Виды мер административного принуждения

Проблема классификации мер административного принуждения на виды давно обсуждается в юридической литературе. До сегодняшнего дня она остается дискуссионной. Предлагаются различные варианты ее решения. Так, И. И. Веремеенко[84] классифицирует меры административного принуждения на три вида: 1) административно-процессуальные; 2) административно-правовые санкции; 3) административно-предупредительные. Ю. М. Козлов[85], М. И. Еропкин[86], И. А. Галаган[87] – на 1) административно-предупредительные; 2) меры административного пресечения; 3) взыскания.

Д. Н. Бахрах[88] не согласен с тем, что существуют административно-предупредительные меры, поскольку не видит в их природе принудительного характера, но предлагает вместо них ввести в классификацию административно-восстановительные меры.

Ю. М. Козлов[89] отмечал, что Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. предусматривал еще одну группу мер административного принуждения – меры процессуального обеспечения производства по делам о правонарушениях (ст. 239 Кодекса), но считает, что они самостоятельного значения не имели, поскольку «растворялись» в других группах мер.

На наш взгляд, имеют право на существование все из перечисленных групп мер административного принуждения. Принудительная сущность административно-предупредительных мер очевидна: она заключается в возложении обязанностей и дополнительных ограничений на лиц, в отношении которых они применяются (обязанность водителя остановить транспортное средство по требованию сотрудника милиции). Меры процессуального обеспечения производства по делу о правонарушении также имеют право на существование, поскольку не всегда «растворены» в других группах мер. Так, административное задержание на срок до рассмотрения дела (но не свыше указанного в Кодексе) осуществляется только в целях обеспечения рассмотрения дела и никакой другой цели не имеет. Более того, новый Кодекс РФ об административных правонарушениях также уделил целую главу этой группе мер – глава 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».

Таким образом, меры административного принуждения можно классифицировать на пять основных групп. Так как административное принуждение применяется чаще всего в связи с правонарушением, целесообразно соблюсти хронологический порядок в зависимости от стадий совершения правонарушения. В этом случае классификация будет иметь следующий вид:

– административно-предупредительные меры;

– меры административного пресечения;

– меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях;

– административные наказания;

– административно-восстановительные меры.

1. На первом месте административно-предупредительные меры. Из названия можно сделать вывод о том, что эти меры административного принуждения (единственные) могут применяться тогда, когда административное правонарушение еще не совершено и они применяются как раз в целях их предупреждения или выявления. Кроме того, эта группа мер может применяться и в связи с государственной необходимостью. Следует отметить, что с помощью рассматриваемых мер административного принуждения возможно предупредить абстрактное правонарушение конкретного вида. Конкретность вида предупреждаемого административного правонарушения определяется ситуацией, в которой эти меры применяются. Ситуация должна давать основания реально опасаться совершения административного правонарушения именно этого конкретного вида. К административно-предупредительным мерам административного принуждения относятся:

– проверка документов;

– остановка транспортного средства;

– досмотр вещей, личный досмотр (например, в аэропорту);

– медицинское освидетельствование;

– прекращение, ограничение движения транспортных средств и т. д.

2. Второй группой мер административного принуждения являются меры административного пресечения. Они применяются, когда правонарушение непосредственно находится в стадии совершения и с помощью этих мер оно пресекается (откуда можно сделать вывод о том, что применение мер принуждения после окончания правонарушения не может носить пресекательный характер, и эти меры будут относиться к другим группам мер административного принуждения).

Пресечь правонарушение можно путем применения двух видов мер административного пресечения: мер специального пресечения и мер процессуального пресечения.

К мерам специального пресечения относятся меры, содержание которых охватывает применение мер физического воздействия на правонарушителя:

– требование прекратить неправомерные действия;

– применение физической силы;

– применение специальных средств;

– применение оружия.

Следует отметить, что меры специального пресечения может применять довольно узкий круг лиц. В связи с тем, что по своему характеру эти меры принуждения являются суровыми, государственно-властными полномочиями по их применению наделен узкий круг милитаризированных государственных служащих. Достаточно заметить, что единственной мерой государственного принуждения, охватывающей законное лишение жизни человека, сегодня в Российской Федерации является именно мера специального пресечения – применение оружия.

К мерам процессуального пресечения относятся меры административного принуждения, применение которых непосредственно физического воздействия на правонарушителя не оказывают, но по своему характеру направлены на пресечение правонарушения, находящегося в стадии совершения.

К таким мерам относятся:

– доставление;

– изъятие предметов (частично или полностью изъятых из гражданского оборота);

– запрещение эксплуатации транспортных средств и т. д.

