит обязанность не поощрять и не терпеть на своей территории никакой террористической деятельности, преследующей политические цели. Каждое государство не должно ничем пренебрегать в деле предупреждения и репрессии террористических актов и оказания в этих целях помощи тем правительствам, которые за ней обратятся». В это же время под эгидой Лиги Наций началась разработка Конвенции 1937 года и Конвенции о создании международного уголовного суда. Иными словами, именно на этом этапе была предпринята попытка создания конвенционального и институционального универсального механизма международного сотрудничества в борьбе с терроризмом.
«Конвенция 1937 года впервые в рамках многостороннего соглашения создавала механизм взаимодействия органов полиции государств – ее участников по обмену информацией. Предлагалось определить в каждом государстве единый национальный орган, в котором сосредоточивались бы результаты исследований и вся информация в области предупреждения и пресечения терроризма. Этот же орган должен был поддерживать тесные отношения с национальными органами полиции и с подобными центрами других сторон. Каждый такой орган в пределах, которые он сочтет целесообразными, должен был уведомлять органы других стран, предоставляя им всю необходимую информацию, о всех правонарушениях, предусмотренных Конвенцией, даже если они только планируются, о расследовании, судебном преследовании, арестах, приговорах, высылке, о перемещении лиц, причастных к таким правонарушениям, а также о всех полезных данных, включая отпечатки пальцев, фотографии и прочие предметы, которые могли бы представлять интерес. Обмен информацией рассматривался в то время как основное направление международного сотрудничества правоохранительных органов. Участники Конвенции 1937 года условились выполнять судебные поручения, связанные с конвенционными правонарушениями. В соответствии с Конвенцией о создании международного уголовного суда к его юрисдикции относились уголовные дела по преступлениям, перечисленным в ней. Передача дела на рассмотрение международного уголовного суда могла иметь место в том случае, если государство-участник почему-либо посчитает нежелательным рассмотрение этого дела в своих национальных судах.
Хотя данные конвенции и не вступили в силу, многие ее положения впоследствии легли в основу действующих сегодня принципов и норм международного права в области сотрудничества государств в борьбе с терроризмом. Они явились первыми международными правовыми документами, в которых государства с разными общественно-политическими системами пришли к пониманию опасности угрозы международного терроризма, необходимости сотрудничества в борьбе с ним и урегулирования проблемы международной уголовной юстиции»[111].
Началом третьего этапа следует считать 1946 год, когда в процессе создания Организации Объединенных Наций (ООН), возродилась борьба с международным терроризмом. Уже в следующем, 1947 году, Генеральная Ассамблея ООН создала комиссию, разработавшую Кодекс преступлений против мира и безопасности человечества. В нем, в частности, был учтен опыт недавно закончившейся Второй мировой войны и итоги Нюрнбергского процесса.
К преступлениям против мира и безопасности человечества наряду с агрессией, другими преступлениями, отнесены ведение или поощрение властями какого-либо государства террористической деятельности в другом государстве или допущение организованной деятельности, рассчитанной на совершение террористических актов в другом государстве.
Этот этап характеризуется также расширением и углублением межгосударственного сотрудничества, что было связано с волной терроризма 1960-х годов, которая заставила государства параллельно с сотрудничеством на универсальном уровне объединить усилия в борьбе с этим явлением и на региональном уровне. Параллельно с 1963 по 1973 год под эгидой ООН были приняты три конвенции, направленные на пресечение актов воздушного терроризма, и Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатической неприкосновенностью.
Четвертый этап Ю.С. Горбунов датирует 1972 годом, когда впервые в повестку Генеральной Ассамблеи ООН был включен пункт: «Меры по предотвращению терроризма или других форм насилия, которые угрожают жизни невинных людей или ставят под угрозу основные свободы». Однако поправки, внесенные по указанию США делегациями Ямайки и Саудовской Аравии, круто изменили политическую направленность обсуждаемого вопроса. В новой редакции обсуждаемая проблема была сведена к международному терроризму, связанному только с национально-освободительной борьбой. Тем самым капиталистические страны пытались представить борьбу за независимость народов разных континентов как разновидность терроризма. Социалистические и развивающие страны осуждали государственный терроризм, в котором обвинялись некоторые страны, в том числе США. Т.к. компромисс не был найден, государства-члены ООН стали разрабатывать договора и соглашения против конкретных проявлений терроризма.
