Конституционно-правовая база

Для реализации перечисленных направлений реформирования федеративных отношений необходима прежде всего соответствующая законодательная база.

В начале укажем, что уже сделано в этой сфере.

За семь лет после принятия новой Конституции удалось с огромным трудом в конце 1999 г. принять два базовых федеративных закона: "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах РФ". Такое запаздывание объяснялось нежеланием как части региональных элит, так и первого президента страны устанавливать "общие правила игры" для всех субъектов Федерации. Предпочтение отдавалось действиям по "праву сильного".

Принятие этих законов позволило:

- создать единый механизм разграничения предметов ведения и полномочий между Центром и регионами;

- закрепить первенство федеральных законов перед договорами и соглашениями с регионами;

- записать демократическую процедуру подготовки и принятия договоров и соглашений между Центром и регионами с участием не только руководителей исполнительной власти, но и законодательных собраний регионов и Совета Федерации;

- обязать все субъекты Федерации, ранее подписавшие договоры и соглашения с федеральным Центром, в течение трех лет привести их в соответствие с данным федеральным законом;

- дать право президенту РФ и правительству не продлевать договоры и соглашения, которые не соответствуют Конституции РФ и российскому законодательству;

- упорядочить и сбалансировать отношения между законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ;

- установить обязательным для регионов конституционное положение о том, что руководитель субъекта Федерации может быть избран не более чем на два срока.

Теперь тезисно о том, что нужно сделать.

1. При внесении изменений в Конституцию РФ необходимо:

- уравнять статус всех субъектов Федерации, оговорив возможность иметь некоторые особенности республикам РФ (тем самым снимется вопрос о принятия закона "О статусе субъекта РФ и порядке его изменения", крайне опасного в нынешних условиях);

- "раскассировать" часть совместных предметов ведения РФ и регионов, передав их либо федерации, либо субъектам;

- ввести "институт федерального вмешательства";

- вернуть выборный порядок формирования Совета Федерации и расширить его законодательные полномочия в сфере проблем, непосредственно касающихся регионов.

2. Перенести основную нагрузку на законодательное обеспечение разрешения бюджетно-экономических проблем федерализма.

В первоочередном порядке нужно подготовить и принять следующие законопроекты:

- о конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности РФ;

- о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

- о порядке приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами;

- об основах межбюджетного регулирования в РФ;

- об общих принципах государственной стратегии регионального развития;

- о стандартах бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- о федеральных целевых программах регионального развития.

ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ МЕРЫ

Вот первоочередные на 2000 г. меры решения "кричащих" проблем.

1. Восстановить демократические права и свободы в тех регионах, где они были попраны за последние годы.

Это можно сделать через срочное принятие федерального Закона "О конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности РФ", где предусмотрен институт федерального вмешательства. В то же время я категорически против отказа от выборности губернаторов - это будет шаг назад к авторитарному и унитарному государству.

2. Добиться приведения нормативно-правовых актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством.

3. Провести "инвентаризацию" ранее подписанных договоров и соглашений, а также федеральных программ по отдельным субъектам Федерации и укрупненным регионам и выяснить следующее:

- реальная польза и для региона, и для Федерации;

- выполнение обязательств обеими сторонами;

- возможности издания федеральных законов, способных заменить эти договоры и соглашения.

4. Реально вывести судебные и правоохранительные органы из-под опеки субъекта РФ. Вернуться к исторической практике создания не только военных округов, включающих в себя группу субъектов Федерации, но и округов по другим направлениям (8 ассоциаций - 8 округов).

5. В связи с необходимостью стабилизации ситуации в Чечне и на всем Северном Кавказе ввести институт представителя президента РФ (или представителя федерального Центра, согласованного с Федеральным собранием) в этом кризисном регионе. Основная задача такого представителя - не посягая на права субъектов Федерации, координировать деятельность всех федеральных и региональных органов власти по стабилизации ситуации в регионе и реализации федеральной программы "Северный Кавказ" на 2000-2005 гг.

В нынешнем подчиненном состоянии институт представителя президента РФ в субъекте Федерации себя изжил. Полагаю, что нужно перейти в дальнейшем к институту представителя президента РФ в укрупненном регионе с широкими полномочиями координации всех федеральных структур, предварительно сократив число последних с 60 до 10-15. Это будет еще один институт, работающий на перспективу укрупнения регионов, и он не окажется вскоре подмятым региональными руководителями.

6. В мае этого года при проведении выборов губернатора Санкт-Петербурга провести референдум об объединении Петербурга и Ленинградской области, наиболее готовых к такому шагу, в единый субъект Федерации. Это станет другим регионам и их лидерам наглядным примером возможности и желательности укрупнения субъектов Федерации.

МЕРЫ КОСВЕННОГО ВЛИЯНИЯ

Следует также указать на ряд принципиальнейших вопросов, не имеющих вроде бы прямого касательства к Федерации, но оказывающих на нее огромное воздействие.

1. При сохранении двухпалатного парламента в РФ необходимо:

- поэтапное реформирование Совета Федерации с переходом на выборное начало;

- переход на пропорциональную систему выборов в Госдуму; это даст возможность сформировать нормальную многопартийную систему, при которой партии являются скрепляющей силой единого федеративного государства.

2. Россия должна оставаться в обозримой перспективе президентской республикой (но не суперпрезидентской). Выборы президента РФ должны оставаться прямыми. Всенародно избранный президент - важнейший фактор единства РФ.

3. Необходимо создание подлинно независимой судебной системы.

4. Необходимо проведение административной реформы, направленной на рационализацию и упрощение государственного аппарата, минимизацию системных причин коррупции.

5. Необходим постепенный переход в субъектах Федерации к смешанной избирательной системе в законодательные собрания. Это укрепит позиции федеральных партий в регионах и не позволит руководителям субъектов Федерации создавать "карманные" парламенты.