3. После пресечения правонарушения необходимо установить все обстоятельства правонарушения, необходимые для привлечения виновного к ответственности. Для этого законом предусмотрена возможность применения мер административного принуждения. В главе 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях эти меры называются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Цель применения названных мер административного принуждения указана в их названии: обеспечить производство по делу об административном правонарушении. К ним относятся:

– административное задержание (на срок до рассмотрения дела, но не свыше указанного в Кодексе);

– личный досмотр, досмотр вещей, документов (например, в целях обнаружения доказательств);

– изъятие вещей и документов (доказательств) и т. д.

Перечень мер процессуального обеспечения, указанных в ст. 27.1, не является исчерпывающим.

4. После установления всех обстоятельств дела на лицо, виновное в совершении правонарушения, налагается санкция за правонарушение (мера ответственности). Эти санкции (их 8) называются административными наказаниями. Перечень наказаний может быть расширен только Кодексом РФ об административных правонарушениях, но не правоприменителем. Кодекс к видам административных наказаний относит:

1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация.

5. И, наконец, в ряде случаев после привлечения лица к административной ответственности возникает необходимость восстановления нарушенного правонарушением чьего-либо права. С этой целью законодатель допускает применение мер административного принуждения. Их называют административно-восстановительными:

– снос самовольно возведенных строений;

– административное выселение из самовольно занятого помещения;

– возложение обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 4.7 КоАП РФ) и т. д.

Некоторые авторы, отрицая существование административно-восстановительных мер, полагают, что названные меры имеют пресекательную сущность и «растворяются» в мерах административного пресечения. Действительно, помимо восстановления нарушенного правонарушением права снос самовольно возведенных строений и административное выселение из самовольно занятого помещения имеют и пресекательную сущность, поскольку направлены и на пресечение длящегося правонарушения, но возложение обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 4.7 КоАП РФ) имеет только одну цель – восстановительную.

Здесь следует отметить, что одна мера административного принуждения (как в рассмотренном выше случае) может одновременно преследовать несколько целей и по этому основанию может быть отнесена к нескольким группам мер административного принуждения.

Кроме того, одна и та же мера административного принуждения в различных случаях может быть направлена на достижение различных целей и, таким образом, относиться к различным группам мер административного принуждения. Примером может служить такая мера административного принуждения, как остановка сотрудником милиции транспортного средства. Когда основанием остановки будет отсутствие на лобовом стекле автомобиля талона о прохождении технического осмотра, эта мера применятся для выявления правонарушения и относится к мерам административно-предупредительным. Когда основанием остановки будет наличие у транспортного средства явно выраженных серьезных неисправностей определенного вида, целями ее применения являются пресечение правонарушения и предупреждение наступления вредных последствий (государственная необходимость). В этих случаях остановка транспортного средства одновременно относится к двум группам мер административного принуждения: административно-предупредительным и административно-пресекательным. Когда транспортное средство будет остановлено непосредственно после совершения его водителем правонарушения, цель ее применения – обеспечение привлечения водителя к юридической ответственности. Сама же остановка транспортного средства здесь будет отнесена к группе мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении.

РАЗДЕЛ IV

Ответственность по административному праву

Следует различать административную ответственность и ответственность по административному праву. Нормы административного права предусматривают не только ответственность за административные правонарушения, но и дисциплинарную ответственность, а в ряде случаев и материальную ответственность по административному праву. Как различают административное принуждение и административную ответственность, так различают дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность. Дисциплинарная ответственность реализуется в рамках дисциплинарного принуждения. В настоящем разделе рассмотрим три вида ответственности по административному праву: дисциплинарную, материальную и административную.

Глава 1. Дисциплинарная ответственность

§ 1. Понятие дисциплинарной ответственности

Дисциплинарная ответственность – вид юридической ответственности, следовательно, для нее характерны все признаки юридической ответственности. Она наступает за противоправное, виновное, наказуемое деяние и заключается в применении мер государственного принуждения.

Основные отличительные черты дисциплинарной ответственности в том, что она налагается во внесудебном (административном) порядке и, поскольку является ответственностью перед работодателем, то налагается только в порядке подчиненности по службе. Дисциплинарная ответственность заключается в основном в применении морально-правовых санкций (предупреждение, выговор, строгий выговор и т. д.).

Дисциплинарная ответственность может быть регламентирована не только нормами административного, но и трудового, исправительно-трудового и других отраслей права. Нормы административного права регулируют дисциплинарную ответственность лишь тогда, когда работодателем является государство, т. е. в отношении государственных служащих.

Сущность (содержание) дисциплинарной ответственности заключается в наложении дисциплинарных взысканий за нарушение трудовой или служебной дисциплины на подчиненных уполномоченными на то органами (должностными лицами).

Исходя из данного определения, для всестороннего изучения дисциплинарной ответственности необходимо рассмотреть четыре основных момента:

– основания (ответственность за что?);

– субъекты ответственности (в отношении кого?);

– дисциплинарные взыскания (путем применения чего?);

– порядок наложения дисциплинарных взысканий (в каком порядке?).