Именно в 1972 году также было положено начало формированию универсальной институциональной системы - был создан специальный комитет по международному терроризму. При нем организованы три подкомитета для изучения следующих вопросов: определения международного терроризма, коренных причин терроризма и выработки мер по его предотвращению. Однако достигнуть общего согласия по обсуждаемым вопросам не удалось, и комитет фактически бездействовал до 1977 года. На своем последнем заседании в 1979 году он рекомендовал ГА ООН принять к сведению коренные причины международного терроризма. К ним отнесены, в частности, противоречащие Уставу ООН, применение силы, агрессия, нарушение политической независимости, суверенитета и территориальной целостности государств, расизм, политика геноцида, фашизм и неофашизм, политическая, социальная и экономическая несправедливость, нарушение прав человека, бедность, голод, нищета, страдания и другие.
В конце 1970-х-80-х годах прошлого века были заключены конвенции о борьбе с захватом заложников; о физической защите ядерных материалов; предпринимались значительные усилия для выработки определения международного терроризма.
На пятом этапе государствами-членами ООН был поддержан и значительно активизировался курс на реализацию конкретных мер международного сотрудничества в борьбе с террористической деятельностью. Ю.С. Горбунов датирует его начало принятием ГА ООН резолюции 48/411 от 09.12.1993 года. С этого времени на сессиях ГА ООН ежегодно обсуждались меры по ликвидации международного терроризма.
В 1994 году «Генеральному секретарю ООН было поручено, - пишет Ю.С. Горбунов, - подготовить сборник национальных законов по борьбе с терроризмом, провести аналитический обзор существующих международных документов в этой области, включая обобщение информации о террористических актах и об уголовном преследовании за их совершение. Предполагалось также изучить возможность оказания помощи государствам в организации семинаров и учебных курсов по борьбе с различными проявлениями терроризма. Следует отметить, что Декларация ориентирует на усиление сотрудничества по борьбе с терроризмом на региональном уровне.
Многие положения Декларации сформулированы международным сообществом под воздействием совместных предложений государств – участников СНГ, в ней, в частности, отмечается необходимость более тесного сотрудничества в борьбе с преступлениями, связанными с терроризмом, включая незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, «отмывание» денег, контрабанду ядерными материалами[112].»
Начиная с 1993 года проводятся ежегодные трехсторонние встречи исполнительных структур ООН, ОБСЕ и СЕ, на которых в числе прочих рассматриваются и вопросы противодействия терроризму. Именно этой проблеме была посвящена встреча в Вене в феврале 2007 года, в которой принял участие ряд профильных организаций ЕС, НАТО, Интерпола, МКК, ОЗХО, СНГ и ОДКБ. На встрече обсуждался ход выполнения Глобальной антитеррористической стратегии. На этой встрече отмечалась важность антитеррористического партнерства государств, гражданского общества и бизнеса, а также противодействия использованию сети Интернет в террористических целях.
В 1996 году решением ГА ООН был учрежден Специальный комитет для выработки международных конвенций по борьбе с бомбовым терроризмом и по борьбе с актами ядерного терроризма.
В 1998 году в Венском Центре по международному предупреждению преступности был учрежден сектор по предупреждению терроризма. В его задачи входит исследование и техническое сотрудничество в области предупреждения терроризма.
Специальному Комитету в 1999 году ГА ООН поручила (резолюция 54/110 от 09.12.1999 г.) рассмотреть вопрос о путях совершенствования всеобъемлющего правового механизма конвенций, посвященных борьбе с международным терроризмом, включая вопрос о разработке всеобъемлющей конвенции о международном терроризме.