§ 2. Основания дисциплинарной ответственности

Основаниями дисциплинарной ответственности являются:

1) дисциплинарный (должностной) проступок – противоправное, виновное нарушение трудовой или служебной дисциплины, не влекущее уголовной ответственности.

Под нарушением трудовой или служебной дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом своих трудовых или служебных обязанностей, возложенных на него трудовым договором или правилами внутреннего распорядка (присягой, указаниями вышестоящих начальников и т. д.);

2) административное правонарушение. В отношении отдельных категорий государственных служащих (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, работники железнодорожного, морского, речного транспорта и т. д.) в определенных законом случаях за совершение административного правонарушения ст. 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает возможность их привлечения не к административной, а к дисциплинарной ответственности;

3) нарушение норм морали, нравственности. Статья 26 Закона РФ «О статусе военнослужащих» предусматривает дисциплинарную ответственность «за проступки, связанные с нарушением воинской дисциплины, норм морали и воинской чести...». Пункт «м» ст. 19 Закона РФ «О милиции» в качестве одного из оснований увольнения сотрудника милиции со службы предусматривает «совершение проступка, порочащего честь сотрудника милиции». Это одни из немногочисленных вызывающих дискуссию случаев применения юридической ответственности не за правонарушение. По нашему мнению, здесь возникает противоречие принципу права, согласно которому любая юридическая ответственность наступает за невыполнение или ненадлежащие выполнение своих юридических обязанностей. Воинская честь и честь сотрудника милиции чаще всего определяются нормами морали, нравственности, не установленными нормами права. Наступление юридической ответственности за их нарушение является довольно спорным и приводит к многочисленным проблемам в правоприменительной деятельности.

§ 3. Субъекты дисциплинарной ответственности

Субъектами дисциплинарной ответственности могут быть только физические лица. При этом у данных физических лиц с субъектом применения дисциплинарных взысканий должны быть отношения подчиненности. Поскольку отношения подчиненности возможны только в рамках трудовой или служебной деятельности, то логично предположить, что субъектами дисциплинарной ответственности могут быть только лица, являющиеся членами какого-либо административного коллектива (имеются лишь некоторые исключения, допускающие дисциплинарную ответственность без отношений подчиненности. Например, наложение дисциплинарных взысканий комендантом студенческого общежития на студентов, проживающих в общежитии). Возрастные ограничения субъектов дисциплинарной ответственности определяются возрастными ограничениями, предъявляемыми к членам того административного коллектива, в рамках которого они привлекаются к дисциплинарной ответственности. Представляется, что аналогичным способом опосредуются и требования к установлению вменяемости правонарушителя.

Дисциплинарные взыскания

Дисциплинарные взыскания могут быть установлены только нормативными актами. Эти нормативные акты не обязательно должны иметь силу закона, они могут иметь и силу подзаконных актов (Дисциплинарный Устав ВС РФ, утвержденный Указом Президента РФ, и т. д.). Для различных категорий граждан могут быть предусмотрены различные меры дисциплинарного принуждения.

статья 192 Трудового кодекса РФ предусматривает три вида дисциплинарных взысканий для всех работающих и служащих:

1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям (перечень исчерпывающий).

Для тех государственных служащих, которые охватываются Законом РФ «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г., помимо указанных Трудовым кодексом предусмотрено еще два (ст. 14): строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии.

Для такой разновидности государственных служащих, как сотрудники органов внутренних дел, ст. 38 Положения о службе в ОВД РФ от 23.12.92 г. № 4202-1 предусматривает, кроме пяти имеющихся, еще пять видов дисциплинарных взысканий: понижение в должности; снижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака; увольнение из ОВД. В учебных заведениях МВД РФ, кроме того, – назначение вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению), а также отчисление из учебного заведения (перечень исчерпывающий). По такому же принципу построена система дисциплинарных взысканий и у членов других административных коллективов.

Применение мер дисциплинарного принуждения, не закрепленных соответствующими нормативными актами, не допускается.

§ 5. Порядок наложения дисциплинарных взысканий

Порядок наложения дисциплинарных взысканий устанавливается законами и подзаконными актами в зависимости от категорий лиц, к которым они применяются. Поэтому рассмотрим основные, характерные почти для всех привлекаемых к дисциплинарной ответственности требования к порядку наложения дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарные взыскания могут быть наложены с учетом соблюдения ряда процессуальных требований:

– они налагаются только уполномоченными на то органами либо должностными лицами;

– до наложения взыскания требуются письменные объяснения нарушителя;

– они должны быть наложены не позднее 10 суток с момента, когда соответствующему начальнику стало известно о факте совершения проступка, а в случае проведения служебной проверки, – не позднее одного месяца с момента окончания проверки;

– за один проступок может быть наложено лишь одно взыскание;

– взыскания не могут быть наложены по истечении шести месяцев с момента совершения проступка;

– факт наложения взыскания может быть обжалован в установленном порядке и т. д.