Начиная с 1996 года термин «терроризм» вновь стал использовать в официальных политических и правовых документах ООН. Он употреблялся в названиях Международной конвенции по борьбе с бомбовым терроризмом, Международной конвенции о борьбе с финансирование терроризма и др. [113].
В 1999 году в резолюции «Террористическая преступная деятельность» VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, отмечалось, что поскольку пока не удалось достигнуть согласия в определении термина « международный терроризм», целесообразно прилагать усилия для определения поведения, которое международное сообщество считает неприменимым и которое требует применения эффективных превентивных мер и мер принуждения, которые соответствуют признанным принципам международного права.
Современный, шестой этап противодействия терроризму на универсальном уровне датируется примерно с началом III тысячелетия. Это обусловлено, с одной стороны, принятием резолюции СБ ООН 1269 (1999 год), осудившей терроризм и предложившей ряд конкретных мер для борьбы с ним. С другой стороны, расширению противодествия терроризму послужила атака на башни-близнецы в Нью-Йорке и последовавшая за этим широкомасштабная международная антитеррористическая операция против движения Талибан в Афганистане.
Важное место в борьбе с терроризмом занимают резолюции СБ ООН №№ 1373 (2001 год) и 1526 (2004 год), рекомендовавшие государствам ввести уголовную ответственность за предоставление или сбор средств для совершения террористических актов, заблокировать финансовые активы и экономические ресурсы лиц или организаций, которые могут использоваться для этих целей. Кроме этого, группу по аналитической поддержки и наблюдению за санкциями (создана в соответствии с резолюцией СБ ООН № 1267 от 1999 г.) возложена задача сбора и оценки информации об эффективности антитеррористических действий мирового сообщества и отдельных государств.
Важную роль в совершенствовании антитеррористического законодательства, в улучшении координации между различными структурами на всех уровнях и решении других задач по повышению эффективности антитеррористической деятельности играет Контртеррористический комитет СБ ООН, созданный в соответствии с 1373 (2001 г.) резолюцией СБ ООН.
Именно на нынешнем шестом этапе противодействию терроризму на универсальном уровне достигнуты определенные успехи в выработке базовых критериев понятия «терроризм», усилено противодействие с идеологией, пропагандой, и прославлением терроризма. Однако в силу сохраняющихся со временем холодной войны политических разногласий не удается выработать единое понятие терроризма, создать действенные политические и правовые основы борьбы с терроризмом. Не способствует этому и попытки наиболее активных членов антитеррористической коалиции подменить международно-правовую универсальную легитимность блоковой (в рамках НАТО), отягощенной традицией к силовым, военным решениям.
Важнейшим шагом к усилению антитеррористической деятельности на универсальном уровне на современном этапе явилось принятие резолюции 60/288 ГА ООН (2006 г.) «Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций». Она направлена, в частности, на устранение условий возникновения и распространения терроризма; увеличение потенциала государств по его предотвращению и усилению координирующей роли ООН по борьбе с ним.
России важно проводить курс на усиление роли ООН, его Совета Безопасности в противодействии терроризму.
«Следует не допустить переноса центра противодействия терроризму из ООН в НАТО без полноправного участия в нем России. В этих целях наша страна могла бы выступить инициатором:
- разработки международных стандартов борьбы с терроризмом (в частности, признание терроризма во всех его формах и проявлениях преступной деятельностью, которая не подлежит оправданию ни при каких обстоятельствах; закрепление принципа отказа в убежище лицам, обвиняемым в террористической деятельности; регламентация самозащитных и коллективных ответных мер; допустимые вооруженные средства борьбы и т.п.);
- проведения совместных исследований проблем терроризма, в том числе, состояние и тенденции распространения терроризма и выработки межгосударственных механизмов его профилактики;
- концепции развития международного права в области противодействия терроризму.
Представляется заслуживающей внимание также идея создания международного «форума по конфликтам» - своеобразного механизма переговорного процесса с представителями исламского мира, в том числе, с отдельными группировками и экстремистскими радикальными исламскими организациями»[114].